Sakens bakgrunn
A (heretter klageren) hadde fullført psykologiutdanning tilsvarende bachelor-nivå i X [land utenfor EØS] og master-nivå i Y [EØS-stat]. I tillegg hadde han gjennomført deler av en psykologiutdanning på master-nivå i Z [EØS-stat]. Han søkte 18. juni 2019 om autorisasjon eller lisens som psykolog i Norge.
Helsedirektoratet avslo søknaden i vedtak 8. september 2021. Vedtaket ble stadfestet 13. februar 2024 av Statens helsepersonellnemnd (Helsepersonellnemnda).
Helsepersonellnemnda tok i vedtaket stilling til om klageren hadde rett på autorisasjon etter helsepersonelloven § 48 a. Nemnda mente at klagerens utdanning ikke var jevngod med tilsvarende norsk utdanning, jf. helsepersonelloven § 48 a første ledd bokstav c. Nemnda vurderte også om klageren hadde godgjort den nødvendige kyndighet, jf. bokstav d. Ved vurderingen la nemnda til grunn at tilleggsutdanning, kurs og yrkeserfaring bare kan kompensere for mindre mangler i klagerens «grunnutdanning». Manglene ved klagerens grunnutdanning ble vurdert å være av et så stort omfang og av en slik art at nødvendig kyndighet ikke kunne godtgjøres med tilleggsutdanning, kurs og yrkeserfaring.
Helsepersonellnemndas vedtak ble påklaget hit 13. juli 2024.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke saken med Helsepersonellnemnda i brev 5. november 2024.
I undersøkelsesbrevet stilte vi flere spørsmål, blant annet om hva som er grunnlaget for Helsepersonellnemndas standpunkt om at det kun kan kompenseres for mindre mangler i grunnutdanningen gjennom tilleggsutdanning og yrkeserfaring etter helsepersonelloven § 48 a første ledd bokstav d.
Nemnda viste i svaret hit til en dom fra Borgarting lagmannsrett, (LB-2019-189917), der en tilsvarende formulering ble omtalt. I dommen ble det gitt utrykk for at formuleringen måtte anses som en «erfaringsbasert normalregel» og ikke et rettslig vilkår. Nemda la samme forståelse til grunn. Videre viste nemnda til at hensynet til pasientsikkerheten veier tungt i nemndas avgjørelser, og at det er begrenset hvor store mangler i grunnutdanningen som det kan kompenseres for.
Klageren kom med merknader i brev 11. og 13. januar 2025.
Sivilombudets syn på saken
Psykolog er en beskyttet tittel. Det betyr at den som skal praktisere som psykolog, må ha autorisasjon. Retten til autorisasjon følger av helsepersonelloven § 48 a og EØS-avtalen artikkel 28 om fri bevegelighet for arbeidstagere og artikkel 31 om etableringsretten.
I punkt 1 i uttalelsen vil ombudet kort redegjøre for de alternative grunnlagene for rett til autorisasjon etter helsepersonelloven § 48 a og hvilke alternativer som er aktuelle i saken her. Punkt 2 og 3 gjelder Helsepersonellnemndas vurdering av om klageren oppfylte vilkårene for autorisasjon i helsepersonelloven § 48 a første ledd bokstav c og d. Til slutt vil ombudet omtale retten til autorisasjon etter EØS-retten i punkt 4.
1. Om retten til autorisasjon etter helsepersonelloven
Helsepersonelloven § 48 a første ledd oppstiller fire alternative grunnlag for rett til autorisasjon som psykolog. Bestemmelsen sier:
«Rett til autorisasjon etter søknad har den som
a. har bestått eksamen i vedkommende fag ved norsk universitet, høgskole eller videregående opplæring,
b. har bestått utenlandsk eksamen som er anerkjent etter avtale om gjensidig godkjenning etter § 52,
c. har gjennomført utdanning og bestått utenlandsk eksamen som anerkjennes som jevngod med tilsvarende norsk utdanning og eksamen, eller
d. har godtgjort å ha den nødvendige kyndighet ved bestått eksamen i helsefaglig utdanning, og tilleggsutdanning eller yrkeserfaring.»
Rett til autorisasjon etter helsepersonelloven § 48 a første ledd bokstav a gjelder for dem som har tatt psykologutdanning i Norge, og er ikke aktuell i saken her.
Autorisasjon kan også gis på grunnlag av folkerettslige regler som Norge er forpliktet av, jf. helsepersonelloven § 48 a bokstav b jf. § 52. En slik folkerettslig forpliktelse er yrkeskvalifikasjonsdirektivet (2005/36/EF), gjennomført i norsk rett ved forskrift om autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning for helsepersonell med yrkeskvalifikasjoner fra andre EØS-land eller fra Sveits (FOR-2008-10-08-1130).
Ombudet kan ikke se at klageren hadde rett til autorisasjon etter reglene i yrkeskvalifikasjonsdirektivet, blant annet fordi han ikke oppfylte vilkårene for autorisasjon som psykolog etter de nasjonale reglene i de to EØS-landene der han hadde gjennomført sin utdanning.
Spørsmålene som gjenstår, er om klageren har rett til autorisasjon etter bokstav c eller d.
2. Helsepersonelloven § 48 a første ledd bokstav c
Helsepersonelloven § 48 a første ledd bokstav c gir rett til autorisasjon til den som:
«har gjennomført utdanning og bestått utenlandsk eksamen som anerkjennes som jevngod med tilsvarende norsk utdanning og eksamen».
Bestemmelsen innebærer at man sammenligner gjennomført utenlandsk utdanning med tilsvarende norsk utdanning. Dersom utdanningene vurderes å være jevngode, har søkeren rett på autorisasjon. Den utenlandske utdanningen som kan gi grunnlag for rett til autorisasjon etter helsepersonelloven § 48 første ledd bokstav c, omtales av Helsepersonellnemnda som «grunnutdanningen».
Klageren hadde som nevnt begynt på en psykologiutdanning i en EØS-stat som han ikke fullførte. Noen av emnene ble innpasset i hans fullførte grad i en annen EØS-stat. Emnene som ikke ble innpasset i klagerens fullførte grad, ble av Helsepersonellnemnda ikke ansett som en del av hans grunnutdanning fordi utdanningen ikke var fullført.
Formuleringen i bestemmelsen om at utdanningen må være «gjennomført», tilsier at det kun er utenlandsk utdanning som er fullført og bestått, som skal sammenlignes med tilsvarende norsk utdanning.
Bestemmelsen om rett til autorisasjon i helsepersonelloven § 48 a bokstav c sto tidligere i helsepersonelloven § 48 tredje ledd. Av den tidligere bestemmelsen fulgte det at den som har «utenlandsk eksamen som anerkjennes som jevngod med tilsvarende norsk eksamen», har rett til autorisasjon. Det fremgikk ikke direkte av ordlyden om hele utdanningen måtte være fullført og bestått. I merknadene i forarbeidene til någjeldende bestemmelse presiseres det at det er «søkerens gjennomførte utdanning og beståtte eksamen» som skal vurderes, i samsvar med gjeldende praksis, se prop. 99 L (2014-2015) s. 18. Bestemmelsens ordlyd ble derfor endret. Slik ombudet forstår forarbeidene, var meningen å presisere at det bare er fullført og bestått utdanning som er relevant ved jevngodhetsvurderingen etter helsepersonelloven § 48 første ledd bokstav c.
Beståtte emner som ikke er en del av en gjennomført (fullført) utdanning, inngår altså ikke i sammenligningsgrunnlaget etter helsepersonelloven § 48 første ledd bokstav c. Det betyr at emnene fra klagerens ikke-fullførte utdanning i den ene EØS-staten, og som ikke ble innpasset i hans fullførte grad, ikke var relevante ved jevngodhetsvurderingen. Som vi kommer tilbake til, og som Helsepersonellnemnda også legger til grunn i sitt vedtak, vil emnene imidlertid kunne være relevante ved vurderingen av om søkeren har den nødvendige kyndighet etter bokstav d.
Om jevngodhetsvurderingen skrev Helsepersonellnemnda i vedtaket at det avgjørende er om utdanningen har et tilsvarende nivå, omfang, varighet og faglig innhold som den norske. Nemnda vurderte at klagerens grunnutdanning ikke var jevngod med den norske fordi omfanget av klinisk teori og ferdighetstrening var vesentlig mindre. Videre viste nemnda til at omfanget av klinisk praksis var betydelig lavere.
Etter ombudets syn fremstår Helsepersonellnemndas tolkning av helsepersonelloven
§ 48 a første ledd bokstav c som riktig. Den konkrete vurderingen av om utdanningen var jevngod med norsk utdanning, har ikke vært en del av ombudets undersøkelse og omtales ikke nærmere her.
3. Helsepersonelloven § 48 a første ledd bokstav d
3.1 Rettslige utgangspunkter – helsepersonelloven § 48 a første ledd bokstav d
Helsepersonelloven § 48 a første ledd bokstav d gir rett til autorisasjon til den som:
«har godtgjort å ha den nødvendige kyndighet ved bestått eksamen i helsefaglig utdanning, og tilleggsutdanning eller yrkeserfaring.»
Etter bestemmelsen har søkeren rett til autorisasjon dersom vedkommende har gjennomført en helsefaglig utdanning og kan godtgjøre nødvendig kyndighet. I forarbeidenes merknader til bestemmelsen står det at det må foretas en samlet, konkret og individuell vurdering av søkerens kvalifikasjoner, se prop. 99 L (2014-2015) s. 18. Ved kyndighetsvurderingen skal det ses hen til kravene som stilles til den norske utdanningen.
3.2 Nemndas tolkning av helsepersonelloven § 48 a første ledd bokstav d
I avslaget på klagerens søknad om autorisasjon skrev nemnda om helsepersonelloven
§ 48 a første ledd bokstav d:
«Det følger av fast nemndpraksis at det kun er enkelte mangler i klagerens utdanning som han kan kompensere for med helsefaglig utdanning, tilleggsutdanning eller yrkeserfaring. Det betyr at klagerens utdanning, som vurderes under jevngodhetsvurderingen, må ligge nært opp til kravene som stilles for den norske utdanningen. Manglene må være av en art som det er mulig å kompensere for, og omfanget av manglene kan ikke være for store.»
Når det gjaldt den konkrete vurderingen av om klageren hadde den nødvendige kyndighet, skrev nemnda at manglende i hans grunnutdanning var av et så stort omfang og av en slik art at de ikke kunne kompenseres for gjennom tilleggsutdanning, kurs og arbeidserfaring.
At tilleggsutdanning og yrkeserfaring kun kan kompensere for enkelte mangler i grunnutdanningen etter helsepersonelloven § 48 a første ledd bokstav d, samsvarer med Hålogaland lagmannsrett redegjørelse for de rettslige utgangspunktene i dommen 1. juli 2021 (LH-2021-51691). I svaret på vårt undersøkelsesbrev sluttet nemnda seg imidlertid som nevnt til uttalelsen i Borgarting lagmannsretts dom 18. mai 2021 (LB-2019-189917) om at formuleringen måtte ses som en «erfaringsbasert normalregel» og ikke et rettslig vilkår.
Hva som menes med «erfaringsbasert normalregel», er etter ombudets syn ikke helt opplagt. Slik ombudet forstår formuleringen, gir «normalregelen» utrykk for det typiske utfallet av en samlet, konkret og individuell vurdering av søkerens kvalifikasjoner. Det gjelder i så fall ikke som en absolutt regel at det kun kan kompenseres for mindre eller enkelte mangler i grunnutdanningen. Om Helsepersonellnemnda har forstått dommen på samme måte, er uklart for ombudet.
Bestemmelsens ordlyd tilsier at det skal foretas en konkret vurdering av søkerens kvalifikasjoner, der det avgjørende er om klageren har godtgjort den nødvendige kyndighet ut fra kravene som stilles til autorisasjon i Norge. En absolutt regel om at tilleggsutdanning og yrkeserfaring kun kan kompensere for enkelte eller mindre mangler i grunnutdanningen, kan ikke utledes fra ordlyden og vil etter ombudets syn innebære en innskrenkende tolkning.
I forarbeidene, prop.99 L (2014-2015), står det i merknadene til helsepersonelloven § 48 første ledd bokstav d:
«For den som ikke har en utdanning og eksamen som er jevngod med tilsvarende norsk eksamen, jf. helsepersonelloven § 48 a første ledd bokstavene a til c, kan tilleggsutdanning og/eller yrkeserfaring veie opp for enkelte mangler i søkerens utdanning, slik at søkerens samlede kvalifikasjoner bedømmes som jevngode med tilsvarende norsk utdanning og eksamen.»
Sitatet fra forarbeidene kan tale for at meningen var at autorisasjon etter helsepersonelloven § 48 a første ledd bokstav d bare skulle være aktuelt når det ikke er mer enn enkelte mangler ved søkerens grunnutdanning. På den andre siden står det ikke at det kun er i disse tilfellene at nødvendig kyndighet kan anses godtgjort. Ombudet anser det tvilsomt at man i forarbeidene har ment å oppstille en absolutt regel om at det kun er enkelte mangler i grunnutdanningen som kan veies opp for etter helsepersonelloven § 48 a første ledd bokstav d. Dersom meningen hadde vært at bestemmelsen skulle tolkes med en slik innskrenking, burde forarbeidene vært tydeligere eller ordlyden annerledes.
I Helsepersonellnemndas vedtak står det at det følger av «fast nemndspraksis» at det kun er enkelte mangler i klagerens utdanning som det kan kompenseres for. Fast, langvarig og konsekvent forvaltningspraksis kan ha rettskildemessig vekt. Vekten av praksisen avhenger blant annet av om den ligger innenfor lovens ordlyd og formål, se for eksempel HR-2024-2211-A. Siden praksisen etter ombudets syn samsvarer dårlig med ordlyden i helsepersonelloven § 48 a første ledd bokstav d, tilsier det at praksisen har begrenset vekt.
Ombudet mener på denne bakgrunn at det ikke kan oppstilles som et absolutt krav for rett til autorisasjon etter helsepersonelloven § 48 a første ledd bokstav d at det kun er enkelte eller mindre mangler i vedkommendes grunnutdanning. Det avgjørende er om søkeren har godtgjort den nødvendige kyndighet ut fra en samlet, konkret og individuell vurdering av søkerens kvalifikasjoner vurdert opp mot de kravene som stilles i den norske utdanningen.
Spesielle omstendigheter i en sak vil altså kunne innebære at tilleggsutdanning og yrkeserfaring kompenserer for mer enn bare enkelte eller mindre mangler i grunnutdanningen. Slik Helsepersonellnemndas vedtak er formulert, åpner den ikke for dette.
Som ombudet kommer tilbake til i punkt 4, vil Helsepersonellnemnda dessuten uansett måtte foreta en slik samlet, konkret og individuell vurdering av søkernes kvalifikasjoner etter EØS-avtalen artikkel 28 og 31. Helsepersonellnemnda la i vedtaket i saken, og i svaret hit, til grunn at helsepersonelloven § 48 a første ledd bokstav c og d gjennomfører kravene i EØS-avtalen artikkel 28 og 31.
3.3 Kyndighetsvurderingen – klinisk teori og ferdighetstrening
Helsepersonellnemnda vurderte i vedtaket at omfanget av klinisk teori og ferdighetstrening var vesentlig mindre i klagerens grunnutdanning enn i den norske psykologutdanningen. I klagen til Helsepersonellnemnda viste klageren til at 57,5 ECTS (studiepoeng) fra utdanningen i den ene EØS-staten ikke ble innpasset i den gjennomførte psykologiutdanningen. Emnene var derfor ikke var en del av sammenligningsgrunnlaget etter helsepersonelloven § 48 a første ledd bokstav c.
At klageren har bestått flere emner på master-nivå som ikke anses som en del av hans grunnutdanning, kan tilsi at grunnutdanningen alene ikke er beskrivende for hans kyndighet. Hvilke emner som ble innpasset i klagerens grad, avhenger dessuten av innholdet i utdanningen i den aktuelle EØS-staten. Emner som kunne vært innpasset i den norske psykologutdanningen, er ikke nødvendigvis innpasset i den utenlandske graden. Det kan derfor være grunn til ikke å legge stor vekt på hvilke beståtte emner som omfattes av «grunnutdanningen» og hvilke som faller utenfor.
Klageren mente at han hadde tatt 30 ECTS som var relevante for delemnet klinisk teori og ferdighetstrening, og som ikke ble regnet som en del av hans grunnutdanning. Samlet sett mente han at han hadde tatt 88 ECTS innen klinisk teori og ferdighetstrening. Omfanget av klinisk teori og ferdighetstrening i den norske utdanningen tilsvarer 90 ECTS. Klageren mente på denne bakgrunn at han samlet sett hadde godgjort den nødvendige kyndigheten når det gjaldt klinisk teori og ferdighetstrening.
Etter ombudets syn burde klagerens anførsler om at han hadde godgjort den nødvendige kyndigheten når det gjaldt klinisk teori og ferdighetstrening, blitt kommentert nærmere i nemndas vedtak. Nemnda kunne ikke nøye seg med å vise til at det kun er enkelte mangler som kan kompenseres for ved tilleggsutdanning og praksis, når dette ikke er et vilkår for autorisasjon.
Ombudet presiserer for ordens skyld at det her ikke er tatt stilling til den konkrete vurderingen av om klageren har godtgjort den nødvendige kyndighet innenfor klinisk teori og ferdighetstrening etter helsepersonelloven § 48 a første ledd bokstav d.
3.4 Kyndighetsvurderingen – klinisk praksis
Nemnda mente også at den kliniske praksisen i klagerens grunnutdanning var av betydelig lavere omfang enn det som kreves etter den norske utdanningen. Klageren gjorde gjeldende at han blant annet hadde godtgjort den nødvendige kyndigheten i stillingen som fagkonsulent i Norge i etterkant av studiet. I vedtaket viste nemnda til at det kreves lisens eller autorisasjon for å kunne arbeide selvstendig og utøve alle yrkesaktivitetene til en psykolog. Ombudet forstår begrunnelsen i nemndas vedtak slik at klagerens arbeidserfaring ikke ble ansett for å være på samme nivå og ha samme faglige innhold som den kliniske praksisen som utføres som en del av den norske utdanningen.
Selv om nemnda i vedtaket hadde kommet til at klageren hadde godtgjort tilstrekkelig kyndighet innen klinisk teori og ferdighetstrening, ville han altså uansett bli ansett for å mangle tilstrekkelig erfaring fra klinisk praksis. Dersom han bare mangler klinisk praksis for å oppnå nødvendig kyndighet, antar imidlertid ombudet at lisens etter helsepersonelloven § 49 vil kunne være aktuelt. Lisens er en begrenset autorisasjon. Begrensningene kan for eksempel gjelde i tid, til en bestemt stilling eller til visse undersøkelses- eller behandlingsmåter.
3.5 Oppsummering – Helsepersonelloven § 48 a første ledd bokstav d
Ombudet mener det ikke gjelder som en absolutt regel at det kun kan kompenseres for mindre eller enkelte mangler i grunnutdanningen for rett til autorisasjon etter helsepersonelloven § 48 a første ledd bokstav d. Det avgjørende er om søkeren har godtgjort den nødvendige kyndighet ut fra en samlet, konkret og individuell vurdering av søkerens kvalifikasjoner vurdert opp mot de kravene som stilles i den norske utdanningen.
Videre mener ombudet at klagerens anførsler om at han hadde godgjort den nødvendige kyndigheten når det gjaldt klinisk teori og ferdighetstrening, skulle vært omtalt nærmere i nemndas vedtak.
Dersom nemnda skulle komme til at klageren bare mangler klinisk praksis for å oppnå nødvendig kyndighet, bør det vurderes om klageren skal få lisens etter helsepersonelloven § 49.
4. Rett til autorisasjon etter EØS-avtalen artikkel 28 og 31
4.1 Rettslige utgangspunkter – rett til autorisasjon etter EØS-avtalen artikkel 28 og 31
En person som har gjennomført utdanning i et annet EØS-land, kan også påberope
EØS-avtalen artikkel 28 om fri bevegelighet for arbeidstagere og artikkel 31 om etableringsretten som selvstendig grunnlag for å utøve et lovregulert yrke, se EFTA-domstolens rådgivende uttalelse i sak E-4/20 avsnitt 84. Bestemmelsene i EØS-avtalen gjelder som norsk lov, jf. EØS-loven § 1.
I den rådgivende uttalelsen beskriver EFTA-domstolen hva som skal til for at artikkel 28 og 31 i EØS-avtalen kan påberopes. I avsnitt 86 uttaler domstolen:
«Det følger av rettspraksis fra Den europeiske unions domstol at myndighetene i en EØS-stat må ta hensyn til alle søkerens diplomer, attester, andre kvalifikasjonsbevis og relevant erfaring når de sammenligner de kvalifikasjoner og den erfaring søkeren har, med den kunnskap og de kvalifikasjoner som nasjonal lovgivning krever for adgang til det aktuelle yrke. Denne prøvning er ikke ment å ende med at noe bestemt diplom eller noen bestemt attest godkjennes som likeverdig med en tilsvarende nasjonal kvalifikasjon, men er snarere ment å vurdere i hvilken grad de kvalifikasjoner søkeren allerede har oppnådd, tilsvarer den kvalifikasjon som vertsstaten krever. Vertsstaten må derfor vurdere kvalifikasjonen og det konkrete innhold i utdanningen.»
Videre uttaler domstolen i avsnitt 88:
«Dersom kunnskapen og kvalifikasjonene som dokumenteres ved det utenlandske diplom, tilsvarer det som kreves etter nasjonale bestemmelser, må vertsstaten anerkjenne at diplomet oppfyller kravene fastsatt i dens nasjonale bestemmelser. På den annen side, dersom kunnskapen og kvalifikasjonene som dokumenteres ved det utenlandske diplom, bare delvis tilsvarer kravene etter nasjonale bestemmelser, kan vertsstaten kreve at søkeren viser at han har tilegnet seg den kunnskap og de kvalifikasjoner som mangler.»
4.2 Klagerens rett til autorisasjon etter EØS-avtalen artikkel 28 og 31
EFTA-domstolen har altså lagt til grunn at vertsstaten ved vurderingen av retten til autorisasjon etter EØS-avtalen artikkel 28 og 31 må sammenligne «alle søkerens diplomer, attester, andre kvalifikasjonsbevis og yrkeserfaring» med sine egne krav for å utøve det aktuelle yrket. Dersom kvalifikasjonene som søkeren har oppnådd, tilsvarer kvalifikasjonene som kreves etter den norske utdanningen, har vedkommende rett på autorisasjon. Ved vurderingen gjelder det ingen begrensning om at det kun kan kompenseres for enkelte eller mindre mangler ved grunnutdanningen.
I vedtaket legger Helsepersonellnemnda til grunn at retten til autorisasjon etter helsepersonelloven er i tråd med kravene som følger av EØS-avtalen artikkel 28 og 31. Nemnda gikk derfor ikke nærmere inn på retten til autorisasjon etter EØS-retten i vedtaket. Siden nemnda la til grunn at det bare kunne kompenseres for enkelte eller mindre mangler ved grunnutdanningen, var imidlertid vurderingen etter ombudets syn ikke i samsvar med EØS-retten.
Ombudet har over konkludert med at det ikke gjelder en begrensning om at det kun kan kompenseres for enkelte eller mindre mangler ved grunnutdanningen for retten til autorisasjon etter helsepersonelloven § 48 a første ledd bokstav d. Legges denne forståelsen av helsepersonelloven § 48 a første ledd bokstav d til grunn, mener ombudet at vurderingstemaet etter bestemmelsen og etter EØS-avtalen artikkel 28 og 31 vil være det samme.
Konklusjon
Sivilombudet er kommet til at det ikke kommer frem av vedtaket at Statens helsepersonellnemnd har foretatt en slik samlet, konkret og individuell vurdering av søkerens kvalifikasjoner som følger av helsepersonelloven § 48 a første ledd bokstav d og EØS-avtalen artikkel 28 og 31. Helsepersonellnemnda synes å ha lagt til grunn at det kun er mindre mangler i søkerens grunnutdanning som kan kompenseres for ved tilleggsutdanning og yrkeserfaring. Etter ombudets syn gjelder det ikke en slik begrensning i retten til autorisasjon etter bestemmelsene.
Ombudet ber nemnda vurdere saken på nytt i lys av uttalelsen, og om å få tilsendt kopi når den nye vurderingen foreligger.