Uttalelse
Sakens bakgrunn
A kommer opprinnelig fra X, og søkte asyl i Norge 8. oktober 2014. Under asylregistreringen opplyste hun å være født i 1998, men at hun ikke kjente den eksakte fødselsdatoen. A kunne ikke fremlegge identitetspapirer med tilstrekkelig notoritet til å anses som bekreftelse på de oppgitte identitetsopplysningene. Hun ble derfor tilbudt å gjennomføre en aldersundersøkelse. I rapporten fra undersøkelsen ble det konkludert med at det kunne utelukkes at hun var 16 år på undersøkelsestidspunktet, slik hun hadde oppgitt. Korrekt alder ble vurdert til ca. 20 år, men det kunne ikke utelukkes at hun var yngre enn 18 år.
I Utlendingsdirektoratets (UDIs) vedtak 8. desember 2014 fikk A innvilget midlertidig oppholdstillatelse med flyktningstatus. I vedtaket vurderte UDI også As alder, og konkluderte med at hun var over 18 år. Fødselsåret ble som en følge av dette endret fra 1998 til 1996 i utlendingsforvaltningens saksbehandlingssystem (DUF).
Advokat Preben Henriksen klaget 18. desember 2014 på vegne av A over UDIs aldersfastsettelse. UDI fastholdt sin vurdering av alderen i brev 16. april 2015. Saken ble deretter oversendt Utlendingsnemnda (UNE), som i brev 2. juni 2015 avsluttet saken uten å realitetsbehandle klagen. UNE begrunnet avvisningen med at søker var blitt innvilget flyktningstatus, og at utlendingsmyndighetenes fastsettelse av alder ikke var et enkeltvedtak som kunne påklages. UNE henviste i stedet A til å søke skattekontoret (i egenskap av å være folkeregistermyndighet) om endring av fødselsår.
Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra
Advokat Henriksen klaget 2. juni 2015 til ombudsmannen på vegne av A. I klagen ble det vist til at aldersfastsettingen har betydning for ulike rettigheter og plikter selv om det er innvilget oppholdstillatelse. Dette gjelder f.eks. rett til skolegang, stemmerett og verneplikt. Aldersfastsettelsen må derfor etter hans syn anses som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, med adgang til å klage til overordnet organ.
Etter å ha gjennomgått saksdokumentene, besluttet ombudsmannen å undersøke saken nærmere. I brev 11. november 2015 ble UNE bl.a. bedt om å redegjøre nærmere for det rettslige grunnlaget for å anse aldersfastsetting som en beslutning som ikke kan påklages.
UNEs svar 12. januar 2016 forstås slik at UNE fastholder avgjørelsen om å avvise klagen. UNEs syn på klageretten nyanseres likevel noe, blant annet gjennom en analyse av hvilken betydning en aldersfastsetting som endrer alder fra mindreårig til myndig har for rettighetene til en person som innvilges beskyttelse.
I redegjørelsen til ombudsmannen viser UNE til at den konkrete saken ble avgjort av nemndleder på bakgrunn av UDIs retningslinjer, og en uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling 26. april 2004, JDLOV-2004-5963.
UNE fremhevet at det er lovens system at personer som innvilges oppholdstillatelse, får tildelt personnummer av Det sentrale folkeregister (DSF). Personnummeret fastsettes på bakgrunn av opplysninger registrert i DUF eller i vedtak fra utlendingsmyndighetene. Det er skattekontoret som har kompetanse til å endre en persons navn, fødselsdato og andre opplysninger registrert i folkeregisteret, og det er adgang til å klage skattekontorets beslutninger til Skattedirektoratet. Unntak fra dette gjelder i situasjoner der det reelt sett er snakk om en identitetsendring. I slike tilfeller skal skattekontoret overlate saken til utlendingsmyndighetene. Av UDIs rundskriv RS 2012-009 punkt 10.3.2.følger det at et avslag på en søknad om identitetsendring er en beslutning som ikke kan påklages.
UNE viste videre til at lovavdelingen i JDLOV-2004-5963 konkluderer med at endring av faktiske opplysninger i utlendingsregisteret ikke i seg selv er «bestemmende for utlendingens rettigheter og plikter» da disse «beror på de underliggende vedtak». En avgjørelse om endring av registrerte identitetsopplysninger vil derfor ikke være et enkeltvedtak i seg selv i følge lovavdelingen.
I sin redegjørelse påpeker UNE imidlertid at mindreårige som innvilges oppholdstillatelse, vil få flere rettigheter som myndige personer ikke får, og at dette kan tilsi at aldersfastsettelsen er et enkeltvedtak. UNE konkluderer likevel med at det ikke er klagerett i en sak som denne, og begrunner dette slik:
«På bakgrunn av gjeldende regelverk og praksis vurderte nemndleder saken slik at UNE ikke er klageinstans når det gjelder endringer av en utlendings fødselsdato, da fastsetting av alder ikke er et enkeltvedtak som kan påklages. Bakgrunnen for dette utgangspunktet er at en utlendings rettigheter og plikter primært ikke knytter seg til den foretatte registreringen i folkeregisteret, men til det underliggende vedtak fattet av utlendingsforvaltningen, i dette tilfelle UDIs vedtak av 08.12.2014, der A ble innvilget oppholdstillatelse for 3 år med flyktningstatus, samt reisebevis for flyktning.»
[…]
«I den aktuelle saken kan det således være et alderssprik på ca. 4 år. I tilfeller der det dreier seg om slike vesentlige sprik mellom anført alder og vurdert alder, er det et nærliggende spørsmål for utlendingsforvaltningen hvorvidt den anførte identitet er tilstrekkelig opplyst, eller om klageren i realiteten er en annen person. En anmodning om en endring av alder eller identitet for øvrig kan således tilsi at det bør foretas en ny helhetlig vurdering av hvorvidt de faktiske forutsetningene for en tillatelse i det hele tatt har vært til stede, eller om den gitte tillatelse baserer seg på feilaktige opplysninger. Slik nemndleder oppfatter det, er denne problemstillingen omtalt i Lovavdelingens uttalelse fra 2004.
Lovavdelingen har i sin uttalelse fra 2004 også omtalt en utlendings mulighet til å forfølge en sak dersom UDI avslår å endre den registrerte identiteten, slik nemndleder oppfatter er situasjonen i den aktuelle saken. Se Lovavdelingens uttalelse side 3 siste avsnitt. Lovavdelingen uttaler her at dersom vedkommende fremsetter en ny søknad med sin rette identitet, eksempelvis i forbindelse med en fornyelse eller søknad om bosettingstillatelse (nå: permanent oppholdstillatelse), vil et avslag på en slik søknad, eller innvilgelse på en annen identitet enn oppgitt i søknaden, være et enkeltvedtak som kan påklages. Nemndleder mener således at klageren, ved å fremsette ny søknad med sin egen opplyste identitet, vil kunne få klagebehandlet alle sider av sin asylsak, herunder asylgrunnlag og identitet og alder.
Nemndleder viser også til at det fremgår av UNEs brev til UDI 28.2.2007 (høringsuttalelse til nytt UDI-rundskriv) side 5 tredje avsnitt, at UNEs oppfatning har vært at fastsettelse av identitet/alder ikke er et enkeltvedtak som kan påklages. Det fremgår også at dersom utlendingen er uenig i den identitetsvurdering som er foretatt, må vedtaket påklages av andre grunner enn at vedkommende er uenig i identitetsvurderingen. UNE viste her til Lovavdelingens uttalelse.»
Advokat Henriksen kommenterte UNEs redegjørelse i brev 4. februar 2016. Han fremhevet særlig at saken ikke gjelder en søknad om endring av identitet i utlendingsregisteret, men en klage over skjønnsfastsatt alder i et vedtak om oppholdstillatelse. Dette er en vesentlig annen situasjon enn der det i etterkant av en innvilgelse kommer en søknad om endring av identitet. Å bli henvist til å søke Skatteetaten om endring, vil være en tungvint prosess der det gjelder andre beviskrav enn ved førstegangsregistreringen.
I brev 22. februar 2016 bemerket UNE at korrekt fødselsdato er et vesentlig moment i identitetsvurderingen, som igjen er av betydning for oppholdssakens utfall. Siden tvil om identitet kan ha betydning for om oppholdstillatelse skal innvilges eller ikke, vil ikke endring av identitetsopplysninger kunne skje uten at alle sider av klagerens sak vurderes. Klageren må derfor fremsette en ny søknad med det hun mener er rett identitet.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslige utgangspunkter – registrering og endring av identitetsopplysninger
Det er en sentral oppgave for utlendingsmyndighetene å avklare identiteten til personer som søker om opphold i Norge. Etter utlendingsloven § 83 har utlendingen en plikt til å medvirke til å avklare sin egen identitet. Som hovedregel kreves det at utlendinger dokumenterer sin identitet ved å legge frem pass eller annet godkjent reisedokument ved innreise. Unntak gjelder i de tilfeller der det ikke er mulig å fremskaffe et slikt dokument, eller det vil være urimelig å kreve det.
I tilfeller hvor den identiteten søkeren oppgir ikke kan fastsettes med tilstrekkelig grad av sikkerhet ut fra offentlige dokumenter, må utlendingsmyndighetene legge til grunn den identiteten som fremstår som mest sannsynlig.
Det er i utgangspunktet de opplysningene søkeren selv oppgir om navn, fødselsdato, nasjonalitet mv. i forbindelse med den første søknaden, som registreres i utlendingsmyndighetenes saksbehandlingssystem (DUF). Dersom søkeren ikke kjenner til dag, måned eller år vedkommende er født, følger det av retningslinjene gitt i UDIs rundskriv
RS 2012-009V1 at dag og/eller måned for registreringen benyttes som fødselsdato. Er fødselsår ukjent, registreres antatt fødselsår.
I det samme rundskrivet beskrives saksbehandlingen i tilfellene der det gjennomføres aldersundersøkelse:
«Hvis UDI ikke legger søkerens oppgitte alder til grunn på bakgrunn av resultatet av aldersundersøkelsen, skal dette gå klart fram av direktoratets vedtak. I tillegg skal saksbehandler endre søkerens fødselsdato i DUF. Dette gjelder både ved avslag og ved innvilgelse.
Søkerens oppgitte fødselsdag og -måned opprettholdes, mens søkerens fødselsår endres i forhold til resultatet av aldersundersøkelsen. Søkerens nye fødselsdato er heller ikke nødvendigvis uttrykk for søkerens riktige fødselsdato, men den er mer korrekt enn søkerens oppgitte alder.
Dersom søkeren får en oppholdstillatelse i Norge, vil den endrede fødselsdatoen som er registrert i DUF, også bli registrert i DSF.»
For utlendinger som får innvilget opphold i Norge, vil opplysningene om fødselsdato registrert i DUF danne grunnlaget for tildeling av fødselsnummer i folkeregisteret (DSF), jf. folkeregisterloven § 4 og forskrift om folkeregistrering § 2-3. Den alderen som følger av fødselsnummeret registrert i folkeregisteret, vil i praksis bli lagt til grunn av andre forvaltningsorganer i saker der fødselsdato er av betydning.
Hvilken offentlig myndighet som deretter kan endre opplysninger om fødselsdato, avhenger av om endringen reelt sett innebærer en endring av identitet. I utgangspunktet behandler Skatteetaten søknader om endring av fødselsdato etter at fødselsnummer er tildelt, jf. forskrift om folkeregistrering § 2-4. Skattekontorets avgjørelse kan påklages til Skattedirektoratet. Dersom en endring reelt sett innebærer en ID-endring, skal imidlertid beslutningen fattes av UDI, jf. UDIs rundskriv RS 2012-009 avsnitt 10.1:
«Når skattekontoret vurderer det slik at endringen av navn, fødselsdato eller annet reelt sett innebærer en ID-endring, skal de sende saken over til UDI for vurdering. UDI skal i disse tilfellene fatte en formell beslutning om at det skal foretas en ID-endring eller ikke. Dersom UDI godtar ID-endringen, skal DSF i Skattedirektoratet ha et eget brev om dette. Skattedirektoratet foretar selve omregistreringen i folkeregisteret. Se mer om saksbehandlingsrutiner under 10.3.
En avgjørelse om å endre eller ikke endre de registrerte opplysningene til søker er en beslutning og kan ikke påklages.»
Mens endringsavgjørelser behandlet av skattekontoret kan påklages til overordnet organ, vil saker avgjort av UDI i følge rundskrivet ikke kunne påklages.
2. Klagen over aldersfastsetting
Behovet for endringer av identitetsopplysninger kan oppstå på ulike stadier i behandlingen av en utlendingssak, og av forskjellige årsaker. Flere interesser og hensyn skal ivaretas, noe som har gjort det nødvendig å differensiere hvordan sakene håndteres. Det vil variere hvilken betydning slike endringer har for utlendingens rettigheter og om de innebærer en endring av identitet. I noen tilfeller vil endringer også ha betydning for resultatet av en pågående eller tidligere avgjort utlendingssak.
Når kompetansen til å foreta endringer i identitetsopplysninger er delt mellom folkeregistermyndigheten og utlendingsforvaltningen, må det sees på som et utslag av at endringssakene medfører vurderinger som de respektive forvaltningsorganene har ulike faktiske forutsetninger for å gjennomføre.
Ombudsmannen har i denne saken ikke gått inn på alle sider ved håndteringen av identitetsopplysninger i utlendingsforvaltningen. Problemstillingen her begrenser seg til spørsmålet om det er anledning til å påklage UDIs fastsettelse av alder der søkeren innvilges oppholdstillatelse under førsteinstansbehandlingen, men hvor søkeren i strid med sin egen forklaring er ansett for å være over myndighetsalderen. I tilfeller hvor søknaden avslås av UDI, vil spørsmålet om fødselsdato uansett kunne påklages som en del av en klage over avslaget på oppholdstillatelse.
Det generelle utgangspunktet etter forvaltningsloven § 28 første ledd er at enkeltvedtak kan påklages til overordnet forvaltningsorgan av den som regnes som part i saken. Enkeltvedtak er etter forvaltningsloven § 2 definert som avgjørelser som treffes under utøvelse av offentlig myndighet, og som er bestemmende for en persons rettigheter eller plikter. Som part i en sak regnes den som avgjørelsen retter seg mot eller som saken direkte gjelder. Problemstillingen i denne saken er om aldersvurderingen, med påfølgende endringer av identitetsopplysninger i DUF og innføring i DSF, er å regne som bestemmende for rettighetene eller pliktene til søkeren.
Det er på det rene at hvis vedkommende anses for å være under 18 år, utløses flere rettigheter som ikke er aktuelle for myndige personer. Ombudsmannen vil i denne forbindelse gjengi følgende fra UNEs svar til ombudsmannen 12. januar 2016:
«Dersom en person blir anerkjent som flyktning og innvilget beskyttelse etter utlendingsloven (utl) § 28 første ledd, er det på det rene at det foreligger et enkeltvedtak. Hvis utlendingsmyndighetene i tillegg anser det dokumentert eller sannsynliggjort at en person er mindreårig, vil han/hun få noen rettigheter som en myndig person ikke vil få. Bl.a. vil et barn raskere få tilbud om bosetting, barnet vil få oppnevnt verge, norske myndigheter vil ha omsorgsansvaret, barn under 16 år vil få tilbud om grunnskoleopplæring, barn over 16 år vil under visse betingelser få tilbud om videregående opplæring, de kan få flyktningstipend mv. En person som blir ansett for å være over 18 år, vil derimot ikke nyte godt av rettigheter som tilkommer mindreårige. Dette taler for at UDIs aldersfastsettelse er et enkeltvedtak som kan påklages til UNE etter fvl § 28 første ledd, jf. § 2 første ledd bokstav a og b, jf. utl § 76 første ledd annet punktum. Det er ikke gjort unntak fra klageretten i noen av disse lovene eller i forvaltningsforskriften. Det finnes heller ikke noe aktuelt klagespor i regelverket om folkeregister. Også barnekonvensjonen art. 3, jf. utl § 3, taler for at UDIs aldersfastsetting kan påklages til UNE i samme/første sak.»
Ombudsmannen slutter seg til denne delen av UNEs redegjørelse. Nettopp de særskilte rettighetene som tilkommer mindreårige flyktninger og asylsøkere, innebærer at registreringen av fødselsdato må anses å ha vesentlig betydning for søkeren ut over det underliggende vedtaket om opphold.
Lovavdelingen har i JDLOV-2004-5963 lagt til grunn at registrering av identitetsopplysninger i DUF er «uten selvstendig rettslig betydning for utlendingens rettsstilling», da «[u]tlendingens rettigheter og plikter beror på de underliggende vedtak…». Dette er antakelig riktig for mange endringer, men standpunktet er etter ombudsmannens syn ikke treffende for aldersfastsettingen i UDIs vedtak i denne saken.
I denne saken har A gitt de samme opplysningene om alder siden hun søkte om opphold, og det er utlendingsmyndighetene som har funnet grunn til å se bort fra hennes opplysninger. Dette er etter ombudsmannens syn en annen situasjon enn den som i hovedsak synes å være drøftet i lovavdelingens uttalelse, hvor utlendingen på et tidspunkt etter at identiteten er fastslått i en utlendingssak, selv tar initiativ til å endre registrerte identitetsopplysninger. UNE har pekt på at nye opplysninger i slike tilfeller kan gjøre det nødvendig å vurdere hele saken på nytt, fordi søkers identitet kan være endret. Dette kan ombudsmannen være enig i.
Ombudsmannen er imidlertid ikke enig med UNE når de viser til at A har muligheten til å fremme en ny søknad om opphold for å få en ny aldersvurdering med eventuelt klageadgang. I denne saken vil en eventuell ny søknad være innholdsmessig helt lik som den første søknaden. I tillegg til at en slik fremgangsmåte fremstår som tungvinn og lite formålstjenlig, vil ombudsmannen anta at det uansett ikke er grunnlag for å behandle en ny søknad om en tillatelse som allerede er innvilget. Det må i så fall forutsette at det foreligger reelt sett nye opplysninger om identitet som innebærer at den foreliggende tillatelsen kan anses gitt til en annen identitet enn søkeren. Dette er ikke situasjonen i denne saken.
Et annet moment som må vektlegges, er at det er utlendingsforvaltningen som har de beste faglige forutsetningene for å foreta en aldersvurdering. Både UDI og UNE foretar regelmessig slike vurderinger som et ledd i behandlingen av søknader om opphold. Dette tilsier at vurderingene ikke bør overlates til folkeregistermyndigheten, som neppe har den samme kompetansen. I saker om endring av fødselsdato etter forskrift om folkeregistrering § 2-4, vil dessuten skattekontoret uansett sende saken til vurdering i UDI, dersom en endring vil kunne ha betydning for utlendingens identitet. Betydningen det har for søkeren om man blir vurdert som mindreårig eller ikke, og hensynet til effektivitet i avgjørelsen av spørsmålet, taler for at det bør være adgang til å klage aldersfastsettelsen direkte til UNE.
Basert på UNEs redegjørelse antar ombudsmannen at problemstillingen i praksis gjør seg gjeldende i et fåtall saker i løpet av et år, og at heller ikke hensynet til ressursbruken i utlendingsforvaltningen taler mot en klageadgang i en sak som denne.
For ombudsmannen har det avgjørende vekt at resultatet av aldersvurderingen har betydning for flere ulike rettigheter for søkeren utover spørsmålet om oppholdstillatelse. Dette er rettigheter som er av stor velferdsmessig betydning for en potensielt sårbar gruppe søkere. Aldersfastsettingen må derfor anses som et selvstendig enkeltvedtak som kan påklages til UNE. Ombudsmannen ber UNE om å ta As klage til behandling, og om å innføre en praksis hvor det gis klagerett i tilsvarende saker.
Oppsummering
Når UDI vurderer søkerens opplysninger om alder som mindreårig, og fraviker opplysningene slik at søkeren anses som myndig, må avgjørelsen om alder anses som et enkeltvedtak som kan påklages selv om det innvilges oppholdstillatelse. UNE bes på denne bakgrunn om å ta den konkrete klagesaken til behandling, og ta stilling til hva som er As alder. UNE bes videre sørge for at det i tilsvarende saker blir praktisert en adgang til å få klagebehandlet spørsmålet om aldersfastsettelse.