Skien kommune ga tillatelse til oppføring av to eneboliger. I vedtaket ble det også gitt tillatelse til oppføring av støyskjermer mellom boligene og trafikkanlegget på Menstadbrua. Eiendommene omfattes av reguleringsplan for Menstadbrua og boligene var søkt oppført i et område som i planen var vist som «Område for terrengbehandling mot veitrafikkstøy». På planen var eiendommene benevnt som Ø2, og lå mellom Menstadbrua og klagernes bolig.
Reguleringsbestemmelsene pkt. 6.3 «Område for terrengbehandling mot vegtrafikkstøy» lød:
«Innenfor område markert med skravur og betegnelsene «Ø 1» og «Ø 2» skal terrenget heves til ca. kote 33 med sikte på å gi en funksjon som støyskjerm mellom trafikkanlegget til Menstadbrua og boligene østenfor.
Om nødvendig må det anlegges støttemur for å oppnå tilstrekkelig høyde/støydempingseffekt. (Jfr. tilrådningene fra støyutredningen, bilag 9).
Terreng-tiltaket skal inngå som en del av veganlegget og ferdigstilles sammen med dette.
Delområde for terrengbehandling mot trafikkstøy med betegnelse «Ø 2» og gul markering kan bebygges med bolig dersom det ved beregninger kan dokumenteres tilfredsstillende forhold m.h.t. vegtrafikkstøy.
Om nødvendig skal det anlegges tilstrekkelige støyskjermingstiltak for boligen mot trafikkanleggene (i forhold til Miljøverndep.’s retningslinjer m.h.t. vegtrafikkstøy.
Støyberegninger skal være utført av fagkyndige.
Skjermingstiltak skal vises på situasjonsplanen, godkjennes av bygningsrådet og ferdigstilles samtidig med boligen (I tillegg gjelder de andre bestemmelsene og krav vedr. boligbebyggelse)».
Tilrådingen i støyutredningen ved A/S Miljøplan (omtalt som «bilag 9») punkt 3.2 lød:
«Voll mellom …veien og … vei.
Det er regnet med en oppfylling i skråningen mellom … og rundkjøringen øst for broa. Dermed vil støynivået bli redusert med 6-9 dB for de husene som ligger bak. Det er ikke tenkt at det skal bygges opp noen voll, bare at det skal planeres opp til kote 33 fram til 25-30 meter foran …»
Klagernes advokat henvendte seg til kommunen og hevdet at de planlagte støyskjermene ikke oppfylte reguleringsplanens krav til trafikkstøyskjerming. Advokaten gjorde gjeldende at kravet til terrengbehandling var absolutt.
Klagen ble behandlet i kommunens hovedutvalg. Klagen ble ikke tatt til følge. Kommunen ved byutviklingsavdelingen foretok i brev til Fylkesmannen i Telemark følgende vurdering av spørsmålet om støyskjerming:
«Advokaten skriver også at kravet til terrengbehandling er absolutt.
Dette stemmer ikke. Både reguleringsplanen og reguleringsbestemmelsene angir heving av terreng til ca. kote 33.
Dette er en spesialbestemmelse i reguleringsplanen fordi området ligger støyutsatt til.
Formålet med bestemmelsen var å påpeke at ved bygging på stedet vil det måtte gjøres spesielle støydempingstiltak. I denne saken er det planlagt støydempingstiltak uten at terrenget heves, men med støyskjerm opp til kote 32. Denne støydempingsmåten gir tilfredsstillende støydemping, og den er godkjent av vegvesenet.
Vi mener derfor at reguleringsplanens krav til støydemping er oppfylt.
Advokaten skriver også at samtidighetskravet til oppfylling ble frafalt grunnet budsjettoverskridelser. Dette er forhold som vi ikke kjenner til, og har derfor ingen kommentar».
Fylkesmannen i Telemark traff vedtak i klagesaken 17. januar 2007. Fylkesmannen mente følgende om spørsmålet om terrengoppfylling var påkrevd:
«Når det gjelder oppfylling av terreng er dette angitt som en cirka bestemmelse for å oppnå tilstrekkelig støyskjerming og kan ikke oppfattes som et absolutt krav om oppfylling til kote 33. Det går fram av utskriften fra behandling av klagen i hovedutvalget at vegvesenet har godkjent de planlagte støyskjermingstiltak slik at kravet i pkt. 6.3 i reguleringsbestemmelsen om at det kan dokumenteres tilfredsstillende forhold mht vegtrafikkstøy er oppfylt. Dette gjelder krav som stilles i tilknytning til de planlagte boliger. Det må antas at selve boligene også vil gi en ytterligere støydempende effekt på de bakenforliggende boliger når det gjelder trafikkstøy fra Menstadbrua.»
Klagerne henvendte seg til ombudsmannen. De anførte at reguleringsbestemmelsene tydelig viser at området Ø2 er regulert til «spesialområde for terrengbehandling mot vegtrafikkstøy» samtidig som de presiserte at bestemmelsen også inneholder et samtidighetskrav. Videre vedla de et «bilag 9», som ifølge reguleringsbestemmelsene punkt 6.3 tredje avsnitt, er «tilrådningene fra støyutredningen». Det fremgår av punkt 3.2 at det er tenkt «at det skal planeres ut opp til kote 33 fram til 25-30 meter foran …». Klagerne fremhevet at det står at terrenget skal planeres til kote 33 og at bestemmelsen derfor ikke er en «ca-bestemmelse». De mente at støyutredningen måtte forstås «som et vedlegg for dokumentasjon for hvorledes reguleringsplanen skal forstås med hensyn til terrengoppfyllingen og burde vært skrevet direkte i denne, og dermed er det utenfor enhver tvil om hvordan terrenghevingen skal fremføres og når tiltaket skulle ha vært ferdigstilt». Videre mente de at fylkesmannens uttalelse om at boligene ville gi en støydempende effekt på de bakenforliggende boligene vitnet om «et slett skjønn» ved at det bebygges boliger foran eksisterende boliger for å redusere støyen for disse. Klagerne konkluderte med at terrengoppfyllingen som beskrevet i reguleringsbestemmelsen ikke kan frafalles uten reguleringsendring. De viste til slutt til at trafikkmengden har økt de senere år.
Det ble besluttet å undersøke saken nærmere med Fylkesmannen i Telemark. Fra foreleggeselsbrevet siteres:
«Klagerne kommer imidlertid også tilbake til spørsmålet om trafikkstøyskjerming, og det er funnet grunn til å undersøke denne siden av saken nærmere med fylkesmannen. Det fremgår av klagen med vedlegg at forholdet til reguleringsplanens bestemmelser om støyskjerming har vært vurdert både av Skien kommune og av fylkesmannen, jf. fylkesmannens vedtak 17. januar 2007.
Reguleringsplanens pkt. 6.3. har overskriften «Område for terrengbehandling mot vegtrafikkstøy» og i bestemmelsens første avsnitt står det at terrenget skal «heves til ca. kote 33 med sikte på å gi en funksjon som støyskjerm mellom trafikkanlegget til Menstadbrua og boligene østenfor». I avsnitt tre er det vist til tilrådingen fra støyutredningen, bilag 9. Fylkesmannen har i vedtakets siste punkt vurdert om reguleringsplanen med dette stiller et absolutt krav om terrengheving til ca. kote 33, og konkludert med at så ikke er tilfelle. Fylkesmannen har lagt vekt på at Statens vegvesen «har godkjent de planlagte støyskjermingstiltak slik at kravet i pkt. 6.3 i reguleringsbestemmelsen om at det kan dokumenteres tilfredsstillende forhold m.h.t vegtrafikkstøy er oppfylt». Vi forstår det slik at nevnte «planlagte støyskjermingstiltak» er en støyskjerm, jf. kommunens brev 4. januar 2007 til fylkesmannen, der kommunen skriver at det er planlagt støydempingstiltak «uten at terrenget heves, men med støyskjerm opp til kote 32». Klagerne er uenige i at støyskjerm er godt nok, og mener at reguleringsbestemmelsene må følges, slik at terrenget heves til kote 33.
Ombudsmannen uttalte i brevet 9. november 2004 at det sentrale måtte være å sikre at de bakenforliggende boligene oppnår en tilfredsstillende støyskjerming og at en terrengheving til (bare) rundt kote 30 formentlig kunne godkjennes dersom tilfredsstillende skjerming kunne oppnås ved denne høyden. Ombudsmannen vurderte ikke om støyskjermer kunne tillates etter planen. Selv om formålet med planen, å oppnå tilfredsstillende støyskjerming, naturlig nok må tillegges betydelig vekt, kan det stilles spørsmål om man kan sette bestemmelsenes ordlyd til side. Reguleringsbestemmelsene taler om terrengheving. Det vises i denne sammenheng også til reguleringsplanens henvisning til «tilrådingen fra støyutredningen, bilag 9» der det man har regnet med oppfylling/planering opp til kote 33, og ingen voll. Fylkesmannen bes mot denne bakgrunn om å redegjøre nærmere for hvorfor skjerm anses tilstrekkelig til tross for at pkt. 6.3 forutsetter terrengheving. Dersom vegvesenets vurdering, som fylkesmannen synes å ha lagt stor vekt på, foreligger skriftlig, bes denne oversendt hit. Hvor høy er skjermen planlagt å være? Fylkesmannen bes også kommentere klagernes anførsel om at «det må nødvendigvis være en vesentlig endring av reguleringsplanen om terrengtiltaket skulle falle bort og vil kreve en eventuell reguleringsendring».
Klagerne anfører også at trafikkøkningen har økt betydelig etter at planen ble vedtatt. Har fylkesmannen kommentarer til klagernes påstand om at det har vært en trafikkøkning på 37,5%, og at dette er høyere enn prognosen viste i 1998? Hvilken betydning får i så fall dette mht høyden på støyavskjermingen?»
Fylkesmannen svarte at hun oppfattet reguleringsbestemmelsen slik at «terrengheving i seg selv ikke er det primære mål, men selve støydempingseffekten ved terrenghevingen». Fylkesmannen påpekte at tiltakene må ha en støydempingseffekt i samsvar med retningslinjene mht vegtrafikkstøy, jf. uttrykket «om nødvendig» i reguleringsbestemmelsen og at disse tiltakene skal settes i verk av hensyn til boligene bakenfor området Ø2. Fylkesmannen skrev videre:
«Så lenge effekten av tiltakene er det sentrale vil en endring av type tiltak fra terrengoppfylling til støyskjerm – etter Fylkesmannens oppfatning – ikke være en slik vesentlig endring av reguleringsplanen som krever reguleringsendring selv om terrengheving for støydemping vil være langt mer omfattende og arealkrevende tiltak enn en ordinær støyskjerm.
Videre heter det i reguleringsbestemmelsen at området «Ø2» kan bebygges «dersom det ved beregninger kan dokumenteres tilfredsstillende forhold m.h.t. vegtrafikkstøy.» For disse boligene kan det om nødvendig anlegges tilstrekkelige støyskjermingstiltak. Tiltakene i reguleringsbestemmelsen står ikke på egne bein i den forstand at skjermingstiltakene må fastsettes i forhold til gjeldende retningslinjer.
I samsvar med dette søkte HRL Entreprenør AS i brev 27.03.06 til Statens vegvesen om å sette opp en støyskjerm mot riksvei 36. Vedlagte tegninger viser topp støyskjerm til kote 32. Det er vist til brev 14.03.06 fra Statens vegvesen hvor det bl.a. er redegjort for nye retningslinjer for bolig nær støykilde.
I brev 04.04.06 til HRL Entreprenør AS har Statens vegvesen for så vidt godkjent tiltaket i det de ikke har motforestillinger til tiltaket. Beregninger om tilfredsstillende dokumentasjon m.h.t. veitrafikkstøy forutsettes å være gjort ved denne godkjenningen.
I et avisoppslag i Varden 10.06.06 heter det at trafikken i Telemark steg med 37,4 % – 5,5 ganger mer enn en prognose om trafikken som ble laget i 1994. Det er hevdet fra klagerne at en slik trafikkøkning er et meget viktig moment i saken. Etter Fylkesmannens syn har et slikt avisoppslag ikke noen umiddelbar virkning for denne saken, men må i tilfelle tas konkret opp med vegvesenet».
Klagerne kom tilbake til saken. De fastholdt at reguleringsplanens ordlyd var så klar at planen ikke kunne oppfylles med støyskjerm. De viste igjen til bilag 9 og mente at «en endring av type tiltak fra terrengoppfylling til støyskjerm [er] av en slik karakter at det uten tvil sorterer under vesentlige endringer i reguleringsplanen». Videre mente de at formålet bak planbestemmelser «skal tydelig komme fram i beskrivelsen for utførelse av reguleringsplaner». De forutsatte at planens forfattere «ville ha utrykt seg annerledes i planens ordlyd, hvis hensikten var kun for å tilrettelegge for formålet». Videre viste de til tredje avsnitt i brevet fra fylkesmannen, og anførte at dokumentasjon for tilfredsstillende forhold mht vegtrafikkstøy selvfølgelig må legges frem etter at terrengoppfyllingen har funnet sted. Klagerne mente for øvrig at trafikkøkningen klart hadde innvirket på støybelastningen i deres boligområde og at fylkesmannen derfor burde «avdokumentere støyøkningen hvis den ikke skulle ha virkning for saken, slik han hevder». De konkluderte med at reguleringsbestemmelsens omtale av områdene Ø1 og Ø2 klart forutsatte at disse er regulert til spesialområder, at nåværende kote 30 skal terrengheves til kote 33 og at Ø2 kan bebygges dersom det kan dokumenteres tifredsstillende forhold med hensyn til vegtrafikkstøy.
Fylkesmannen kommenterte klagernes anførsler. Fra brevet siteres:
«I brevet er kommentert følgende utsagn i Fylkesmannens brev 30.05.2007: «Tiltakene i reguleringsbestemmelse står ikke på egne bein i den forstand at skjermingstiltakene må fastsettes i forhold til gjeldende retningslinjer.»
I dette brevet er det vist til reguleringsbestemmelsene under pkt. 6.3 at delområdet Ø2 kan bebygges med bolig dersom det ved beregninger kan dokumenteres tilfredsstillende forhold m.h.t. vegtrafikkstøy. Videre heter det i bestemmelsene: «Om nødvendig skal det anlegges tilstrekkelige støyskjermingstiltak for boligen mot trafikkanleggene (i forhold til Miljøverndepartementets retningslinjer m.h.t. vegtrafikkstøy)».
Når Fylkesmannen bruker uttrykket «ikke står på egne bein» siktes til det forhold at omfanget av tiltaket reguleres av regler som ikke er tatt inn i selve reguleringsbestemmelsen. I de fleste tilfeller er de fysiske krav til tiltakene tatt inn i selve reguleringsbestemmelsen.
I brevet av 04.06 er det påstått at støyskjermingsdokumentasjonen skal legges fram etter terrengoppfyllingen har funnet sted. Dette er ikke Fylkesmannen enig i. Rent teknisk kan kravet til en tilstrekkelig støyskjerming fastslås uten at det er foretatt en oppfylling på forhånd. Forøvrig er kravet til oppfylling av områdene Ø1 og Ø2 ikke presist angitt. Ut fra formålsbetraktninger må kravet til oppfyllig oppfattes som en oppfylling av tomtens ytterkant mot støykilden. Dersom hele tomta på 1500 m2 skulle fylles opp fra kote 30 til kote 33 ville det kreve opptil 4500 m3 med masse eller ca. 450 billass. Dette ville være et helt urealistisk krav.»
Klagerne gjentok og utdypet deretter sitt syn på tolkingen av reguleringsplanens bestemmelser om terrengheving.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Saken gjelder tolking av reguleringsbestemmelser. Spørsmålet er om det er påkrevd med terrengheving eller om det er tilstrekkelig å sette opp en støyskjerm. Etter reguleringsplanens ordlyd «skal terrenget heves til ca kote 33 med sikte på å gi en funksjon som støyskjerm mellom trafikkanlegget til Menstadbrua og boligene østenfor». Fylkesmannen mener det er tilstrekkelig å bygge en støyskjerm. Til støtte for sitt syn viser fylkesmannen til formålsbetraktninger. Hun mener at det sentrale må være å sikre at de bakenforliggende boligene oppnår en tilfredsstillende støyskjerming, og at måten dette gjøres på følgelig er av underordnet betydning.
Klagerne mener at det ikke er rettslig adgang til å legge så stor vekt på formålsbetraktninger. De mener at reguleringsbestemmelsene er så klare at de må legges til grunn.
Som klagerne har påpekt, bør reguleringsplaner gis et klart og entydig innhold. Planer som kan forstås på flere måter, skaper unødvendig usikkerhet med påfølgende konflikter. Som ved lovtolking er det ved tolkingen av reguleringsbestemmelser naturlig å ta utgangspunkt i ordlyden. Spørsmålet er hva bestemmelsen rent språklig sier. Også andre rettskildefaktorer kan imidlertid tillegges betydning.
Det er reguleringsbestemmelsenes punkt 6.3 første, annet og tredje ledd som er de mest sentrale. Det fremgår av første del av første ledd at terrenget skal heves til ca. kote 33. Samtidig står det at formålet med å heve terrenget er at det skal fungere som støyskjerm («med sikte på gi en funksjon som støyskjerm»). Formålet med bestemmelsen er m.a.o. å sikre boligene mot trafikkstøy. Bestemmelsen synes ikke å være gitt av andre grunner, for eksempel estetiske.
En naturlig forståelse av reguleringsbestemmelsene er, slik jeg ser det, at det vil være i strid med reguleringsplanen å nøye seg med støyskjermer, når det i reguleringsbestemmelsene uttrykkelig kreves terrengheving. I reguleringsbestemmelsene er det også et samtidighetskrav, jf. tredje ledd i 6.3 om at «terreng-tiltaket skal inngå som en del av veganlegget og ferdigstilles sammen med dette». Jeg er ikke kjent med når trafikkanlegget til Menstadbrua sto ferdig, men legger til grunn at dette skjedde for flere år siden.
Jeg må etter dette be fylkesmannen om å vurdere sitt standpunkt på nytt. Fylkesmannen bør klarlegge hva som var bakgrunnen for at terrenget ikke ble hevet da trafikkanlegget ble ferdigstilt. Hvorvidt det kan være grunnlag for nå å dispensere fra reguleringsplanens krav om terrengheving, har ikke vært undersøkt herfra, og jeg finner ikke grunn til å ha noen mening om dette nå.
Jeg ber om å bli holdt orientert om fylkesmannens fornyede vurdering.»