Bergen kommune fattet 4. september 2003 vedtak hvor As søknad om rammetillatelse for oppføring av tilbygg på sin eiendom i Bergen kommune ble innvilget. Vedtaket ble påklaget av As nabo. I vedtak 13. oktober 2005 stadfestet Fylkesmannen i Hordaland kommunens innvilgelse av rammetillatelse.
A søkte i søknad innstemplet 4. september 2006 om igangsettingstillatelse for byggearbeidene. Søknaden ble innvilget av kommunen 3. november 2006. As nabo henvendte seg deretter til kommunen pr. telefon og hevdet at kommunen ikke hadde anledning til å gi igangsettingstillatelse. Kommunen besvarte denne henvendelsen og fastholdt at vilkårene for å gi rammetillatelse var oppfylt. Naboen påklaget deretter igangsettingstillatelsen. I klagen ble det anført at rammetillatelsen var bortfalt, og at det da ikke var grunnlag for å gi igangsettingstillatelse.
Naboens klage ble tatt til følge av fylkesmannen som opphevet kommunens innvilgelse av igangsettingstillatelsen. Fylkesmannen la til grunn at fristen for å sette i gang tiltaket etter plbl. §96 første ledd begynner å løpe på det tidspunktet kommunen innvilger søknad om rammetillatelse. Ettersom det ved utløpet av treårsfristen ikke var fattet vedtak om igangsettingstillatelse og tiltaket ikke var satt i gang, var treårsfristen ikke avbrutt før den løp ut. Fylkesmannen kom på denne bakgrunn til at det ikke forelå noen gyldig rammetillatelse da kommunen 3. november 2006 fattet vedtak om igangsettingstillatelse, og denne tillatelsen ble ansett ugyldig, jf. plbl. §95a.
Tidspunktet for når treårsfristen i §96 første ledd begynte å løpe, ble etter fylkesmannens syn ikke endret av at rammetillatelsen var påklaget til fylkesmannen av tiltakshaverens nabo. I denne sammenheng ble det vist til Kommunal- og regionaldepartementets brev 22. november 2006 i sak 06/2215. Departementet la i dette brevet til grunn at tidspunktet for kommunens innvilgelse av søknad om rammetillatelse dannet utgangspunkt for treårsfristen selv om vedtaket var påklaget og klagebehandlingen trakk ut i tid.
Tiltakshaveren henvendte seg hit og ba ombudsmannen undersøke fylkesmannens opphevelse av igangsettingstillatelsen. I klagen ble det blant annet pekt på at fylkesmannens rettsforståelse ga tiltakshaveren en klar oppfordring til å starte de faktiske arbeidene før byggesøknaden var endelig avgjort. I den foreliggende saken var det f.eks. under elleve måneder igjen av rammetillatelsen da fylkesmannens vedtak i klagesaken forelå, og det tok fem måneder fra det ble søkt om igangsettingstillatelse til søknaden var godkjent av kommunen. Gitt at fylkesmannens forståelse av fristregelen var i samsvar med gjeldende rett, mente klageren at det i det minste kunne være grunnlag for å forlenge fristen i enkelte tilfeller, basert på en konkret vurdering.
Det ble besluttet å ta opp spørsmålet om treårsfristens utgangspunkt med Kommunal- og regionaldepartementet. I brev herfra ble departementet bedt om å redegjøre for nærmere angitte forhold vedrørende forståelsen av §96 første ledd første punktum.
Departementet ble først bedt om å redegjøre for om ordlyden i §96 første ledd trekker i retning av at kommunens vedtak om rammetillatelse danner utgangspunkt for treårsfristen, eventuelt om ordlyden blir ansett for å være til hinder for at fristutgangspunktet er tidspunktet for endelig vedtak i saken.
Deretter ble det bedt om departementets vurdering av betydningen av enkelte uttalelser i forarbeidene, før departementet ble spurt om det kan være riktig at tiltakshaveren pålegges den risikoen som vil påhvile ham ved at tiltak iverksettes før det foreligger endelig vedtak i saken. Det ble i denne sammenheng også spurt om et eventuelt krav på erstatning for pådratte utgifter vil gi tilstrekkelig vern om tiltakshaverens interesser.
Gitt at departementet mente at tidspunkt for kommunens vedtak danner utgangspunktet for treårsfristen etter §96 første ledd, ble departementet bedt redegjøre for om denne regelen er absolutt, eller om det kan gjøres unntak på bakgrunn av en konkret vurdering.
I brev 4. juni 2007 sluttet departementet seg til fylkesmannens vurdering av at kommunens vedtak om rammetillatelse danner utgangspunktet for treårsfristen i plbl. §96 første ledd.
Etter departementets oppfatning følger det direkte av §96 første ledd at treårsfristen begynner å løpe når kommunen fatter vedtak om rammetillatelse. Departementet erkjente at ordlyden isolert sett ikke entydig avgjør spørsmålet, men mente likevel at ordlyden sammenholdt med forarbeidene er til hinder for at fristen begynner å løpe fra tidspunktet hvor endelig vedtak foreligger. Det ble i denne forbindelse lagt avgjørende vekt på at fristen i §96 første ledd løper fra det tidspunkt hvor «rammetillatelse er gitt», og departementet fremhevet følgende uttalelse i Ot. prp. nr. 39 (1993-1994) side 205 hvor utgangspunktet for treårsfristen drøftes:
«Disse foreløpige tillatelsene, som er det vedtaket som i realiteten avgjør at tiltaket, i forhold til plan- og bygningsloven, kan realiseres, er blitt ansett for det avgjørende i forhold til 3-årsfristen i §96, dvs. det tidspunkt fristen skal regnes fra.
Departementet antar at det fortsatt bør være slik, dvs. at utgangspunktet for 3-årsfristen i §96 er tidspunktet da rammetillatelse gis.»
Formålet bak fristregelen i §96 første ledd første punktum er å sikre at godkjente byggearbeider kommer i gang innen rimelig tid etter at tillatelse er gitt. Etter departementets syn blir formålet best realisert ved at kommunens vedtak danner utgangspunktet for treårsfristen.
På side 205 i Ot.prp. nr. 39 (1993-94) pålegges tiltakshaver ansvaret og risikoen for å fastlegge detaljene i saken og avklare forholdet til «andre myndigheter», også når slike avklaringer trekker ut i tid. I svarbrevet hit opplyste departementet at ved lovrevisjonen i 1995 ble det vurdert slik at ordlyden i bestemmelsen fanget opp klagesaksbehandlingen. Det ble derfor ikke ansett nødvendig å omtale klagesaksbehandlingen særskilt i forarbeidene.
Departementet fremhevet saksbehandlingsforskriften §23 nr. 1 bokstav j og k samt måltallet på tre måneder for fylkesmannsembetenes klagesaksbehandling som overholdes av de fleste embeter. Slik departementet så det, var det dermed kun unntaksvis at klagesaksbehandlingen trekker så langt ut i tid at departementets regelforståelse gjør det vanskelig for tiltakshaveren å overholde treårsfristen i §96 første ledd. Det ble også gjort oppmerksom på kommunen og fylkesmannens adgang til å gi oppsettende virkning uten at tiltakshaveren har bedt om dette, med den følge at treårsfristen ikke begynner å løpe før endelig vedtak i klageomgangen foreligger. Departementet ville anbefale at denne muligheten i større grad blir vurdert benyttet.
Det ble videre vist til at en rammetillatelse gir tiltakshaveren en berettiget forventning om at det omsøkte tiltaket kan realiseres, og at tiltakshaveren i påvente av igangsettingstillatelsen kan utføre «forberedende tiltak». Ut fra sammenhengen med plbl. §95a nr. 1 og 2 mente departementet at slike forberedende tiltak kunne være rene prosjekteringsarbeid og andre forberedelser som ikke krever tillatelse etter plan- og bygningsloven, for eksempel rydding av vegetasjon eller avtaking av matjord.
Departementet erkjente at klagesaksbehandlingen innebærer en viss risiko for at en tillatelse ikke blir stående, slik at de forberedende tiltakene utføres på tiltakshaverens egen risiko. En slik risiko pådrar imidlertid tiltakshaver seg også når arbeid påbegynnes etter at kommunen har gitt igangsettingstillatelse, men før vedtaket er endelig. Tiltakshaveren er i slike tilfeller henvist til å søke erstatning av kommunen, jf. plbl. §116 sammenholdt med skadeserstatningsloven §2-1. Departementet kunne ikke se noe umiddelbart behov for å endre dette utgangspunktet – som heller ikke er særegent for plan- og bygningsloven.
Verken ordlyden i §96 første ledd eller forarbeidene åpnet etter departementets oppfatning for å foreta en konkret vurdering av når treårsfristen begynner å løpe. Det ble i denne forbindelse vist til at departementet i senere saker har gått bort fra en slik forståelse.
Departementet erkjente at tiden som medgår til klagesaksbehandling i kommunene og hos fylkesmennene ligger utenfor tiltakshavers rådighet, og at departementets regelforståelse i enkelte tilfeller kan fremstå som urimelig. På denne bakgrunn informerte departementet om at endringer og/eller presiseringer av bestemmelsen vil bli vurdert i forbindelse med den pågående lovrevisjonen. Departementet stilte seg også positiv til at ombudsmannen – om ønskelig – kom med forslag til endringer av loven som ivaretar både tiltakshavers og klagers interesser.
Ved avslutning av saken uttalte jeg:
1. Noen utgangspunkter
Saken gjelder spørsmålet om Bergen kommunes innvilgelse av As søknad om igangsettingstillatelse var ugyldig fordi tiltaket ikke var satt i gang før etter at fristen for rammetillatelsens gyldighet hadde løpt ut. Sentralt i denne vurderingen er når treårsfristen i plan- og bygningsloven §96 første ledd begynner å løpe.
Selv om saken gjelder en konkret klage hit, har problemstillingen vært tatt opp med Kommunal- og regionaldepartementet i generell form. Jeg vil i det følgende redegjøre for mitt syn på den generelle problemstillingen, men minner om at redegjørelsen i en viss grad må leses på bakgrunn av As klage til ombudsmannen.
I sitt svarbrev har departementet stilt seg positivt til at ombudsmannen kommer med forslag til hvordan fristreglene kan utformes for å ivareta de kryssende interesser på en best mulig måte. Jeg finner det i all hovedsak mest riktig å begrense meg til å vurdere saken ut fra rettstilstanden slik den er nå. Når det er sagt, vil det likevel være slik at de hensyn som gjør seg gjeldende slik regelen lyder i dag, naturlig nok også vil kunne være relevante for fremtidige reguleringer av fristbestemmelsen.
2. Plan- og bygningsloven §96 første ledd
Varigheten av en rammetillatelse er regulert i plan- og bygningsloven §96 første ledd som lyder slik:
«Er tiltaket ikke satt i gang senest 3 år etter at rammetillatelse er gitt, faller tillatelsen bort.»
Som det fremgår av bestemmelsen, varer en rammetillatelse i tre år fra det tidspunkt hvor tillatelsen «er gitt». Innvilges en søknad om rammetillatelse av kommunen og dette vedtaket ikke påklages, anses rammetillatelsen naturlig for «gitt» når kommunen fatter sitt vedtak. Mer komplisert er derimot vurderingen av friststartsutgangspunktet når kommunens positive vedtak påklages. Avgjørende for om As rammetillatelse hadde falt bort eller ikke, er om tillatelsen regnes som «gitt» på det tidspunktet Bergen kommune innvilget søknaden om rammetillatelse, eller om den først ble «gitt» da fylkesmannen som klageinstans stadfestet kommunens vedtak.
Jeg nevner for ordens skyld at en løsning hvor fylkesmannens stadfestelse av kommunens vedtak danner utgangspunkt for treårsfristen i §96 første ledd, vil føre til at friststartstidspunktet avhenger av om kommunens vedtak blir påklaget eller ikke. Det er imidlertid også slik at dersom kommunen avslår en søknad om rammetillatelse mens fylkesmannen som klageinstans omgjør kommunens vedtak og innvilger tillatelsen, begynner treårsfristen først å løpe etter fylkesmannens vedtak. Disse forholdene kan neppe gi særlig veiledning i vurderingen av fristens utgangspunkt.
Departementet skriver i sitt brev hit at ordlyden i §96 første ledd isolert sett ikke entydig avgjør spørsmålet om når fristen begynner å løpe, men departementet synes likevel å ta ordlyden til inntekt for at kommunens vedtak danner utgangspunktet for treårsfristen.
Ordlyden i §96 første ledd kan nok åpne for begge de skisserte fristutgangspunktene. En naturlig forståelse av ordlyden taler imidlertid for å forstå bestemmelsen slik at det er det endelige vedtaket som her må være fristens utgangspunkt. Tiltakshaverens rettsposisjon etter kommunens vedtak vil være usikker, og de tiltak som kan iverksettes med støtte i kommunens tillatelse vil være forbundet med en ikke ubetydelig risiko knyttet til utfallet av klagesaksbehandlingen. Først når fylkesmannen stadfester kommunens tillatelse, vil tillatelsen være endelig, og det er fra dette tidspunktet det kan sies at tillatelsen er «gitt». Hvis det hadde vært meningen å la vedtakstidspunktet danne utgangspunktet for fristen, hadde det vært naturlig å la det komme til uttrykk i loven. Reelle hensyn taler også for en slik forståelse, noe jeg kommer tilbake til nedenfor.
3. Forarbeidene til plan- og bygningsloven §96 første ledd
Fristregelen i §96 første ledd er omtalt i forarbeidene til plan- og bygningsloven. I forbindelse med enkelte mindre endringer i §96 første ledd uttalte lovgiver følgende om bestemmelsen i Ot.prp. nr. 39 (1993-1994) på side 205:
«I samsvar med endringene ellers i loven fjernes bygge fra -tillatelse i overskriften.
Ved innføring av trinnvis saksbehandling oppstår også spørsmålet om hvilken tillatelse som blir avgjørende i forhold til fristen i §96. Reelt sett er problemet ikke nytt, da trinnvis behandling er praktisert i mange kommuner allerede. Det gjøres bl. a. ved «approbasjon», en tillatelse med betingelser, som skal oppfylles enten før byggetillatelse gis eller før tiltaket kan gis ferdigattest.
Disse foreløpige tillatelsene, som er det vedtaket som i realiteten avgjør at tiltaket, i forhold til plan- og bygningsloven, kan realiseres, er blitt ansett for det avgjørende i forhold til 3-årsfristen i §96, dvs. det tidspunkt fristen skal regnes fra.
Departementet antar at det fortsatt bør være slik, dvs. at utgangspunktet for 3-årsfristen i §96 er tidspunktet da rammetillatelse gis. Etter dette tidspunkt er det i det vesentlige tiltakshavers ansvar å få fastlagt detaljene i saken, slik at myndighetene kan gi den endelige tillatelse, også avklaring i forhold til andre myndigheter. I den grad det tar tid, og går på 3-årsfristen, blir det tiltakshavers problem og ansvar.
Bygningsmyndighetenes hovedvurdering av prosjektet skal være skjedd når rammetillatelse gis, derfor bør det være det avgjørende tidspunktet.»
Departementet har i sitt svar hit fremholdt at uttrykket «tidspunktet da rammetillatelse gis» støtter opp om at treårsfristens utgangspunkt er tidspunktet for kommunens vedtak. I og med at denne formuleringen svarer til begrepsbruken i §96 første ledd, har jeg vanskelig for å se at begrepsbruken her tilsier en annen løsning enn lovtekstens i spørsmålet om når treårsfristen begynner å løpe. Jeg viser i denne sammenheng til min vurdering ovenfor av ordlyden i §96 første ledd.
I det siterte utdraget fra forarbeidene drøftes også tidspunktet for når «rammetillatelse gis». Det avgjørende tidspunktet er ansett å være når det foreligger en «foreløpig» tillatelse «som i realiteten avgjør at tiltaket, i forhold til plan- og bygningsloven, kan realiseres».
En «foreløpig» tillatelse står i motsetning til en endelig tillatelse, noe som i og for seg kan passe med kommunens rammetillatelse som først blir endelig når den stadfestes av fylkesmannen. Departementet later til å forstå forarbeidene på denne måten.
Ut fra den sammenhengen begrepet fremgår, mener jeg likevel at en slik forståelse blir noe anstrengt. Markeringen av den foreløpige tillatelsen som fristutgangspunkt gjøres etter en forutgående drøftelse av systemet med trinnvis behandling. En trinnvis behandling innebærer at behandlingen av den enkelte byggesak splittes opp i deler som behandles etappevis. På denne bakgrunn mener jeg det er mest naturlig å forstå den «foreløpige tillatelsen» som en motsats til den endelige tillatelsen. Den foreløpige tillatelsen vil da være rammetillatelsen som representerer trinn én i den etappevise saksbehandlingen. En slik forståelse er forenlig med den begrepsbruken som er benyttet i forarbeidene, se særlig redegjørelsen for hva som skjer etter at den foreløpige tillatelsen er gitt. Den videre fremdriften i søknadsprosessen kommer jeg nærmere tilbake til nedenfor.
Skal forarbeidene forstås på denne måten har jeg vanskelig for å se at det siterte utdraget fra forarbeidene bidrar til å kaste lys over spørsmålet om fristen regnes fra kommunens vedtak eller fylkesmannens avgjørelse av klagesaken. Riktignok er den foreløpige tillatelsen angitt å være det tidspunktet hvor vedtaket «kan realiseres», og selv om kommunens vedtak blir påklaget, gir det som nevnt tiltakshaver anledning til å iverksette enkelte tiltak. Det er imidlertid slik at disse tiltakene iverksettes på tiltakshavers egen risiko, noe som blant annet betyr at et negativt vedtak fra klageinstansens side fører til at tiltaket likevel ikke kan realiseres. Forholdet til plan- og bygningsloven og spørsmålet om tiltaket «kan realiseres» avgjøres derfor først ved klageinstansens endelige vedtak. Hadde lovgiver ment å ta stilling til dette spørsmålet som er komplekst og kan være av stor betydning for tiltakshaver, finner jeg det naturlig at dette ville gått klarere frem av forarbeidene enn en ren henvisning til en «foreløpig tillatelse».
På denne bakgrunn finner jeg det mest naturlig å lese forarbeidenes omtale av «foreløpige tillatelser» slik at lovgiver ikke tar uttrykkelig stilling til om det er kommunens vedtak eller fylkesmannens klagesaksavgjørelse som danner utgangspunkt for treårsfristen.
Omtalen av fristregelen i forarbeidene avsluttes slik:
«Bygningsmyndighetenes hovedvurdering av prosjektet skal være skjedd når rammetillatelse gis, derfor bør det være det avgjørende tidspunktet.»
Begrepet «bygningsmyndighetene» favner om både kommunen og fylkesmannen som klageinstans. Denne avsluttende presiseringen kan altså indikere at rammetillatelsen først anses gitt når bygningsmyndighetenes endelige vurdering foreligger. På samme måte som ved bruken av «foreløpige tillatelser» finner jeg det imidlertid vanskelig å tillegge lovgiver en bestemt oppfatning av et såpass komplekst spørsmål uten sikrere holdepunkter i forarbeidene.
I det siterte utdraget redegjøres det også for hva som skjer videre i søknadsprosessen etter at den «foreløpige tillatelsen» er gitt. Etter dette tidspunktet er det i det vesentlige tiltakshavers ansvar «å få fastlagt detaljene i saken, slik at myndighetene kan gi den endelige tillatelse, også avklaring i forhold til andre myndigheter».
Tiltakshaveren pålegges med andre ord en aktivitetsplikt for å sikre videre fremdrift i søknadsprosessen. Aktivitetsplikten omfatter arbeidet med å fastlegge detaljer i saken, typisk detaljprosjektering og utforming av søknad om igangsettingstillatelse. Mer relevant for forståelsen av treårsfristens utgangspunkt er at tiltakshaver skal sørge for «avklaring i forhold til andre myndigheter».
Det er naturlig å forstå «andre myndigheter» i lys av at den «foreløpige tillatelsen» avgjør forholdet til plan- og bygningsloven. Aktivitetsplikten overfor «andre myndigheter» vil da omfatte vurderingen av tiltaket opp mot andre regelsett enn plan- og bygningsloven, for eksempel forholdet til branntekniske krav. En slik forståelse synes også i tråd med begrepsbruken i plbl. §95a andre ledd.
Klageinstansbehandlingen kan derimot neppe regnes som en avklaring i forhold til andre myndigheter. Det er som nevnt klageinstansbehandlingen som endelig «avgjør at tiltaket, i forhold til plan- og bygningsloven, kan realiseres», og da klageinstansen på samme måte som kommunen tar stilling til søknaden om rammetillatelse, er det naturlig å se disse prosessene i sammenheng. Dette underbygges av at klagen til fylkesmannen er initiert av andre enn tiltakshaver, og at tiltakshaver ikke kan påvirke fremdriften i klagesaksbehandlingen. Det blir i en slik situasjon kunstig å snakke om at tiltakshaver har en aktivitetsplikt i denne forbindelse.
Jeg er etter dette ikke enig med departementet i at forarbeidene skal forstås slik at kommunens vedtak om rammetillatelse danner utgangspunkt for treårsfristen i §96 første ledd. Forarbeidene gir slik jeg leser dem, ingen avgjørende holdepunkter for noen av friststartstidspunktene. Jeg mener likevel visse uttalelser i forarbeidene kan tas til inntekt for at treårsfristen først begynner å løpe etter fylkesmannens endelige vedtak i saken.
4. Sammenhengen i regelverket
Formålet bak treårsfristen er å sikre at godkjente byggearbeider kommer i gang innen rimelig tid etter at tillatelse er gitt. Eksisterende tillatelser vil kunne vanskeliggjøre arealplanleggingen i en kommune, og nye krav og standarder vil ikke uten videre kunne gjøres gjeldende overfor allerede gitte tillatelser. Ved å begrense tidsrommet tiltakshaver har til rådighet reduseres faren for at tiltakshaver innvilges en tillatelse uten konkrete planer om å bygge. Gode grunner kan således tale for at rammetillatelser ikke skal gjelde for et lengre tidsrom enn nødvendig.
Selv om en begrensning av rammetillatelsenes varighet vil ivareta formålet bak bestemmelsen, er jeg ikke uten videre enig i at slike formålsbetraktninger gir veiledning i når fristen tar til å løpe. Tidsrommet som går med til klagesaksbehandlingen, ligger utenfor tiltakshavers kontroll, og han er således uten mulighet til selv å påskynde prosessen, uavhengig av hvilke konkrete planer han har om å iverksette tiltaket. Slik jeg ser det er det vel så naturlig å bruke de hensyn som ligger bak treårsfristen som et argument for at forvaltningens klagesaksbehandling ikke bør trekke langt ut i tid. Tiltakshavers berettigede forventning om å få sin sak endelig avgjort innen rimelig tid vil da også ivaretas.
Etter mitt syn kan man derfor ikke trekke noen avgjørende argumenter ut fra formålene bak fristbestemmelsen. På bakgrunn av departementets svarbrev hit finner jeg grunn til å nevne at hvis departementet mener at tidsforløpet skaper for stor usikkerhet, vil det være naturlig å vurdere fristens lengde, ikke fristens utgangspunkt, i forbindelse med den pågående lovrevisjonen. En reduksjon av varigheten av rammetillatelsens gyldighet vil ramme samtlige tiltakshavere likt, og vil unngå den ulike belastningen som vil følge av en regel hvor tidsforløpet medgått til klagesaksbehandling inngår i fristberegningen. Som departementet selv er inne på, vil bygningslovens foreslåtte frist for klagesaksbehandlingen også kunne bidra til å øke forutberegneligheten for plan- og bygningsmyndighetene. Jeg understreker at jeg ikke har tilstrekkelig oversikt for å vurdere om det kan være andre forhold som taler mot en eventuell endring av fristens lengde i §96 første ledd, første punktum.
Dersom fristregelen i §96 første ledd skal forstås slik departementet har lagt til grunn, og treårsfristen løper fra kommunens innvilgelse av søknad om rammetillatelse, vil fristen i realiteten ha forskjellig varighet for tiltakshaverne, avhengig av om tillatelsen påklages eller ikke, og hvor lang tid klagebehandlingen eventuelt tar. Departementet fremholder at klagesaksbehandlingen kun unntaksvis vil medføre problemer av denne art. Slik jeg ser det, vil det da kunne være desto viktigere å ivareta rettighetene til personer som rammes på denne måten. I ytterste konsekvens kan en klagebehandling ta over tre år, slik at treårsfristen for å sette i gang tiltaket faktisk har løpt ut før spørsmålet om rammetillatelsen skal innvilges er endelig avgjort.
Avventer tiltakshaver utfallet av klagesaksbehandlingen, vil forvaltningens saksbehandlingstid kunne gjøre det vanskelig og av og til umulig for ham å «sette i gang» tiltaket innen utløpet av treårsfristen. På tidspunktet for kommunens vedtak vet ikke tiltakshaver om forvaltningens endelige standpunkt vil være at tiltaket er lovlig eller ikke. Den forventningen han er gitt gjennom kommunens positive vedtak er kun i liten grad beskyttet selv om det senere viser seg at tiltaket er i tråd med gjeldende regelverk.
En regel som pålegger tiltakshaver å påta seg risikoen forbundet med å basere seg på kommunens tillatelse, fremstår som lite velfundert. Fylkesmannen skal foreta en reell prøving i klageomgangen, og kan prøve alle sider av saken, herunder ta stilling til nye opplysninger, jf. forvaltningsloven §34 annet ledd. Får klagesaksbehandlingen det utfallet at rammetillatelsen oppheves, vil tiltakshaver i utgangspunktet selv måtte bære de utgiftene han har pådratt seg.
Departementet gjør i svarbrevet hit oppmerksom på kommunen og fylkesmannens mulighet til av eget tiltak å gi oppsettende virkning og på denne måten avbryte treårsfristen. Selv om jeg ser at denne kompetansen etter sin art kan benyttes til å motvirke de mest urimelige resultatene, finner jeg det likevel kunstig at oppsettende virkning – som i utgangspunktet skal hindre at et vedtak gjennomføres før en klage er behandlet – skal brukes til å beskytte den retten som er gitt i vedtaket. Tiltakshaveren vil også være prisgitt at bygningsmyndighetene rent faktisk benytter seg av denne kompetansen, for at langvarig saksbehandling i klageomgangen ikke skal få betydning for hans rettsposisjon.
Reglene om erstatning vil kun i begrenset grad beskytte tiltakshaveren. Dersom tiltakshaver avventer fylkesmannens klagesaksbehandling, kan han etter omstendighetene få økonomisk kompensasjon for sine pådratte utgifter i anledning saken. Forvaltningens erstatningsplikt er likevel langt fra absolutt, og prosessen med å få utbetalt erstatning kan være lang og ressurskrevende. Kompensasjonen tiltakshaveren vil ha krav på, vil uansett kun i begrenset grad veie opp for bortfallet av rammetillatelsen.
Viktigere er det at tiltakshaveren på det tidspunktet arbeidet må iverksettes, ikke vet resultatet av fylkesmannens klagesaksbehandling. Treffer fylkesmannen et negativt vedtak i saken, ligger det i lovens system at tiltak som iverksettes med støtte i kommunens rammetillatelse utføres på tiltakshaverens egen risiko. Utgifter forbundet med disse tiltakene erstattes da ikke.
Begynner treårsfristen derimot først å løpe ved fylkesmannens stadfestelse av kommunens rammetillatelse, vil avklaringen av forholdet til plan- og bygningsloven markere fristens utgangspunkt. Det vil da være opp til tiltakshaveren å sikre fremdriften i prosessen, og han vil ikke være avhengig av forhold utenfor sin kontroll eller av at han må påta seg risikoen forbundet med et mulig negativt utfall i klagebehandlingen. En slik løsning synes også forenlig med formålet om å unngå innvilgelse av rammetillatelser uten at det foreligger konkrete byggeplaner. Videre unngås den situasjonen at tiltakshaver for å ivareta sin rett må investere ressurser i arbeid i tillit til en tillatelse som det er en ikke ubetydelig fare for at senere faller bort som følge av klageinstansens behandling av saken.
På bakgrunn av departementets argumentasjon i brevet hit 4. juni 2007 nevner jeg for ordens skyld at jeg kun begrenser meg til å drøfte forholdet til påklagede rammetillatelser. Saken foranlediger ingen drøfting av iverksetting av tiltak med støtte i en påklaget igangsettingstillatelse.
5. Oppsummering og konklusjon
På denne bakgrunn har jeg kommet til at de beste grunner taler for at treårsfristen i plbl. §96 første ledd begynner å løpe først på det tidspunkt hvor det foreligger et endelig vedtak i saken.
Denne vurderingen bygger jeg på bestemmelsens ordlyd, på uttalelsene i forarbeidene til fristbestemmelsen, samt det forhold at den motsatte regelen vil pålegge tiltakshaveren en ikke ubetydelig byrde og gjøre ham avhenging av forhold utenfor hans kontroll. Selv om det etter det opplyste er sjelden klagesaksbehandlingen trekker så langt ut i tid at tidsforløpet får stor innvirkning på treårsfristen, vil forvaltningens saksbehandlingstid under enhver omstendighet gå ut over tiltakshaveren. Uten klare holdepunkter i §96 første ledd og i bestemmelsens forarbeider har jeg vanskelig for å se at en slik løsning var tilsiktet fra lovgivers side.
Fylkesmannen bes vurdere sitt vedtak på nytt i lys av de synspunkter jeg har gjort rede for foran. Jeg ber om å bli holdt orientert om den fornyede vurderingen.»
Fylkesmannen omgjorde deretter sitt vedtak i saken og stadfestet kommunens igangsettingstillatelse.