Klageren kom til Norge i 1988 og søkte om asyl her i landet. I forbindelse med asylsøknaden oppga han identiteten A født 22. oktober 1958 og at han var fra X. Justis- og politidepartementet avslo søknaden om asyl i vedtak 15. februar 1990. Klageren fikk imidlertid innvilget arbeids- og oppholdstillatelse etter den såkalte 15-månedersregelen. Han ble også innvilget utlendingspass, som ble utstedt av Oslo politidistrikt med de samme identitetsopplysningene som klageren selv hadde oppgitt. Oppholdstillatelsen ble senere fornyet, og klageren fastholdt i denne forbindelse den identiteten han tidligere hadde oppgitt overfor norske myndigheter.
I forbindelse med gransking av forhold vedrørende to andre utlendinger i 1992, fant politiet grunn til å foreta nærmere undersøkelser rundt klagerens identitet. Det ble tatt fingeravtrykk av ham, som ble gjenfunnet i registre i Tyskland, der det viste seg at han var registrert som asylsøker og med straffbare forhold. Fra tyske myndigheter ble det opplyst at klageren under oppholdet der hadde oppgitt identiteten B født 20. august 1957 og borger av Y. Et pass med denne identiteten var beslaglagt av tyske myndigheter og ble oversendt norske myndigheter i kopi og senere i original. Ved verifikasjon hos myndighetene i Y fikk norske utlendingsmyndigheter bekreftet at passet var utstedt på ovennevnte identitet og at fotografiet i passøknaden var det samme som i passet.
Etter å ha fått forhåndsvarsel om tilbakekall av oppholdstillatelsen erkjente klageren å ha benyttet passet som var beslaglagt av tyske myndigheter. Han fastholdt imidlertid at hans korrekte identitet var den som han hele tiden hadde oppgitt overfor norske myndigheter, og at han var borger av X. På bakgrunn av verifikasjonen av passet i Y besluttet imidlertid Justis- og politidepartementet i mars 1994 å tilbakekalle oppholdstillatelsen som ble gitt i 1990.
Selv om utlendingsmyndighetene hadde endret syn på hva som var klagerens korrekte identitet, ble det ikke foretatt noen endring av identiteten i utlendingsregisteret på dette tidspunktet. Klageren erkjente for øvrig overfor politiet i april 1994 at han likevel var fra Y og ikke X, men han fastholdt oppgitt navn og fødselsdato.
Etter søknad fikk klageren i juli 1995 arbeidstillatelse fra Utlendingsdirektoratet på grunnlag av familiegjenforening med sine to barn født i Norge. I september 1995 fikk han også fornyet sitt utlendingspass med den samme identiteten som tidligere, dvs. A født 22. oktober 1958. Hans nasjonalitet ble imidlertid endret til borger av Y og fødestedet ble også endret til et sted i Y.
Klageren fremsatte i de påfølgende årene flere søknader om bl.a. bosettingstillatelse, fornyelse av arbeidstillatelse og utlendingspass i navnet A, borger av Y. Søknadene ble behandlet og avslått eller innvilget av Oslo politidistrikt og Utlendingsdirektoratet uten at det ble gått nærmere inn på spørsmålet om klagerens identitet.
Det var først i forbindelse med behandlingen av klagerens søknad om norsk statsborgerskap at Utlendingsdirektoratet i brev til Oslo politidistrikt i januar 2000 ga uttrykk for at klageren var registrert med feil navn og fødselsdato både i folkeregisteret og utlendingsregisteret (Fremkon). Statsborgersaken ble av direktoratet stilt i bero til det var ordnet opp i disse forholdene. Politidistriktet innkalte klageren til samtale og orienterte ham om at hans identitet ville bli endret til B født 20. august 1957 i utlendingsregisteret, og dermed også automatisk i folkeregisteret. Klagerens utlendingspass ble inndratt. Politiet gjorde i brev 28. mars 2000 til Oslo folkeregister oppmerksom på endringen, og oppga Justis- og politidepartementets vedtak fra mars 1994 som grunnlag. Folkeregisteret bekreftet senere endringen og tildelte nytt fødselsnummer til klageren.
Etter råd fra sin advokat fremsatte klageren deretter flere søknader i det navnet som norske myndigheter nå la til grunn, men han protesterte samtidig i juli 2000 mot identitetsendringen og opplyste i denne forbindelse at endringen hadde skapt en rekke problemer for ham. Sammen med brevet fulgte fødselsattest fra Y i navnet A født 22. oktober 1958. Noe senere fremla han også et nyutstedt pass fra Y med samme navn og fødselsdato.
Det ble deretter rettet en rekke henvendelser til norske utlendingsmyndigheter om identitetsendringen.
Utlendingsdirektoratet avslo 8. november 2001 en søknad fra klageren om utlendingspass. Direktoratet bemerket at klageren hadde fått pass fra hjemlandets myndigheter, om enn i det navnet som etter direktoratets oppfatning var uriktig. Klageren ble henvist til å søke myndighetene i Y om pass i navnet B født 20. august 1957. I vedtak samme dag avslo direktoratet «søknad om endring av identitet» til A. Direktoratet anså ikke denne «nye» identiteten som tilstrekkelig dokumentert gjennom den fremlagte fødselsattesten og passet fra Y m.v. I vedtaket het det bl.a.:
«Direktoratet vil ikke utelukke at en verifisering av det siste fremlagte passet kan medføre at søker har to verifiserte identiteter. En verifisering vil for øvrig ikke ha avgjørende betydning ved søknad om identitetsendring, da det også må dokumenteres at den første verifiserte identiteten er uriktig. Av praktiske grunner vil direktoratet fortsatt legge til grunn at søker er B, borger av Y født 20.08.57. Direktoratet vil imidlertid påpeke at tvil om identitet kan få konsekvenser i forhold til eventuelle søknader om reisedokument og statsborgerskap.»
Vedtaket ble påklaget i samsvar med de opplysningene om klagerett som var gitt i direktoratets vedtak. På grunn av uklarhet knyttet til behandlingen av denne typen saker tok klagebehandlingen svært lang tid, og saken ble flere ganger sendt frem og tilbake mellom direktoratet og Utlendingsnemnda. Under sakens gang fant nemnda grunn til å forelegge enkelte spørsmål for Justis- og politidepartementets lovavdeling, som i uttalelse 26. april 2004 konkluderte med at beslutninger om å endre eller ikke endre registreringer i utlendingsregisteret ikke er enkeltvedtak som kan påklages. I samsvar med uttalelsen besluttet nemnda 24. juni 2004 å avvise klagen på direktoratets vedtak.
Under behandlingen av klagesaken hadde klageren fått innvilget navneendring av Oslo folkeregister fra B til A. Endringen ble senere (2005) også inntatt i utlendingsregisteret, slik at han etter endringen stod oppført med følgende opplysninger i registeret: A født 20. august 1957, borger av Y. Det var etter dette bare fødselsdatoen som skilte seg fra det som klageren hele tiden hadde hevdet var korrekt.
I desember 2004 avslo direktoratet en søknad om bosettingstillatelse fra klageren, fremsatt under identiteten A, fordi søknaden var fremsatt under en annen identitet enn den direktoratet la til grunn som den riktige. Direktoratet tok ikke stilling til hvorvidt en søknad fremmet i navnet B ville bli innvilget. Avslaget ble påklaget og Utlendingsnemnda besluttet 7. november 2005 å ta klagen til følge. Bosettingstillatelse ble innvilget til «B som har byttet navn til A 20.08.1957». Nemnda tok i sitt vedtak ikke stilling til identitetsspørsmålet, og fastholdt at avgjørelse om endring av identitet ikke er et enkeltvedtak som kan påklages.
Klageren brakte saken inn for ombudsmannen. Hans advokat utdypet senere klagen og presiserte at selv om Utlendingsnemnda hadde innvilget søknaden om bosettingstillatelse, hadde ikke dette løst klagerens problemer knyttet til identitetsspørsmålet. Advokaten anførte at klageren ikke kunne få sin bosettingstillatelse registrert i noe gyldig dokument og at han ikke kunne forlate Norge ettersom han ved en retur ikke ville kunne dokumentere at norske myndigheter var av den oppfatning at B var hans riktige identitet. Det ble videre vist til at han ikke ville kunne få noe pass med denne identiteten. Advokaten viste også til konsekvensene for klagerens barn, som det ble anført var oppført i norske registre med en far som ifølge Utlendingsdirektoratet «ikke eksisterer».
Holdbarheten av verifikasjonen som i sin tid ble foretatt i Y ble bestridt. Videre ble det stilt spørsmålstegn ved utlendingsmyndighetenes motvilje mot å godta det nye passet fra Y som gyldig, eller i det minste ta initiativ til en verifikasjon av dette. Det ble i denne forbindelse vist til at Y i de mellomliggende årene hadde utviklet seg fra et korrupt land til innføring av demokrati. Endelig ble det opplyst at klageren var villig til å underkaste seg DNA-test (i forhold til moren) for å bekrefte riktigheten av opplysningene i de fremlagte dokumentene.
Saken ble tatt skriftlig opp med Utlendingsdirektoratet, som i brev 6. april 2006 ble bedt om å redegjøre nærmere for på hvilket grunnlag den identiteten klageren anførte var riktig, ble regnet som «avklart falsk». Det ble vist til at det ut fra sakens dokumenter ikke syntes som om utlendingsmyndighetene hadde forsøkt å verifisere fødselsattesten og passet som i ettertid var fremlagt av klageren og som angivelig skulle bekrefte hans anførte identitet.
I sitt vedtak 8. november 2001, der det ble avslått å «endre» klagerens identitet, hadde direktoratet blant annet uttalt følgende:
«Som nye dokumenter i saken er det fremlagt fødselsattest og pass fra Y utstedt på den identiteten søker nå ønsker å bruke.
Søker har fremlagt fødselsattest utstedt i Y 06.07.00. Direktoratet legger ikke avgjørende vekt på denne attesten. Det vises til at fødselsattester utstedt i ettertid i Y har svært liten notoritet, da attestene er utstedt på bakgrunn av de opplysningene søker selv har gitt. Opplysningene i seinregistrerte fødselsattester blir ikke etterprøvd i noe sentralregister før attestene blir utstedt.
Ved søknader om identitetsendring kreves det som utgangspunkt at det fremvises original fødselsattest utstedt i nær forbindelse med fødselen. Søker har også fått utstedt pass i Y 24.11.00 på identiteten A. Heller ikke det fremlagte pass anses for å være tilstrekkelig dokumentasjon på søkers identitet. Det vises til at det etter direktoratets kunnskap er relativt enkelt å få utstedt pass i Y. Pass blir utstedt på bakgrunn av fremlagt fødselsattest og utsagn av ett vitne. Tatt i betraktning av at fødselsattester utstedt i ettertid i Y har svært liten notoritet, er ikke passet tilstrekkelig dokumentasjon på at den ønskede identitet er mer riktig enn den allerede verifiserte identitet.»
Direktoratet ble bedt om å redegjøre for om ikke de innvendinger som var gjort gjeldende mot troverdigheten av den senere fremlagte fødselsattesten og særlig det fremlagte passet, også kunne rettes mot det passet som direktoratet anså verifisert som ekte.
Videre ble det stilt spørsmål om ikke den nye dokumentasjonen svekket troverdigheten av den tidligere utførte verifikasjonen, slik at en ny verifikasjon burde gjennomføres. Dersom direktoratet anså det som uaktuelt å forsøke å verifisere det senere fremlagte passet og fødselsattesten, ble det bedt om en nærmere begrunnelse for dette.
I e-brev 19. mai 2006 opplyste en saksbehandler i direktoratet at klagerens nye pass var sendt til Y for verifikasjon. Det het videre at direktoratet ville komme tilbake til saken når verifikasjonsrapporten ble mottatt.
Det ble deretter mottatt kopi av Utlendingsdirektoratets nye beslutning 27. oktober 2006, der klagerens krav om å få endret de registrerte opplysningene om sin identitet ble tatt til følge. Direktoratet uttalte bl.a. følgende:
«Utlendingsdirektoratet viser til at det er søkeren selv som har skapt tvil rundt sin identitet ved å oppgi og senere dokumentere to ulike identiteter og nasjonaliteter i henholdsvis Tyskland og Norge. Etter resultatet av verifisering av søkerens siste pass fremstår ovennevnte person med to ulike identiteter hvor begge er verifisert som ekte via to forskjellige pass. Direktoratet bemerker at det er relativt enkelt å få utstedt pass i Y, og ifølge vår kunnskap er det også fullt mulig å kunne få utstedt pass på to forskjellige identiteter. I utgangspunktet fremstår derfor ikke den ene identiteten mer sannsynlig enn den andre.
Utlendingsdirektoratet har imidlertid etter en konkret helhetsvurdering av hele saken kommet til at identiteten: A – f. 22.10.58 fremstår noe mer sannsynlig enn den tidligere verifiserte identiteten som norske myndigheter la til grunn. Det er lagt avgjørende vekt på de nye opplysningene som fremkommer via ovennevnte verifisering av 01.09.06 av søkerens pass utstedt 24.11.00. Det er også sett hen til at søkeren hele tiden har fastholdt at hans riktige identitet er den som nå er verifisert som ekte i Y, selv om han først i brev av 18.04.94 innrømmer at han var borger av Y og ikke X.»
Det fremgikk av beslutningen at direktoratet hadde forstått brevet herfra 6. april 2006 som en anmodning til direktoratet om å få verifisert den dokumentasjonen som var fremlagt av klageren. I brev 4. januar 2007 til direktoratet ble det for ordens skyld presisert at det forhold at det i brevet ble stilt spørsmål om hvorfor direktoratet ikke hadde verifisert dokumentene, ikke i seg selv innebar en anmodning om å foreta en slik verifikasjon. Det het videre at ombudsmannen hadde merket seg at direktoratet på bakgrunn av brevet, selv hadde funnet grunn til å få dokumentene verifisert. Selv om det sentrale spørsmålet i saken syntes å ha funnet sin løsning gjennom direktoratets siste beslutning, ble direktoratet likevel bedt om å besvare spørsmålene som var stilt i brevet herfra 6. april 2006.
Utlendingsdirektoratet kom tilbake til saken og uttalte følgende om grunnlaget for konklusjonen om at den identiteten klageren selv hadde anført som riktig måtte regnes som avklart falsk:
«Utlendingsdirektoratet viser til at vi med dette mente at vi la til grunn at den identiteten klageren anførte som den riktige fremsto som falsk. Årsaken til dette var at klageren allerede var verifisert med en «riktig» identitet i Y i desember 1993 via et ekte pass. Dette var identiteten A f. 20.08.1957, som han hadde oppgitt i Tyskland. En logisk slutning var derfor at den andre identiteten søkeren hadde oppgitt til norske myndigheter ved sin søknad om asyl måtte være uriktig. Det forhold at søkeren senere la frem en senregistrert fødselsattest og ett nytt pass på den identiteten han hevdet å ha var derfor ikke avgjørende. Det vises for øvrig til begrunnelsen i vedtak av 08.11.01 vedrørende notoritet av senregistrerete fødselsattester og utstedelse av pass i Y. Direktoratet viser til at det alltid vil være snakk om ressurser når det gjelder verifiseringer. Dersom en identitet er verifisert som ekte, bruker man vanligvis ikke flere ressurser på å verifisere andre identiteter som en søker hevder å ha.»
I forhold til de øvrige spørsmålene som var stilt i brevet herfra uttalte direktoratet:
«Som nevnt ovenfor vil det alltid være snakk om ressurser når det gjelder verifiseringer. Dersom en identitet allerede er verifisert som ekte, bruker man vanligvis ikke flere ressurser på å verifisere andre identiteter som en søker hevder å ha. Man må da gå ut i fra at den identiteten som er verifisert er den riktige, og det logiske er da at andre identiteter ikke er det. Dette er hovedårsaken til at passet og fødselsattesten ikke ble sendt til verifisering tidligere.
Etter at direktoratet hadde sett i gjennom sivilombudsmannens spørsmål i denne saken ble det imidlertid bestemt at det senere fremlagte passet og fødselsattesten likevel skulle sendes til verifisering ved ambassaden i Y. Dette ble gjort i brev av 19.05.06, hvor det blant annet ble bedt om prioritering da saken hadde versert lenge. Direktoratet ønsket også å få en avslutning på saken da den hadde versert lenge og fremstod etter hvert som meget spesiell.
Resultatet av verifiseringen ble mottatt 06.09.06, og det viste seg at også dette passet var ekte. Resultatet var da at ovennevnte fremstod med to verifiserte ekte identiteter hvor den ene i utgangspunktet ikke fremstod mer sannsynlig enn den andre. Direktoratet fant da at det måtte tas en beslutning. Vi viser i den forbindelse til vår begrunnelse i beslutningen av 27.10.06.»
Klagerens advokat kom med merknader til direktoratets redegjørelse og anførte at både saksbehandlingen og utfallet i saken bekreftet at klagen til ombudsmannen hadde vært berettiget. Hun viste i denne forbindelse til at det ikke hadde fremkommet nye opplysninger fra klagerens side som stilte saken i et annet lys enn da den ble innklaget. Det ble lagt til grunn at det var klagen til ombudsmannen som hadde lagt press på direktoratet for å se nøyere på saken, hvilket var det som skulle til for at «klageren skulle få tilbake sin rette identitet». Advokaten viste videre til at saken hadde vært en stor belastning for klageren og anførte at det forhold at saker om identitetsendringer ifølge Lovavdelingen ikke kan påklages, talte for en ekstra aktsomhet fra direktoratets side. Endelig ga advokaten uttrykk for at det var beklagelig at direktoratet ikke hadde innrømmet at det hadde opptrådt i strid med god forvaltningsskikk.
Direktoratet kom tilbake til saken i brev 16. mars 2007 og gjentok at ettersom klageren selv hadde skapt tvil om sin identitet, og fordi det passet han hadde fremlagt i Tyskland var blitt verifisert, ga hans etterfølgende fremleggelse av en senregistrert fødselsattest og pass på den identiteten han hadde oppgitt i Norge, ikke grunnlag for å iverksette en ny verifisering. Det het videre:
«Imidlertid var det naturlig å søke dokumentene verifisert når Sivilombudsmannen hadde anmodet om det.»
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Innledning
Ved Utlendingsdirektoratets beslutning 27. oktober 2006 synes det sentrale spørsmålet i saken, klagerens krav om å få endret opplysninger om sin identitet, å ha funnet sin løsning. Utlendingsdirektoratets behandling av identitetsspørsmålet og direktoratets redegjørelser hit gir likevel grunn til enkelte merknader fra min side.
2. Utlendingsdirektoratets forståelse av brevet herfra 6. april 2006
Direktoratet har flere ganger gitt uttrykk for at det har forstått brevet herfra som en anmodning om å få gjennomført en verifikasjon av de nye identifikasjonsdokumentene klageren hadde fremlagt, jf. direktoratets beslutning 27. oktober 2006 og brevet hit 16. mars 2007.
Det følger av Instruks for Stortingets ombudsmann for forvaltningen 19. februar 1980 §6 at en klage som ombudsmannen tar opp til nærmere undersøkelse i alminnelighet skal legges frem for det forvaltningsorgan eller den tjenestemann klagen gjelder. Av samme bestemmelse fremgår det at ombudsmannen avgjør hvilke skritt som skal tas til avklaring av saksforholdet og at han kan innhente de opplysninger som finnes nødvendige i samsvar med bestemmelsene i ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 §7.
Jeg vil for ordens skyld understreke at det forhold at direktoratet i brevet herfra 6. april 2006 ble bedt om å besvare spørsmål om hvorfor det ikke hadde verifisert dokumentene og bedt om å redegjøre for sine vurderinger vedrørende dette, ikke innebar en anmodning herfra om å foreta en slik verifikasjon. Dette er også understreket i brev herfra 4. januar 2007 til direktoratet. En annen sak er at spørsmålene som stilles herfra kan gi forvaltningsorganet grunn til å foreta en ny vurdering av det som er gjort i saken.
3. Utlendingsmyndighetenes saksbehandling i forbindelse med den første endringen av klagerens identitet
Det er i første rekke spørsmålet om endring av klagerens identitet tilbake til A født 22. oktober 1958, og vurderingen av de fremlagte dokumentene i denne forbindelse, som har stått i fokus for undersøkelsene herfra. Jeg finner det likevel naturlig å knytte enkelte merknader til utlendingsmyndighetenes opprinnelige endring av klagerens identitet til B født 20. august 1957. Disse forholdene utgjør en sentral del av bakgrunnen for vurderingen av hovedspørsmålet i saken.
Justis- og politidepartementet tilbakekalte i vedtak 23. mars 1994 klagerens oppholdstillatelse under henvisning til at det var avdekket at klageren tidligere hadde søkt om asyl i Tyskland under en annen identitet og at passet som der var fremlagt var verifisert som ekte. Det ligger implisitt til grunn for departementets vedtak at klagerens oppgitte identitet i Norge, A født 22. oktober 1958 og borger av X, ikke ble ansett som riktig. Departementet uttalte seg imidlertid ikke uttrykkelig om spørsmålet og noen formalisert beslutning om endring av klagerens identitet ble ikke truffet. Dette må sies å være en svakhet ved vedtaket som kan ha vært med på å prege den videre saksbehandlingen.
Utlendingsmyndighetene fulgte ikke opp den forståelsen som lå til grunn for departementets vedtak med en identitetsendring i utlendingsregisteret og folkeregisteret. Heller ikke da klagerens fødeland ble endret til Y etter at klageren selv hadde erkjent at han ikke kom fra X, ble hans navn og fødselsdato endret i samsvar med utlendingsmyndighetenes oppfatning.
I årene 1994 til 2000 hadde utlendingsmyndighetene en rekke foranledninger til å ta tak i identitetsendringsspørsmålet i forbindelse med at klageren fremmet flere søknader i den identiteten som ifølge utlendingsmyndighetene var uriktig. Det synes bl.a. å ha vært tilfellet for søknaden som lå til grunn for at klagene ved direktoratets vedtak 3. juli 1995 ble innvilget arbeidstillatelse i familiegjenforeningsøyemed. Direktoratet har i svaret hit 27. oktober 2006 vist til at denne tillatelsen ble gitt til B født 20. august 1957. A født 22. oktober 1958 var imidlertid oppgitt som alias og identitetsspørsmålet ble ikke nærmere berørt i vedtaket.
I de påfølgende årene ble søkerens ulike søknader innvilget eller avslått i identiteten A født 22. oktober 1958. Det fremstår som påfallende at klageren fikk innvilget utlendingspass fra norske utlendingsmyndigheter på den identiteten som ble ansett som «avklart uriktig». Direktoratet har i svaret hit gitt uttrykk for at det skyldtes en inkurie at disse vedtakene ble gitt i den «gamle» identiteten. Uansett årsak fremstår det likevel som uheldig og det forhold at utlendingsmyndighetene fortsatte å forholde seg til klageren under denne identiteten kan ha vært egnet til gi ham et inntrykk av at utlendingsmyndighetene aksepterte denne.
Det var først i forbindelse med klagerens søknad om statsborgerskap at direktoratet i brev 21. januar 2000 til Oslo politidistrikt tok opp den manglende endringen av identiteten i utlendingsregisteret. Dette resulterte i at politidistriktet innkalte klageren til samtale, der han fastholdt navnet og fødselsdatoen som han hele tiden har oppgitt overfor norske myndigheter. I mars 2000 endret politidistriktet likevel identiteten i utlendingsregisteret til B født 20. august 1957 under henvisning til departementets vedtak 23. mars 1994. Det ble også sørget for at tilsvarende endring ble foretatt i det sentrale folkeregisteret, med de konsekvenser dette innebærer.
Jeg er ikke kjent med hvilke rutiner som på dette tidspunktet ble fulgt i forhold til endring av identitet i utlendingsregisteret og dette har heller ikke vært gjenstand for undersøkelse herfra i denne saken. Det er imidlertid egnet til en viss undring at utlendingsmyndighetene etter seks års passivitet og til en viss grad indirekte aksept av klagerens anførte identitet, om enn ifølge direktoratet på grunn av en inkurie, anså seg berettiget til å endre identiteten uten at klageren en gang ser ut til å ha fått anledning til å uttale seg skriftlig om spørsmålet.
4. Utlendingsdirektoratets behandling av klagerens søknad om endring av identitet
Det er på det rene at tvilen rundt klagerens identitet i hovedsak må sies å være skapt av ham selv fordi han har oppgitt, og dokumentert, to ulike identiteter og nasjonaliteter overfor henholdsvis tyske og norske utlendingsmyndigheter. Passet som han benyttet som dokumentasjon i Tyskland, på den identiteten som han hele tiden overfor norske myndigheter har fastholdt er uriktig, ble også verifisert av Ys myndigheter som ekte.
Direktoratet har vist til at det i slike saker alltid vil være snakk om ressurser når det gjelder verifiseringer og at direktoratet, dersom en allerede registrert identitet er verifisert som ekte, vanligvis ikke vil bruke flere ressurser på å verifisere andre identiteter søkeren måtte hevde å ha. Dette er begrunnelsen for at direktoratet i utgangspunktet ikke fant grunn til å foreta en verifikasjon av den dokumentasjonen klageren senere la frem i form av fødselsattest og pass.
Etter forvaltningsloven 10. februar 1967 §17 har forvaltningsorganet plikt til å påse at en sak er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Bestemmelsen kommer direkte bare til anvendelse i forhold til enkeltvedtak. Lovavdelingen har i uttalelse 26. april 2004 konkludert med at innvilgelse eller avslag på en søknad om endring av identitet i utlendingsregisteret ikke i seg selv er et enkeltvedtak som kan påklages. Hvorvidt dette er en holdbar konklusjon finner jeg ikke grunn til å ta stilling til her. Utredningsplikten slik den er slått fast i forvaltningsloven §17 er uansett uttrykk for et generelt forvaltningsrettslig prinsipp som også må legges til grunn for utlendingsmyndighetenes vurdering av et spørsmål som det foreliggende. Det nærmere omfanget av utredningsplikten vil måtte bero på en konkret vurdering der blant annet beslutningens betydning, ressursmessige forhold og partenes forutsetninger vil måtte avveies.
En slik identitetsendring som det her er tale om kan ha stor betydning for den det gjelder. Det vises i denne forbindelse til at endringene også blir foretatt i det sentrale folkeregisteret, noe som vil kunne få betydning i en lang rekke sammenhenger. Dette tilsier en grundig saksbehandling for å sørge for størst mulig sikkerhet om at opplysningene som registreres er riktige. Ved vurderingen i det foreliggende tilfellet må det etter min mening bl.a. sees hen til at de fremlagte dokumentene er utstedt i navnet og fødselsdatoen som klageren i nesten 20 år overfor norske utlendingsmyndigheter har hevdet er riktig. Det må videre tas i betraktning at utlendingsmyndighetene forholdt seg passive i seks år før klagerens identitet første gang ble endret. Utlendingsmyndighetenes passivitet og den saksbehandling som fant sted i årene 1994 til 2000 kan ha vært egnet til å gi klageren inntrykk av at det ikke var aktuelt å foreta noen endring. Den nye fødselsattesten og det nye passet som ble fremlagt fra klagerens side var egnet til å trekke grunnlaget for den første identitetsendringen i tvil.
Jeg har merket meg direktoratets uttalelser knyttet til troverdigheten av dokumenter utstedt av Ys myndigheter, men kan ikke se at dette var noe avgjørende argument mot å foreta en verifikasjon av de nye dokumentene i dette tilfellet. De samme innvendinger som direktoratet her har pekt på, synes også å gjøre seg gjeldende i forhold til det første passet som ble verifisert som ekte av Ys myndigheter. Jeg har for øvrig merket meg advokatens anførsler om at utviklingen av forholdene i Y kan tilsi at saksbehandlingen der nå muligens fremstår som noe mer betryggende enn tidligere. Dette er imidlertid ikke kommentert fra direktoratets side og jeg har ikke grunnlag for selv å vurdere dette nærmere.
I dette tilfellet burde direktoratet i samsvar med prinsippet om forsvarlig saksutredning ha foretatt en verifikasjon av dokumentene på et tidligere tidspunkt i prosessen, til tross for at klageren selv hadde bidratt til å skape tvil om sin egen identitet.
Saken har vist at det er grunn til å etablere klarere rutiner for behandlingen av krav om endringer i registrerte identitetsopplysninger. I brev 25. oktober 2006 til Arbeids- og inkluderingsdepartementet, mottatt her som kopi i forbindelse med ombudsmannssak 2006/628, opplyste Utlendingsdirektoratet at det hadde under utarbeidelse et rundskriv som skal erstatte RS 2002-147 SODA (Endring av navn/fødselsdato/identitet). Det ble opplyst at det kommende rundskrivet skal gi retningslinjer for registrering av identitetsopplysninger og om endring av registrerte identitetsopplysninger. Direktoratet ga i brevet uttrykk for at rundskrivet ville bli ferdigstilt i løpet av februar i 2007.
Det er ikke mottatt noen ytterligere opplysninger her om direktoratets videre arbeid med rundskrivet og i følge direktoratets nettsider er det tidligere rundskrivet fortsatt gjeldende. Jeg ber direktorat gi meg en orientering om status i arbeidet og oversende en kopi av rundskrivet når det foreligger.»
Utlendingsdirektoratet redegjorde i brev 30. november 2007 for det pågående arbeidet med nytt rundskriv om «Registrering, vurdering og endring av identitet etter utlendingsloven». Det ble bl.a. opplyst at et utkast til rundskriv var oversendt Arbeids- og inkluderingsdepartementet og at det ble tatt sikte på å ferdigstille rundskrivet så snart det var mottatt tilbakemelding fra departementet.