A arbeidet som renholder og fabrikkarbeider. Hun ble sykemeldt i april 1995 på grunn av psykiske plager og smerteplager. Hun mottok sykepenger i ett år og deretter rehabiliteringspenger frem til november 1997. Hun fremmet så krav om yrkesrettet attføring, og saken hennes ble 29. september 1997 overført til Aetat. Hun gjennomførte arbeidsutprøving/trening, hovedsakelig i 50 % stilling. Forsøk på attføring ble endelig avsluttet 30. august 2002. Ved brev fra Aetat Fredrikstad 2. oktober 2002, som ble sendt med kopi til A, ble saken hennes sendt tilbake til Fredrikstad trygdekontor. I dette brevet fra Aetat Fredrikstad het det blant annet:
«Viser til legeerklæring og rapport fra Fredrikstad Attføringssenter og til attføringssøker som skal søke om uføretrygd.
Etter en helhetsvurdering sendes saken tilbake til Trygdekontoret. Aetat kan ikke se at A kan nyttiggjøre seg noen former for tiltak. Etter testresultatene og fra Psykisk helsevern Østfold HF kan Aetat ikke se at søker har noe restarbeidsevne som kan utnyttes i det ordinære arbeidslivet på nåværende tidspunkt. Aetat anbefaler å søke 100 % uføretrygd.
Jfr. folketrygdloven §11-6 er det ikke hensiktsmessig å fortsette attføringen på nåværende tidspunkt og sender saken tilbake til Trygdekontoret for vurdering av andre ytelser.»
A søkte så om uførepensjon. Hun fikk avslag av fylkestrygdekontoret i Østfold. Avslaget ble påanket, men stadfestet av Trygderetten i kjennelse 20. februar 2004. I Trygderettens kjennelse het det blant annet:
«Retten er av den mening at vilkåret i lovens §12-5 om gjennomgått hensiktsmessig behandling og attføring ikke var oppfylt på vedtakstidspunktet. I følge uttalelsen fra Psykisk helsevern HF var A fortsatt i behov av behandling og hun startet i oktober 2002 i en terapigruppe ved poliklinikken. Etter rettens mening bør det samtidig med, eventuelt etter at den medisinske behandlingen er avsluttet, også vurderes om det skal iverksettes ytterligere attføringstiltak. Det vises i denne forbindelse til uttalelsen fra Fredrikstad attføringssenter hvorav det fremgår at A fungerte tilfredsstillende da hun var der.
På bakgrunn av at behandlings- og attføringskravet ikke var oppfylt på vedtakstidspunktet, kan det ikke fastslås om det på vedtakstidspunktet forelå en varig medisinsk lidelse som hadde medført en varig funksjonsnedsettelse av en slik art og grad at den utgjorde hovedårsaken til en eventuell nedsatt inntektsevne. Heller ikke kan det fastslås om evnen til å utføre inntektsgivende arbeid var nedsatt med minst halvparten. Vilkårene i lovens §§12-6 og 12-7 anses ikke oppfylt på vedtakstidspunktet.
Retten viser for øvrig til ytelser som kan være relevante under medisinsk behandling og attføring, og til ordningen med tidsbegrenset uføretrygd i enkelte tilfeller.»
Deretter fremmet A krav om rehabiliteringspenger. Fredrikstad trygdekontor innvilget kravet, virkningstidspunktet ble satt til 1. januar 2004. Virkningstidspunktet ble begjært omgjort, slik at tilståelsen av rehabiliteringspenger ble gitt virkning fra 1. desember 2002. Fylkestrygdekontoret i Østfold stadfestet virkningstidspunktet 1. januar 2004. I Trygderetten kjennelse 18. november 2005 ble fylkestrygdekontorets vedtak opprettholdt. A anmodet så om gjenopptakelse av uførepensjonssaken, men anmodningen ble endelig avslått i Trygderettens kjennelse 27. oktober 2006.
I klagen hit ble det blant annet anført at «trygdens organer (Aetat)» hadde gitt misvisende opplysninger, og at dette var årsaken til at A ikke søkte om rehabiliteringspenger tidligere. Rettshjelper B mente at Fredrikstad trygdekontor hadde brutt sin veiledningsplikt ved ikke å veilede A til å søke om rehabiliteringspenger i stedet for uførepensjon, og at A «åpenbart trengte bistand fra trygdeetaten».
Fristen for å klage til ombudsmannen er i utgangspunktet ett år regnet fra forvaltningens endelige avgjørelse i saken, jf. ombudsmannslovens §6 tredje ledd. På grunn av den nære sammenheng i de faktiske forhold i Trygderettens to kjennelser i dette sakskomplekset, ble det likevel besluttet å undersøke nærmere den delen av saken som var behandlet i Trygderettens kjennelse 18. november 2005 og som gjaldt virkningstidspunktet for tilståelse av rehabiliteringspenger.
Etter den oppfatning Aetat Fredrikstad ga uttrykk for i brevet 2. oktober 2002 til Fredrikstad trygdekontor om As manglende mulighet for å delta i det ordinære arbeidslivet, syntes det umiddelbart forståelig at A begrenset sin søknad til kun å gjelde uførepensjon. I brev herfra 21. juni 2007 til Arbeids- og velferdsdirektoratet ble det også lagt til grunn at Fredrikstad trygdekontor ved den forberedende behandlingen av As søknad 19. november 2002 om uførepensjon var kjent med Aetats klare anbefaling til henne om å søke uførepensjon. Det ble derfor bedt opplyst hvilken betydning Fredrikstad trygdekontor tilla innholdet i Aetats brev 2. oktober 2002 ved behandlingen av As søknad, som bare gjaldt uførepensjon. Det ble også bedt om direktoratets syn på om trygdekontoret handlet i strid med sin veilednings- og undersøkelsesplikt, jf. folketrygdloven §21-1 jf. forvaltningsloven §11 og §17, ved ikke å undersøke nærmere om det ville være et alternativ for A også å søke andre trygdeytelser, siden det var trygdekontorets oppfatning at hun til tross for Aetats anbefaling fortsatt ikke fylte vilkårene for å få innvilget uføretrygd.
I Arbeids- og velferdsdirektoratet svarbrev het det blant annet:
«Det er en rekke vilkår som må være oppfylt for at uførepensjon kan innvilges. Et av vilkårene er at hensiktsmessig attføring skal være gjennomført eller forsøkt gjennomført, jf folketrygdloven §12-5. Tidligere Aetat hadde ansvar for å vurdere om (ytterligere) attføring var hensiktsmessig eller ikke, mens trygdeetaten skulle vurdere om de øvrige vilkårene i folketrygdloven kapittel 12 var oppfylt og fatte vedtak. Det ble derfor ansett som lite heldig at Aetat anbefalte bruker å søke om uførepensjon. Dette kunne lett skape forventinger hos bruker om at vedkommende hadde rett til ytelsen, noe som ikke alltid var tilfelle fordi trygdeetaten i sin vurdering kom til at de øvrige vilkårene ikke var oppfylt.
Det fremgår av trygdekontorets saksfremstilling (…) at det har bygd sin vurdering av attføringsvilkåret på Aetats brev av 02.10.02 og den vedlagte sluttrapporten fra Fredrikstad attføringssenter AFT (…). Trygdekontoret har konkludert med at attføringsvilkåret var oppfylt. Ved denne vurderingen har trygdekontoret lagt avgjørende vekt på opplysningene fra Aetat.
Trygdekontoret fant imidlertid ikke at sykdomsvilkåret i folketrygdloven §12-6 og det ervervsmessig vilkåret i §12-7 var oppfylt, og ble derfor innstilt på at kravet skulle avslås.»
Til spørsmålet om trygdekontorets veilednings- og undersøkelsesplikt uttalte direktoratet blant annet:
«A var 35 år da saken ble tilbakeført fra Aetat til trygdeetaten i oktober 2002. Hun hadde på det tidspunktet vært sykemeldt og under behandling og/eller attføring i over 7 år. Hun mottok rehabiliteringspenger/attføringspenger etter en uføregrad på 100 % fra 23.04.96 – 28.02.01. Fra 01.03.01 mottok hun attføringspenger etter en uføregrad på 50 %. (…).
Arbeids- og velferdsdirektoratet vil vise til brev fra Aetat til A datert den 23.01.01 og 25.01.01 der det ble opplyst at hennes sak er tilbakeført til trygdekontoret med 50 %. Det ble uttrykkelig gitt beskjed om at hun selv måtte ta kontakt med trygdekontoret for vurdering av andre ytelser. (…). For resterende 50 % skulle hun fortsatt være under yrkesrettet attføring.
I brev av 02.10.02 (…) konkluderte imidlertid Aetat med at det likevel ikke var hensiktsmessig å fortsette attføringen. De anbefalte at hun søkte uførepensjon, og hele saken ble tilbakeført til trygdeetaten for vurdering av andre ytelser. Vedlagt brevet fulgte en sluttrapport fra Fredrikstad attføringssenter APS, der det fremgår at A hadde fungert godt i store perioder av utprøvingsperioden, men at tilstanden hadde blitt forverret den siste tiden. Det er også vedlagt en kort uttalelse fra DPS Fredrikstad Poliklinikk. I denne opplyses det at A var under behandling ved DPS Fredrikstad Poliklinikk. Avslutningsvis uttales det: ‘Imidlertid er det å håpe at hun kan komme tilbake i jobb på et senere tidspunkt og en uføretrygd behøver ikke å være evigvarende for henne.’
Etter anbefaling fra Aetat fremsatte A søknad om uførepensjon, mottatt ved trygdekontoret den 19.11.02.
Trygdekontoret forela uføresøknaden for rådgivende overlege for vurdering av det medisinske vilkåret. Etter hans vurdering var dette ikke oppfylt og han tilføyde at vurderingen fra DPS Fredrikstad Poliklinikk som var skrevet av psykiatrisk sykepleier, ikke kunne erstatte en legeerklæring. Trygdekontoret la dette til grunn og innstilte på at kravet skulle avslås. Ved vedtak av 24.02.03 avslo fylkestrygdekontoret kravet om uførepensjon. Begrunnelsen var at det ikke var dokumentert at A hadde fått sin arbeidsevne varig nedsatt med minst halvparten på grunn av varig sykdom. (…).
—
Det er en uttalt målsetting at NAV lokal trygd gjennom veiledning og oppfølging skal bidra til at bruker får rett ytelse til rett tid, og det skal legges vekt på de spesielle forholdene i den enkelte sak når behovet for veiledning og oppfølging blir vurdert. Det er imidlertid brukeren selv som må sette frem et krav.
Arbeids- og velferdsdirektoratet mener som sagt at en anbefaling fra Aetat om å søke en ytelse er uheldig da det kan skape forventninger om innvilgelse av kravet. En mulig anbefaling, kan etter vår oppfatning likevel ikke bli tillagt den konsekvens at det har blitt gitt misvisende informasjon.
I denne saken finner vi at A forut for uførekravet hadde fått tilstrekkelig opplysninger om at hun etter avsluttet attføring selv måtte ta kontakt med trygdekontoret for vurdering av andre ytelser. Denne informasjon ble gitt skriftlig av Aetat den 21.02.00 og ved overføring av saken 50 % i januar 2001 og må forutsettes kjent også ved overføringen i 2002. […].
Arbeids- og velferdsdirektoratet finner det rimelig å forvente at A på grunn av sin lange kontakt med trygdeetaten og Aetat var kjent med mulighetene for å søke om andre ytelser til livsopphold. Ved usikkerhet om sine rettigheter, burde hun ha tatt kontakt med trygdekontoret for nærmere informasjon både ved overføringen i 2001 og deretter i 2002.
Når det gjelder spørsmålet om trygdekontoret på eget initiativ skulle ha gitt veiledning om muligheten til å sette fram krav om rehabiliteringspenger, finner Arbeids- og velferdsdirektoratet at trygdekontoret hadde rimelig grunn til å forutsette at A kjente til mulighetene for å søke slik stønad. Dette både på grunn av at hun tidligere hadde mottatt rehabiliteringspenger og på bakgrunn av informasjon fra Aetat om å kontakte trygdekontoret dersom hun hadde behov for orientering om andre ytelser.
—
Etter Arbeids- og velferdsdirektoratets oppfatning skal trygdekontor være tilbakeholdne med aktivt å tilrå at brukere søker om bestemte ytelser og vi kan ikke se at trygdekontoret i denne saken har brutt sin veiledningsplikt etter forvaltningsloven §11. Det må kunne forutsettes at A hadde tilstrekkelig kunnskap om sine muligheter til å søke om rehabiliteringspenger dersom hun ønsket det.
Arbeids- og velferdsdirektoratet bestrider ikke at trygdekontoret kunne ha veiledet bedre, men vi anser ikke at det foreligger brudd på veiledningsplikten etter forvaltningsloven §§11 og 17, jf. folketrygdloven §21-1.»
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Veiledningsplikten etter forvaltningsloven §11 og undersøkelses- og informasjonsplikten etter forvaltningsloven §17 gjelder fullt ut for trygdekontorene (nå NAV lokal), jf. folketrygdloven §21-1. Når et medlem av folketrygden, «en bruker», henvender seg til et trygdekontor (nå NAV lokal/NAV trygd) med et antatt krav på økonomiske ytelser fra trygden har NAV plikt etter forvaltningsloven §11 til blant annet å orientere og veilede om hvilke ytelser som det eventuelt kan være aktuelt å søke om. Arbeids- og velferdsdirektoratet har også fremholdt i brevet hit at det er «en uttalt målsetting at NAV lokal trygd gjennom veiledning og oppfølging skal bidra til at bruker får rett ytelse til rett tid, og [at] det skal legges vekt på de spesielle forholdene i den enkelte sak når behovet for veiledning og oppfølging blir vurdert». Som Arbeids- og velferdsdirektoratet er inne på her, vil de konkrete faktiske forhold i den enkelte trygdesak være avgjørende for hvor langt veilednings-/undersøkelsesplikten rekker i den enkelte sak.
I brevet 2. oktober 2002 fra Aetat Fredrikstad til Fredrikstad trygdekontor, som ble sendt med kopi til A, het det som alt sitert foran:
«Aetat [kan] ikke se at søker har noe restarbeidsevne som kan utnyttes i det ordinære arbeidslivet på nåværende tidspunkt. Aetat anbefaler å søke 100 % uføretrygd. Jfr. folketrygdloven §11-6 er det ikke hensiktsmessig å fortsette attføringen på nåværende tidspunkt og sender saken tilbake til Trygdekontoret for vurdering av andre ytelser.»
Etter det som fremgår av saksdokumentene hadde A tidligere mottatt rehabiliteringspenger i 1996/1997 og så attføringsstønad frem til og med august 2002. Det kan derfor vanskelig være tvil om at hun, da hun høsten 2002 søkte om 100 % uførepensjon, visste om hvilke trygdeytelser som kan være aktuelle for personer som av helsemessige årsaker er arbeidsudyktige for et kortere eller lengre tidsrom. Det sentrale spørsmål i denne saken er derfor ikke hvorvidt A i forbindelse med sin søknad i november 2002 hadde behov for og burde fått veiledning om vilkårene for å ha rett til rehabiliteringspenger. Spørsmålet er snarere om den anbefaling/oppfordring som faktisk ble gitt i brevet fra Aetat 2. oktober 2002 var egnet til å gi henne en berettiget forventning om at hun per oktober 2002 oppfylte folketrygdlovens vilkår for å ha rett til uførepensjon.
Jeg kan vanskelig se at Aetat Fredrikstads brev til A henholdsvis 21. februar 2000, 23. og 25. januar 2001, som ble trukket frem i Arbeids- og velferdsdirektoratets brev hit, kan tillegges nevneverdig vekt ved vurderingen av As gode tro i denne sammenheng. Den primære informasjonen i disse tre brevene var at hun selv måtte sørge for å ta kontakt med Fredrikstad trygdekontor for (søknad/vurdering/utredning av) andre ytelser enn attføringspenger. Ved søknaden 19. november 2002 tok hun kontakt med Fredrikstad Trygdekontor. Aetat Fredrikstad gikk utover sin kompetanse med anbefalingen i brevet 2. oktober 2002. Slik anbefalingen var formulert, fremsto den helt uten forbehold for Aetats begrensede kompetanse i forhold til spørsmål om tilståelse av uførepensjon. Det er derfor fullt ut forståelig at A i god tro oppfattet brevet 2. oktober 2002 slik at Aetat Fredrikstads anbefaling var basert på en lovmessig vurdering av at hun oppfylte samtlige vilkår for å ha rett til uførepensjon. Jeg kan følgelig vanskelig se at saken gir grunnlag for å bebreide A at hun ikke forhørte seg nærmere med trygdekontoret i forbindelse med sin søknad om uførepensjon.
Arbeids- og velferdsdirektoratet uttalte i brevet [hit] at «en anbefaling fra Aetat om å søke en ytelse er uheldig da det kan skape forventninger om innvilgelse av kravet». Anbefalingen var ikke bare «uheldig» ved at den ga A grunn til å forvente at hun ville få innvilget søknaden sin. Anbefalingen var også «misvisende» ved at den ga A grunn til å innrette seg på at det kun var uførepensjon som det var aktuelt å søke om. Dermed førte Aetats anbefaling til at A ikke hadde noen oppfordring til på eget initiativ å ta kontakt med Fredrikstad trygdekontor for å avklare om det var andre ytelser som det kunne være aktuelt for henne å søke på.
Arbeids- og velferdsdirektoratet har fremholdt at «trygdekontor [skal] være tilbakeholdne med aktivt å tilrå at brukere søker om bestemte ytelser». Dette er riktig nok, og Fredrikstad trygdekontor skulle ikke aktivt ha anbefalt A å søke rehabiliteringspenger. Fredrikstad trygdekontor burde imidlertid ha sørget for å rette opp den feil Aetat Fredrikstad begikk ved uten forbehold å anbefale A å søke uførepensjon i brevet 2. oktober 2002. I brevet hit har Arbeids- og velferdsdirektoratet erkjent at «trygdekontoret kunne ha veiledet bedre». Etter min oppfatning innebærer veiledningsplikten i forvaltningsloven §11 at trygdekontoret i dette tilfellet umiddelbart etter å ha mottatt søknaden om uførepensjon skulle ha tatt kontakt med A og forklart henne at Aetat Fredrikstads anbefaling ikke kunne forstås slik at det var sikkert at hun kvalifiserte for uførepensjon. Det synes også i strid med Arbeids- og velferdsdirektoratets uttalte målsetting i brevet hit om at «NAV lokal trygd gjennom veiledning og oppfølging skal bidra til at bruker får rett ytelse til rett tid» at Fredrikstad trygdekontor ikke fulgte opp As søknad om uførepensjon på denne måten.
Jeg ber derfor om at Arbeids- og velferdsdirektoratet ser på saken på nytt og vurderer om det er noe som kan gjøres overfor A for å bøte på de feil som ble begått av Aetat Fredrikstad og Fredrikstad trygdekontor. Dette fordi disse feilene synes å ha ledet til at hun i hele 2003, ble uten andre trygdeytelser som hun kunne hatt krav på, selv om hun da ikke hadde krav på uførepensjon.»