En professor ved et universitet ble gitt en tjenstlig tilrettevisning på grunnlag av «bevisst motarbeiding» av lederen av enheten han var tilknyttet «ved å boikotte seksjonens ukentlige møter», og videre «oppfordring overfor andre ansatte ved enheten om å motarbeide enhetsleder på en utilbørlig og arbeidsmiljømessig meget skadelig måte». I tilrettevisningen ble det videre bl.a. presisert at den var «en advarsel og ingen ordensstraff etter tjenestemannloven».
Samme dag mottok professoren et brev med overskriften «[e]ndringer i arbeidsforhold» hvoretter han organisatorisk ble flyttet fra enheten han var tilknyttet, slik at han i det videre ville være direkte underlagt instituttlederen. Endringen innebar skifte av kontor.
Etter noe korrespondanse og et møte mellom partene brakte professoren v/advokat saken inn for ombudsmannen. Det ble anført at beslutningen om endringer i arbeidsforhold måtte ses i sammenheng med den tjenstlige tilrettevisningen, og at reaksjonene samlet sett måtte anses som en ordensstraff etter tjenestemannsloven 4. mars 1983 nr. 3 §14 nr. 2, første alternativ. Videre ble det vist til at de to punktene i «tilrettevisningen» bygget på et faktum som dekanus selv ikke hadde sett eller iakttatt, og at skriftlige rapporter om forholdene var nektet utlevert til professoren. Klageren pekte på at siktemålet med en tjenstlig tilrettevisning var å klargjøre nærmere innholdet og omfanget av tjenestemannens plikter, og hevdet at brevene han hadde mottatt ikke «dekket denne funksjonen». Subsidiært ble det anført at selv om forholdene ikke kunne anses som en ordensstraff, ville forvaltningslovens regler om forsvarlig opplysning av saken, krav om dokumentinnsyn og partsoffentlighet, krav på begrunnelse og krav til skriftlighet komme analogisk til anvendelse.
Ombudsmannen ba professorens fakultet om en nærmere redegjørelse for universitetets saksbehandling forut for ileggelsen av den tjenstlige tilrettevisningen. Særlig ble det bedt opplyst om klageren hadde fått varsel om at det ble vurdert å gi en tjenstlig tilrettevisning, og om det var korrekt at han ikke hadde fått tilgang til opplysninger om de konkrete forholdene som var bakgrunnen for tilrettevisningen. Det ble videre bedt om en begrunnelse for at klageren eventuelt ikke hadde fått tilgang til opplysninger eller anledning til å uttale seg om den faktiske bakgrunnen for punktene i tilrettevisningen. Videre ble det bl.a. bedt om kommentarer til klagerens anførsler om at den aktuelle tjenstlige tilrettevisningen ikke var egnet til å klargjøre nærmere innholdet og omfanget av tjenestemannens plikter.
Fakultetet opplyste at saken om tjenstlig tilrettevisning kom opp etter at dekanus hadde hatt separate møter med leder og ansatte ved professorens enhet om forhold de hadde vært utsatt for av ham, og viste til notat som var oversendt ombudsmannen tidligere. Dette notatet ville fakultetet ikke gi klageren innsyn i. I og med at det ikke er noen formkrav til en slik tilrettevisning, ble professoren ikke varslet på forhånd. Det ble opplyst at tilrettevisningen ble overlevert professoren i et møte hvor det var adgang til å stille spørsmål.
Til spørsmålet om klagerens innsynsrett til opplysninger som angikk ham selv, anførte fakultetet at man mente at sakens parter i denne saken hadde blitt tilstrekkelig opplyst om faktiske forhold, men at det her gjaldt opplysninger som dekanus hadde fått i full fortrolighet. Det ble vist til at fakultetet fant det viktig å opprettholde fortrolighet mellom de ansatte og ledelsen.
Til spørsmålet om tilrettevisningen var egnet til å klargjøre innholdet i og omfanget av klagerens plikter, mente fakultetet at det første punktet i tilrettevisningen var helt konkret, ved at det ble vist til at tilstedeværelse ved seksjonens møter er ønskelig. Til det andre punktet i tilrettevisningen uttalte fakultetet bl.a. at det «signaliserer at arbeidsgiver forventer at enhetsleder respekteres og at handlinger for å svekke enhetsleders stilling ikke aksepteres.»
Klageren bestred at han hadde boikottet møtevirksomheten, og det ble vist til ulike grunner for at han ikke hadde vært til stede ved møtene. Det ble vist til at det ikke var møteplikt, og at møtene ikke hadde vesentlig betydning for gjennomføringen av professorens forsknings- og undervisningsforpliktelser. Til det punktet i tilrettevisningen som gjaldt bevisst motarbeidelse av enhetsleder, ble det opplyst at professoren var innforstått med at dersom han hadde gjort noe kritikkverdig, ville han gjerne ha dette konkretisert på en slik måte at han kunne unngå gjentakelse.
Videre anførte klageren at vedtaket om «endringer i arbeidsforhold» hadde medført at han var organisatorisk forvist fra den enheten hans fagområde var organisatorisk plassert under. Det ble opplyst at han var fratatt faglig ansvar og undervisning, og at han ikke fikk tildelt nye mastergradsstudenter. Professoren oppfattet vedtaket som en klar straffereaksjon, ordensstraff.
Ombudsmannen ba etter dette fakultetet om å gi sitt syn på om reaksjonene mot professoren samlet sett måtte vurderes som en ordensstraff.
Fakultetet var uenig i at det var tale om en ordensstraff. Det ble vist til at den tjenstlige tilrettevisningen og endringene i arbeidsforholdet utgjorde to separate forhold som ikke kunne ses i sammenheng, og som begge lå innenfor styringsretten. Når det gjaldt flyttingen av professoren ut av enheten han var tilknyttet, ble det opplyst at dette var resultat av en helhetlig vurdering i et svært komplisert forhold, der professorens sak ikke kunne ses isolert. Fakultetet viste til at arbeidsgiver hadde ønsket å finne en løsning som ivaretok både professoren og de øvrige ansatte i enheten. Det ble videre vist til at pålegget om flytting ikke medførte endringer i stillingens grunnpreg. Videre viste fakultetet til at professoren ikke var fratatt undervisningsoppgaver, men at det må finnes nye praktiske løsninger. Fakultetet erkjente at professoren hadde mistet den formelle muligheten til å samarbeide med enhetsleder, men viste til at professoren ikke hadde vært villig til å samarbeide med henne. Endelig viste fakultetet til at det var nedsatt en prosjektgruppe som arbeidet med å finne organisatoriske løsninger for å unngå uheldige virkninger på sikt. Fakultetet samtykket til å gi klageren delvis innsyn i notatet som var oversendt ombudsmannen.
Senere oversendte fakultetet rapport om organisering og arbeidsmiljø ved instituttet, utarbeidet av en intern arbeidsgruppe. Det ble videre opplyst at det ble arbeidet med å konkretisere hvordan undervisningen til professoren praktisk sett kunne organiseres.
Klageren fastholdt tidligere anførsler.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Tjenstlig tilrettevisning eller ordensstraff?
I klagen og i den senere brevvekslingen er det anført at den tjenstlige tilrettevisningen og de endringene i arbeidsforholdet som er gjennomført etter at tilrettevisningen ble gitt, innebærer at forholdene samlet sett må anses som en ordensstraff, jf. tjenestemannsloven 4. mars 1983 nr. 3 §14. Det er vist til at det er klagerett når arbeidsgiver tildeler ordensstraff, og at saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak i forvaltningsloven kommer til anvendelse.
Jeg har i en rekke tidligere saker uttalt at spørsmålet om det foreligger en tjenstlig tilrettevisning eller en ordensstraff må avgjøres ut fra en skjønnsmessig totalvurdering av de reelle forholdene i saken. En tjenstlig tilrettevisning har først og fremst som siktemål å klargjøre nærmere innholdet og omfanget av tjenestemannens tjenesteplikter. Tilrettevisningen gis i tilknytning til arbeidet og skal være retningsgivende for arbeidsforholdet. En ordensstraff er først og fremst en sanksjon for overtredelse eller tilsidesettelse av tjenesteplikter, selv om den også vil ha som siktemål å få den som ilegges ordensstraffen til å forholde seg på en bestemt måte for fremtiden.
Et spørsmål i denne saken er om det dokumentet som er kalt «tjenstlig tilrettevisning», må ses i sammenheng med et brev datert samme dag, og som gir pålegg om endringer i arbeidsforhold i kraft av arbeidsgiverens styringsrett. Videre er det spørsmål om også den senere gjennomføringen av endringene i arbeidsforholdet må trekkes inn, og om forholdene i så fall samlet må ses som en ordensstraff.
Det kan ikke være tvil om at det dokumentet som er kalt «tjenstlig tilrettevisning» isolert sett må betraktes som en tilrettevisning. Både formen og innholdet i brevet tilsier dette. Formålet har klart nok vært å klargjøre klagerens tjenesteplikter.
Til klagerens anførsel om at de etterfølgende endringene i hans arbeidsforhold sammen med tilrettevisningen fremstår som en straffereaksjon, har fakultetet fastholdt at de to dokumentene handler om to separate forhold som ikke kan ses i sammenheng. Fakultetet har særlig trukket frem at endringene i klagerens arbeidsforhold er gjort ut fra en helhetlig vurdering, der det er arbeidsmiljøforholdene ved enheten som har vært avgjørende for de valgte løsningene. Det er også vist til at det senere er nedsatt en arbeidsgruppe som har foreslått mulige permanente organisatoriske endringer for å løse arbeidsmiljøproblemet.
Etter mitt skjønn er det ikke tvilsomt at de to brevene som professoren mottok samme dag, må ses i sammenheng ved vurderingen av om det er tale om en tjenstlig tilrettevisning eller en ordensstraff. Dette følger allerede av at den rettslige bedømmelsen som nevnt beror på en samlet helhetsvurdering. Bedømmelsen vil naturlig også måtte omfatte fakultetets oppfølgning av saken i forhold til professoren. Slik denne saken er opplyst, må jeg imidlertid legge til grunn at heller ikke endringene i arbeidsforholdet som ble varslet samme dag som den tjenstlige tilrettevisningen, og den senere gjennomføringen, hadde som formål å pådra klageren en sanksjon. Etter den redegjørelsen som fakultetet har gitt om hvordan organisasjonsspørsmålet håndteres, må jeg legge til grunn at fakultetet har satt i verk disse tiltakene fordi det var ansett nødvendig av hensyn til arbeidsmiljøet. Det er ikke noe i sakens dokumenter eller i redegjørelsene til ombudsmannen som tyder på at tiltakene er iverksatt med det formålet å sanksjonere en opptreden fra klagerens side. Videre må det legges betydelig vekt på arbeidsgivers klare utsagn om at det her var tale om en tjenstlig tilrettevisning og ikke en ordensstraff. Etter en samlet vurdering legger jeg til grunn at klageren ble ilagt en tjenstlig tilrettevisning, og ikke en ordensstraff. Det vil være langt mer alvorlig for en tilsatt å bli ilagt en ordensstraff, enn det er å motta en alminnelig tjenstlig tilrettevisning. Det er derfor grunn til å være tilbakeholden med å karakterisere et tiltak som en ordensstraff når arbeidsgiveren så klart uttaler at det ikke er ment som en ordensstraff. Dette gjelder selv om en tjenstlig tilrettevisning ikke gir klagerett. Også tjenstlige tilrettevisninger må imidlertid undergis alminnelige forvaltningsrettslige krav om forsvarlig saksbehandling, jf. nedenfor om dette.
2. Kravet til forsvarlig saksbehandling ved tjenstlige tilrettevisninger, herunder kravet om partsinnsyn.
En tjenstlig tilrettevisning vil være en avgjørelse, men er ikke ansett som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 10. februar 1967 §2. De konkrete saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kap. IV og V kommer derfor ikke direkte til anvendelse. Heller ikke reglene i forvaltningsloven kap. VI om klage vil gjelde. En tjenstlig tilrettevisning av den typen og med det innholdet det er tale om i denne saken, må imidlertid anses som en sak av stor betydning for den tilsatte og hans arbeidsforhold. Dette tilsier at det som nevnt må stilles krav til saksbehandlingen selv om det ikke formelt sett er tale om en ordensstraff. Jeg har gjentatte ganger tidligere uttalt meg om hvilke krav som må stilles til saksbehandlingen i forbindelse med en tjenstlig tilrettevisning, se bl.a. årsmeldingen for 1996 side 45 (Somb-1996-6) og årsmeldingen for 1997 side 56 (Somb-1997-5), og sak 2006/276. Selv om det ikke foreligger klagerett på en tjenstlig tilrettevisning, vil det grunnleggende, ulovfestede kravet om at all saksbehandling i offentlig forvaltning skal skje på en forsvarlig måte, komme til anvendelse. Dette innebærer at en rekke av saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven vil måtte gis tilsvarende anvendelse.
Et av de sentrale elementene i forsvarlighetskravet er at forvaltningen har plikt til å sørge for at en sak er tilstrekkelig opplyst før en beslutning treffes. For enkeltvedtak er kravet uttrykkelig uttalt i forvaltningsloven §17 der det heter at saken skal være «så godt opplyst som mulig», men prinsippet må gjelde også ellers. Et vesentlig element i kravet til tilstrekkelig opplysning av en sak er at den saken gjelder må få anledning til eventuelt å korrigere eller imøtegå konkrete opplysninger i saken. Dette har en viktig side til kontradiksjonsprinsippet, som innebærer at berørte parter skal gis mulighet for å forsvare sine interesser. Flere konkrete saksbehandlingsregler i forvaltningsloven, bl.a. §16 om forhåndsvarsling og §18 om retten til dokumentinnsyn, gjenspeiler dette kravet. For enkeltvedtak gjelder disse reglene direkte. For andre avgjørelser vil kravet måtte avpasses hva som er nødvendig for å sikre opplysningen av saken.
Det sentrale spørsmålet her er om saken var tilstrekkelig opplyst da tilrettevisningen ble gitt, når klageren ikke var varslet og dessuten ikke hadde fått innsyn i den faktiske bakgrunnen for et helt sentralt punkt i tilrettevisningen. Det ble lagt til grunn i den skriftlige tilrettevisningen at klageren hadde gitt «[o]ppfordring overfor andre ansatte ved enheten om å motarbeide enhetsleder på en utilbørlig og arbeidsmiljømessig meget skadelig måte». Det er på det rene at det er opplysninger fra andre tilsatte ved enheten som har dannet bakgrunnen for formuleringen i den tjenstlige tilrettevisningen. I et notat til ombudsmannen har fakultetet redegjort nærmere for den konkrete, faktiske bakgrunnen for denne formuleringen. Fakultetet har imidlertid ikke gjort klageren kjent med innholdet i disse opplysningene, eller hvem som har gitt dem. Dette er begrunnet med at det av hensyn til andre ansatte ved enheten, og behovet for å opprettholde fortrolighet mellom de enkelte ansatte og ledelsen, ikke er ønskelig at klageren får innsyn i opplysningene.
Ifølge ombudsmannens instruks av 19. februar 1980 §6 tredje ledd har klageren «rett til å gjøre seg kjent med de uttalelser og opplysninger som er gitt i klagesaken, med mindre han etter de regler som gjelder for vedkommende forvaltningsorgan ikke har krav på det». Jeg nevner for ordens skyld at universitetets ønske om hemmelighold er lagt til grunn under behandlingen ved mitt kontor, slik at professoren fortsatt ikke er kjent med opplysningene. Noe annet ville være å foregripe prøvingen av forvaltningssaken.
I forvaltningsloven §19 er det gitt regler for når en part kan nektes adgang til opplysninger i en sak. Som nevnt kommer ikke bestemmelsen direkte til anvendelse, men den vil kunne gi en viss veiledning i forhold til det spørsmålet det her er tale om. I §19 annet ledd heter det:
«Med mindre det er av vesentlig betydning for en part, har han heller ikke krav på å få gjøre seg kjent med de opplysninger i et dokument som gjelder
—
b) andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre.»
Det er lagt til grunn i forarbeidene til bestemmelsen, i Ot.prp. nr. 38 (1964-1965) side 67, at bokstav b) innebærer at «offentlig myndighet synes også å burde ha en viss rett til å beskytte sine kilder». Bestemmelsen gir imidlertid anvisning på en interesseavveining, der hensynet til partens behov for å gjøre seg kjent med opplysningene må veies mot hensynet til behovet for kildebeskyttelse.
De faktiske opplysningene som klageren ikke har fått se i denne saken, synes å ha vært av sentral betydning for den tjenstlige tilrettevisningen. Punktet i tilrettevisningen om at klageren har oppfordret andre ansatte til bevisst å motarbeide enhetsleder, synes i sin helhet å bygge på opplysninger som klageren ikke er gjort kjent med. Han har ikke fått vite hva opplysningene konkret går ut på, eller mulighet for eventuelt å imøtegå de faktiske opplysningene. Det er vanskelig å se at denne saken kunne bli forsvarlig opplyst uten at klageren på forhånd fikk innsyn i, og adgang til å uttale seg om, det faktiske grunnlaget for tilrettevisningen. Dette gjelder selv om opplysningene avgjørelsen bygger på, objektivt sett skulle vise seg å være riktige. Kravet til en forsvarlig eller tilstrekkelig opplysning av saken innebærer som nevnt også krav til saksbehandlingen og til at opplysningene lar seg kontrollere.
Når en arbeidsgiver mottar opplysninger om en av de tilsatte, og som senere skal benyttes som grunnlag for en reaksjon overfor den tilsatte, må det praktiseres åpenhet om opplysningenes innhold overfor den saken gjelder. Dersom det er nødvendig for sakens opplysning, vil dette også gjelde hvem som er kilde til opplysningene, selv om innsyn i opplysningenes innhold ikke uten videre innebærer at også kilden skal røpes. Uansett bør forvaltningen som arbeidsgiver i slike situasjoner være svært forsiktig med å love taushet om konkrete faktiske opplysninger og hvem som er kilde til disse.
I denne saken kan det også synes som om åpenhet om den faktiske bakgrunnen for den tjenstlige tilrettevisningen er nødvendig for å oppnå formålet med tilrettevisningen. Som nevnt ovenfor skal en tilrettevisning først og fremst bidra til å klargjøre innholdet av arbeidstakerens tjenesteplikter, og være retningsgivende for arbeidsforholdet. En rundt formulert tilrettevisning, som ikke klargjør hvilke konkrete feil arbeidsgiveren bygger tilrettevisningen på, kan vanskelig oppnå dette formålet. En tjenstlig tilrettevisning må være konkret, og bygge på opplysninger som er kjent for begge parter, dersom det skal være mulig å oppnå en klargjøring av tjenestepliktene.»
I min konklusjon sa jeg at det syntes å være klart at klageren ble ilagt en tjenstlig tilrettevisning, ikke en ordensstraff. Den tjenstlige tilrettevisningen ble imidlertid gitt uten at kravene til forsvarlig saksbehandling var fulgt. Saken kunne ikke sies å ha vært tilstrekkelig opplyst da klageren ikke fikk innsyn i og anledning til å imøtegå konkrete opplysninger som dannet grunnlaget for tilrettevisningen.
Av forståelige grunner hadde jeg ikke hatt foranledning til å vurdere nærmere innholdet i tilrettevisningen. En generelt formet tilrettevisning som ikke konkret redegjorde for det faktiske grunnlaget, ville være lite egnet til å virke retningsgivende for arbeidsforholdet.
Fakultetet ble bedt om å vurdere saken på nytt, og jeg ba om å bli holdt orientert om den nye behandlingen.
Professoren fikk etter noe tid innsyn i, og muligheten til å imøtegå, konkrete opplysninger som dannet grunnlag for tilrettevisningen. Universitetet gjorde etter dette en ny vurdering av den tjenstlige tilrettevisningen, men fant ikke grunnlag for å trekke den tilbake.