A søkte på flere stillinger som politibetjent ved et politidistrikt. Hans tidligere stilling som daglig leder ved et sivilforsvarsdistrikt hadde falt bort, og A var definert som overtallig. Til søknaden på stillingen som politibetjent la han ved overtallighetsattest med ekstern fortrinnsrett til andre passende stillinger i staten. A ble ikke funnet kvalifisert for noen av stillingene ved politidistriktet. På grunn av uklarhet om praksis ved krav om fortrinnsrett for overtallige, tok A saken opp med Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere i staten (heretter også benevnt Tilsettingsrådet), som lå under daværende Moderniseringsdepartementet.
I brev til politidistriktet redegjorde Tilsettingsrådet for reglene om fortrinnsrett, og opplyste at A «fyller utdanningskravet i utlysingsteksten». Det ble videre opplyst at politidistriktet måtte ta stilling til As krav om fortrinnsrett, og at dersom politidistriktet ikke fant å kunne tilsette A i stillingen, måtte saken oversendes Tilsettingsrådet for avgjørelse. Ansettelsesrådet for politiutdannet personell ved politidistriktet fant at A ikke fylte de nødvendige kvalifikasjons- og kompetansekrav til stillingen, og at han derfor ikke hadde fortrinnsrett. Politidistriktet oversendte deretter saken til Tilsettingsrådet for avgjørelse. Det fremgikk av brevet at politidistriktet for det første mente at A ikke var kvalifisert for stillingen. For det andre mente politidistriktet at A ikke oppfylte kravet til plettfri vandel, slik dette kravet fremgår av politiloven 4. august 1995 nr. 53 §18, etter at han i 2004 vedtok et forelegg for å ha skutt opp lysbluss med signalpenn. Vedlagt brevet var blant annet en redegjørelse fra A for de faktiske omstendighetene som førte til forelegget.
Tilsettingsrådet traff i møte enstemmig vedtak om at A skulle tilsettes, da han ble funnet kvalifisert for stilling som politibetjent 1 eller 2.
Politidistriktet ba Tilsettingsrådet vurdere saken på nytt. Det ble særlig vist til at vandelskravet etter politidistriktets oppfatning ikke var oppfylt, og at ansettelsesmyndigheten ikke kunne se bort fra et slikt lovbestemt krav. Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere i staten ba etter dette politidistriktet om å vurdere kravet til plettfri vandel. I samme brev het det videre:
«Dersom … politidistrikt konkluderer med at kravet til plettfri vandel er til hinder for tilsetting, kan det tidligere vedtaket i Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere i staten ikke følges opp. En annen søker kan dermed tilsettes i stillingen.»
Ansettelsesrådet i politidistriktet traff så vedtak om at kravet til vandel ikke var oppfylt og at A ikke skulle tilsettes i stillingen.
A brakte saken inn for ombudsmannen og anførte at det ikke var adgang til å omgjøre Tilsettingsrådets vedtak om å tilsette ham i stillingen. Han klaget videre over saksbehandlingen i Tilsettingsrådet.
Fornyings- og administrasjonsdepartementet ble bedt om å redegjøre nærmere for hvorfor det ble overlatt til politidistriktet å treffe nytt vedtak, herunder om politidistriktet hadde kompetanse til å omgjøre et endelig vedtak truffet av Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere i staten. Forholdet til forskrift 11. november 1983 nr. 1608 til tjenestemannsloven §8 nr. 1 ble bedt kommentert. Departementet ble videre bedt om å redegjøre for sitt syn på om vilkårene for omgjøring av Tilsettingsrådets vedtak var oppfylt. Under henvisning til at Tilsettingsrådet forut for dette vedtaket var orientert om vandelskravet og at politidistriktet uttrykkelig hadde bedt om at vandelskravet ble vurdert, ble departementet bedt om å redegjøre nærmere for hvorfor Tilsettingsrådet likevel ikke hadde vurdert dette kravet.
Departementet opplyste at Tilsettingsrådet hadde lagt til grunn at vandelskravet ikke var avgjørende for politidistriktets vurdering av om A var kvalifisert for stillingen, og at Tilsettingsrådet oppfattet det slik at det skulle foreta en ordinær vurdering av søkerens faglige og personlige kvalifikasjoner. Videre ble det vist til at Tilsettingsrådet ikke hadde et tilstrekkelig godt grunnlag for sin behandling av saken i møtet, og at vedtaket derfor ble truffet «på bakgrunn av bristende forutsetninger». Det var videre departementets oppfatning at da det lovfestede vandelskravet viste seg å være til hinder for tilsetting av A, måtte en slik materiell kompetansemangel føre til at vedtaket ble ansett å være ugyldig. I denne sammenheng ble det vist til Høyesteretts kjæremålsutvalgs kjennelse 14. juli 1988. Politidistriktet ble gitt adgang til å sette Tilsettingsrådets vedtak til side dersom «det var utvilsomt at et lovbestemt krav for tilsetting ikke var oppfylt».
A har på sin side fremholdt at vedtaket i Tilsettingsrådet ikke kunne være truffet under bristende forutsetninger, da alle fakta omkring vandelskravet var godt nok opplyst før Tilsettingsrådets behandling av saken.
Fornyings- og administrasjonsdepartementet mente at det kun var de faktiske forholdene omkring forelegget som var opplyst for Tilsettingsrådet, ikke forholdet mellom kravet til plettfri vandel og forelegget. Departementet presiserte at det ligger utenfor Tilsettingsrådets kompetanse eller myndighet å avgjøre saker hvor forståelsen av kravet til plettfri vandel i politiloven er avgjørende. Det ble opplyst at dersom politidistriktet hadde foretatt en korrekt beskrivelse av kravet til vandel, ville saken ikke ha blitt brakt inn for eller behandlet av Tilsettingsrådet.
Det ble etter dette funnet grunn til å undersøke nærmere praktiseringen av vandelskravet ved tilsettinger i politietaten. Ombudsmannen ba Politidirektoratet på generelt grunnlag om å redegjøre nærmere for tolkingen og praktiseringen av kravet til «plettfri vandel» i politiloven §18. Politidirektoratet redegjorde for dette i brev til ombudsmannen. I lys av Politidirektoratets svar ble det funnet grunn til å undersøke nærmere politidistriktets anvendelse av vandelskravet i denne konkrete saken. Politimesteren ble derfor bedt om å redegjøre nærmere for den vurderingen som ble gjort av As vandel, og særlig den konkrete helhetsvurderingen som ble foretatt av det forholdet som førte til at A vedtok et forelegg, herunder eventuelle formildende omstendigheter.
Politimesteren opplyste at det i vurderingen av As vandel ble sett hen til både forholdets art og den tid som hadde gått. Det ble opplyst at As egne redegjørelser for omstendighetene rundt forgåelsen var tatt hensyn til. Selv om forholdet var ansett som «mindre alvorlig», vurderte Ansettelsesrådet det slik at forholdet lå så kort tid tilbake i tid at A etter en samlet vurdering ikke kunne sies å ha plettfri vandel.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Innledning
Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere i staten traff vedtak om tilsetting av A i en stilling som politibetjent etter at han ble funnet kvalifisert for stillingen. Spørsmålet er om Tilsettingsrådets vedtak var til hinder for at lokal tilsettingsmyndighet deretter tilsatte en annen i stillingen.
Vedtak om tilsetting i statlig stilling er enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 §2 annet ledd, og reglene om omgjøring i forvaltningsloven §35 gjelder, med unntak av §35 tredje ledd, jf. §3 annet ledd. I denne saken var A gjort kjent med Tilsettingsrådets vedtak, og det er på det rene at en omgjøring ville være til hans ugunst. Dette betyr at Tilsettingsrådets vedtak bare kunne omgjøres dersom det var ugyldig, jf. forvaltningsloven §35 første ledd bokstav c.
Tilsettingsrådet har anført to mulige grunnlag for at dets eget vedtak ikke kunne gjennomføres. For det første er det anført at det opprinnelige vedtaket ble truffet under «bristende forutsetninger». Det andre mulige grunnlaget er at Tilsettingsrådet under enhver omstendighet ikke har «kompetanse eller myndighet» til å vurdere vandelskravet i politiloven 4. august 1995 nr. 53 §18. Etter mitt skjønn beror spørsmålet om det opprinnelige vedtaket var ugyldig, og dermed kunne omgjøres, på om Tilsettingsrådet hadde adgang til å ta stilling til vandelsspørsmålet (personell kompetanse), om saken var tilstrekkelig opplyst, og om vedtaket hadde et innhold som stred mot kravet til plettfri vandel i politiloven §18.
2. Personell kompetanse
Departementet har hevdet at Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere i staten ikke har «kompetanse eller myndighet» til å vurdere vandelskravet. Kravet til plettfri vandel er et lovfestet krav ved tilsettinger i politi- og lensmannsetaten, og skal derfor inngå i vurderingen av vedkommende søkers kvalifikasjoner, se nærmere om dette nedenfor. Etter forskrift 11. november 1983 nr. 1608 til tjenestemannsloven §7 nr. 5 tredje ledd avgjør videre Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere i staten «med bindende virkning» om en overtallig skal tilsettes. Jeg kan ikke se at det av bestemmelser i forskriften kan innfortolkes en slik begrensning i Tilsettingsrådets kompetanse som er gjort gjeldende fra departementets side. For ordens skyld nevnes det at Tilsettingsrådet, dersom det er i tvil om kravet til plettfri vandel er oppfylt, kan innhente redegjørelser både fra det aktuelle politidistriktet og fra Politidirektoratet. Det kan likevel ikke herske tvil om at det tilligger Tilsettingsrådet å «avgjøre» de saker hvor en søker gjør gjeldende fortrinnsrett, jf. forskriften §8 nr. 1, herunder ta stilling til vandelsspørsmålet.
Det må etter dette legges til grunn at Tilsettingsrådet var kompetent til å treffe vedtak om tilsetting av A.
3. Sakens opplysning – «bristende forutsetninger»
Departementet har i sin redegjørelse til ombudsmannen anført at Tilsettingsrådet ikke hadde et tilstrekkelig godt grunnlag for sin behandling av saken, og har vist til at vedtaket ble truffet «på bakgrunn av bristende forutsetninger». Spørsmålet, slik jeg ser det, er om tilsettingssaken var tilstrekkelig opplyst for Tilsettingsrådet, jf. forvaltningsloven §17, eller om manglende opplysning av saken representerte en saksbehandlingsfeil som kunne føre til at vedtaket kunne kjennes ugyldig, jf. forvaltningsloven §41.
I oversendelsen av saken til Tilsettingsrådet hadde politidistriktet uttrykkelig bedt rådet om å vurdere vandelskravet i politiloven §18. Tilsettingsrådet var også kjent med As beskrivelse av de faktiske forholdene omkring grunnlaget for forelegget. Saken synes derfor å ha inneholdt tilstrekkelige opplysninger om de faktiske forholdene i saken. Tilsettingsrådet var også kjent med at vandelskravet hadde vært et spørsmål i tilsettingssaken. Dette betyr at Tilsettingsrådet må ha vært klar over at et vedtak om at A skulle tilsettes i stillingen etter omstendighetene kunne være i strid med kravet til tilsetting i politiloven §18. Jeg er derfor ikke enig med departementet i at Tilsettingsrådets vedtak ble truffet under «bristende forutsetninger» eller at saken var utilstrekkelig opplyst. For ordens skyld nevner jeg at avgjørelsen i Rt. 1988 side 766, som departementet har vist til, gjaldt opplysninger om en søker som tilsettingsmyndigheten ble kjent med etter at et tilbud om tilsetting var mottatt og akseptert av søkeren. Avgjørelsen er derfor ikke relevant i denne saken.
4. Var vedtaket i strid med kravet til «plettfri vandel»?
Det første spørsmålet er om Tilsettingsrådet hadde adgang til å treffe vedtak om at A skulle tilsettes i stillingen som politibetjent, med andre ord om det forelå noen begrensninger i Tilsettingsrådets myndighet til å treffe et vedtak med et slikt innhold. Den aktuelle begrensningen i dette tilfellet er politiloven §18 om at alle som tilsettes i politi- og lensmannsetaten skal ha «plettfri vandel». Dersom Tilsettingsrådets vedtak var i strid med denne lovbestemmelsen, kunne vedtaket i utgangspunktet kjennes ugyldig.
Politiloven §18 stiller et «strengt vandelskrav», jf. Ot.prp. nr. 22 (1994-95). Det fremgår imidlertid verken av bestemmelsens ordlyd eller forarbeidene hva som nærmere skal legges i vandelskravet. Det noe alderdommelige og nærmest litterære uttrykket sikter imidlertid ikke bare til begåtte straffbare handlinger. Også andre forhold kan føre til at en vandel ikke er «plettfri». På den annen side vil ikke enhver formell straff medføre at vandelen dermed ikke lenger er «plettfri». Karakteren av forholdet og tiden som er gått vil være momenter som kan føre til at vandelen likevel må kunne sies å være «plettfri». Som Politidirektoratet fremholder i brev hit 21. juni 2007, beror spørsmålet om en søker oppfyller vandelskravet på «en konkret vurdering av lovens ordlyd, forarbeider og tidligere praksis». I mangel av autoritativ rettspraksis, antas dette siste i første rekke å være praksis fra politi- og lensmannsetaten selv. Vandelskravet må også vurderes i lys av formålet med bestemmelsen, som først og fremst er å sikre politietatens integritet, jf. Ot.prp. nr. 22 (1994-95). Den konkrete vurderingen kan ikke erstattes av at begrepet «plettfri vandel» er ensbetydende med «ingen anmerkninger på rullebladet».
«Plettfri vandel» må etter dette forstås slik at vedkommende som utgangspunkt ikke skal være registrert i straffe- og bøteregisteret, men at det åpner for å se bort fra registrerte forseelser av eldre eller ubetydelig karakter. Når det gjelder spørsmålet om A hadde «plettfri vandel», er jeg enig med politimesteren i at As handlinger som førte til vedtakelsen av forelegget må karakteriseres som «mindre alvorlig». Dette understrekes av at politidistriktet, ved oversendingen av saken til Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere i staten, valgte ikke å legge avgjørende vekt på As forgåelse og dermed kravet om «plettfri vandel». Siden vandelskravet i en slik situasjon ikke ble anvendt til As ugunst, tyder det på at politidistriktet ikke vurderte forseelsen som noe absolutt hinder for tilsetting. Etter en gjennomgang av saksdokumentene og partenes redegjørelser hit, var den forseelsen A begikk av en slik karakter at han kunne tilsettes i stillingen som politibetjent uten hinder av kravet til vandel i politiloven §18. Vedtaket om tilsetting lå med andre ord innenfor det Tilsettingsrådet kunne treffe vedtak om. Det følger av dette at det derfor ikke var adgang til å omgjøre Tilsettingsrådets avgjørelse som følge av en materiell kompetansemangel.
Det er i denne sammenheng grunn til å nevne at det opprinnelige vedtaket ikke ble omgjort av Tilsettingsrådet selv, men av politidistriktet. Det følger uttrykkelig av forvaltningsloven §35 første og annet ledd at et vedtak bare kan omgjøres av forvaltningsorganet selv eller av klageinstansen eller annet overordnet organ. Det var derfor Tilsettingsrådet, og ikke politidistriktet, som i tilfelle skulle ha omgjort vedtaket om at A skulle tilsettes i stillingen som politibetjent.
5. Oppsummering og konklusjon
Kravet om «plettfri vandel» åpner for skjønnsmessige vurderinger ut fra forgåelsens karakter, og er egenskaper ved søkerens kvalifikasjoner for stillingen. Det er på det rene at det åpner for at mindre, uskyldige forgåelser sees bort fra. Selv om Tilsettingsrådet mener seg mindre egnet til å foreta vurderinger av om kravet til vandel er oppfylt, skal Tilsettingsrådet likevel avgjøre de saker hvor en søker gjør gjeldende fortrinnsrett. Både de faktiske og de rettslige sidene av saken må anses å ha vært tilstrekkelig opplyst for Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere i staten.
Etter dette kunne A tilsettes i stillingen som politibetjent. Det foreligger heller ikke andre mangler ved vedtaket 13. oktober 2005 fra Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere i staten som skulle tilsi at avgjørelsen var ugyldig. På denne bakgrunn ber jeg Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere i staten vurdere saken på nytt med henblikk på å avgjøre om det var rettslig grunnlag for å omgjøre vedtaket.
Tilsettingsrådet bes holde meg orientert om utfallet av den nye behandlingen.»
Fornyings- og administrasjonsdepartementet kom tilbake til saken og opplyste at Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere i staten hadde behandlet saken på nytt. Rådet fant at politiloven §18 ikke var til hinder for tilsetting, og opprettholdt vedtaket om tilsetting av A.