Den tidligere faste formannen for Stavanger overformynderi sa i brev 4. september 2006 opp stillingen med virkning fra 31. mars 2007. Ved personal- og organisasjonsdirektørens brev 22. november 2006 ble en lokal advokat tilsatt som ny fast formann med tiltredelse 1. april 2007. Han ble tilsatt uten at stillingen hadde vært utlyst.
En annen advokat hjemmehørende i Stavanger klaget til ombudsmannen og anførte særlig at det lå til formannskapet, eventuelt bystyret, å tilsette fast formann for overformynderiet, og at stillingen skulle vært kunngjort offentlig.
Stavanger kommune ble i brev herfra spurt om bystyret hadde truffet vedtak om delegasjon av dets myndighet etter vergemålsloven §28 annet ledd til å ansette fast formann for overformynderiet, herunder om tredje ledd i tilsettingsreglementets punkt «[a]nsettelsesmyndighet» etter kommunens syn var å anse som slikt delegasjonsvedtak. I denne sammenheng ba ombudsmannen om en redegjørelse for hvordan den faste formannen rapporterer til personal- og organisasjonsdirektøren, og det ble spurt om det er særtrekk ved stillingen som fast formann for overformynderiet som kan ha betydning for tilsettingsmyndighet for denne stillingen.
Videre ble kommunen bedt om gjøre greie for bakgrunnen for at stillingen ikke ble kunngjort offentlig. Det ble spurt om på hvilket grunnlag kommunen la til grunn at overformynderiet ville bli overført til staten i løpet av to – tre år, og om to – tre år er en kortvarig tilsetting i en stilling som dette. Ombudsmannen stilte også spørsmål om betydningen av tidsmomentet under henvisning til at den tidligere faste formannen sa opp sin stilling med om lag syv måneders varsel.
Endelig ble kommunen bedt om å vurdere betydningen av eventuelle feil.
Kommunen svarte at det ikke var gjort «særskilt vedtak om delegering av ansettelsesmyndighet for fast formann i overformynderiet», men at denne stillingen «behandles på lik linje med øvrige stillinger på tilsvarende nivå». Ettersom fast formann for overformynderiet etter kommunens syn rapporterer til personal- og organisasjonsdirektøren, er det hun som foretar denne tilsettingen, jf. bystyrets prinsippvedtak 13. desember 1993. Det ble lagt ved et organisasjonskart hvor overformynderiet var plassert under direktør for personal og organisasjon. Om stillingens karakter skrev kommunen:
«Stilling som fast formann i overformynderiet er spesiell i den forstand at funksjonen er tillagt en advokat. Dette er gjort av praktiske hensyn, og har fungert meget tilfredsstillende. Den faste formannen arbeider på selvstendig grunnlag og har videre faste møter med de to valgte overformynderne. Stillingens spesielle karakter har ikke betydning for ansettelsesmyndigheten i kommunen.»
Ut fra den offentlige interessen stillingen viste seg å ha så kommunen at stillingen burde ha vært lyst ut, slik faste stillinger i kommunen normalt blir. Det ble også vist til at kommunen hadde god tid til ansettelsesprosedyren.
Kommunen antok at overformynderiet vil bli overført til staten i løpet av to – tre år fordi det ble foreslått i NOU 2004: 16 Vergemål med høringsfrist 22. februar 2005, og på grunnlag av kontakt med Justisdepartementet sommeren 2006 hvor det ble opplyst at det ble arbeidet med saken. Det ble vist til at høringsuttalelser støttet opp om forslaget om statlig overtakelse. Ut fra kommunens perspektiv om at hver ansettelse er «en investering», anså kommunen to – tre år for å være en kortvarig ansettelse.
Ettersom det etter kommunens syn ikke var begått formelle feil, forelå det ikke feil som kunne ha betydning for avgjørelsen i tilsettingssaken.
Klageren anså det ikke for dokumentert at myndigheten til å tilsette fast formann for overformynderiet var delegert fra bystyret i Stavanger kommune. Hun kunne heller ikke se at den faste formannen rapporterte til personal- og organisasjonsdirektøren.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Innledningsvis presiserer jeg at ombudsmannens undersøkelser i denne saken gjelder rettslige spørsmål omkring myndigheten til å tilsette formann for overformynderiet. Spørsmål knyttet til kvalifikasjonene til den som er tilsatt som fast formann for Stavanger overformynderi har ikke vært undersøkt eller vurdert. Vedkommende har for øvrig ikke vært part i ombudsmannssaken.
Myndighet til å tilsette fast formann for overformynderiet
Overformynderiets faste formann «ansettes av kommunen», jf. vergemålsloven 22. april 1927 §28 annet ledd første punktum. Uttrykket «kommunen» avløste «formannskapet» ved lov 11. juni 1993 nr. 85 om endringer i særlovgivningen for kommuner og fylkeskommuner. Om endringen heter det i Ot.prp. nr. 59 (1992-1993) punkt 4.9 bl.a.:
«Vergemålsloven §§20, 22, 24, 27 tredje ledd, 28 annet ledd, 29 femte ledd og 69 foreslås dermed endret slik at formannskapets myndighet tillegges kommunen v/kommunestyret. Etter de vanlige delegasjonsprinsippene i kommuneloven kan kommunestyret legge myndigheten til andre organer i kommunen.»
Myndighet til å tilsette fast formann for overformynderiet er altså ved lov tillagt kommunestyret, i Stavanger er det bystyret. Det er imidlertid anledning til å delegere tilsettingsmyndigheten etter alminnelige delegasjonsprinsipper i kommuneloven. Ved Stavanger bystyres prinsippvedtak 13. desember 1993 og administrasjonsutvalgets vedtak 24. oktober 2000 er ansettelsesmyndigheten delegert slik at formannskapet tilsetter direktører og i stillinger på tilsvarende nivå, mens rådmannen tilsetter i øvrige stillinger som rapporterer direkte til henne. Den enkelte direktør tilsetter i stillinger som rapporterer direkte til seg.
Jeg forstår kommunen slik at det her er tale om delegasjon fra bystyret etter kommuneloven §24 nr. 1, og subdelegasjon videre. En slik fordeling av tilsettingsmyndigheten har normalt gode grunner for seg for så vidt gjelder den kommunale administrasjonen, og synes å være i samsvar med intensjonen bak §24 nr. 1, jf. NOU 1990:13 s. 137 der det heter:
«Hvis administrasjonssjefen skal kunne fungere på tilfredsstillende måte som leder for administrasjonen, er det av grunnleggende betydning at han/hun får utstrakt kompetanse og ansvar i alt som gjelder personalsaker – ansettelser, oppsigelser, permisjoner m.v.»
Det er imidlertid spørsmål om stillingen som fast formann for overformynderiet står i en noe annen stilling enn alminnelige stillinger i administrasjonen, og om det får betydning for delegasjonsspørsmålet.
Jeg tenker da særlig på at overformynderiet er en uavhengig instans som er tillagt selvstendige arbeidsoppgaver og plikter etter vergemålsloven, se nærmere i NOU 2004:16 Vergemål punkt 12.1.1.1. Det er her særlig grunn til å fremheve at det løpende tilsynet med overformynderne etter vergemålsloven §27 annet ledd er lagt til fylkesmannen, selv om også kommunen kan utøve kontroll etter paragrafens tredje ledd. Nærmere regler om virksomheten er gitt av Justisdepartementet. Jeg viser også til at overformynderiet forvalter betydelige midler. Forvaltningen er en offentlig oppgave, men skjer på vegne av de umyndige personer i kommunen, jf. vergemålsloven §62. Den faste formannen for overformynderiet skal stille sikkerhet for et bestemt beløp, jf. vergemålsloven §28 annet ledd annet punktum, og opprettelse av slik stilling krever godkjenning av fylkesmannen, jf. §28 første ledd.
Stillingen som overformynder skiller seg med andre ord fra ordinære kommunale stillinger med hensyn til rettslig grunnlag og arbeidsoppgaver så vel som tilsyn og kontroll med virksomheten. Disse forholdene kan tale for at bystyret tar uttrykkelig stilling til om myndigheten til å tilsette i denne stillingen skal delegeres til administrasjonen, med andre ord at generell delegasjon av tilsettingsmyndighet ikke nødvendigvis omfatter myndighet til å tilsette fast formann for overformynderiet. En slik løsning synes også å samsvare best med vergemålslovens system, jf. lovens §28 annet ledd første punktum og sitatet ovenfor fra Ot.prp. nr. 59 (1992-1993), der det fremgår at kommune-/bystyret, tidligere formannskapet, tilsetter fast formann for overformynderiet med mindre det fremgår av vedtak at denne myndigheten er delegert. Så vidt jeg kan se, fremgår det ikke av oversendte sakspapirer at dette ble gjort ved Stavanger bystyres prinsippvedtak i 1993. Det er heller ikke opplyst at spørsmålet er blitt uttrykkelig behandlet senere. Overformynder nevnes ikke under det aktuelle punktet i tilsettingsreglementet. Det hefter derfor begrunnet tvil ved om myndigheten til å ansette fast overformynder er blitt delegert på en tilstrekkelig klar måte.
Etter mitt skjønn knytter det seg også tvil til Stavanger kommunes standpunkt om at den faste formannen for overformynderiet rapporterer til personal- og organisasjonsdirektøren. Kommunen har ikke svart på dette spørsmålet utover en henvisning til eget organisasjonskart som vanskelig kan ha noen rettslig betydning. Ut fra det som er sagt ovenfor om overformynderiets uavhengige stilling og særtrekkene ved stillingen som fast formann, synes det usikkert om denne kan sies å «rapportere» til direktøren for personal og organisasjon. Jeg viser også til at den faste formannens oppgaver synes å skille seg fra det som naturlig hører til personal og organisasjon. Kommunens standpunkt her må eventuelt begrunnes nærmere.
Skulle stillingen vært kunngjort offentlig?
Arbeidsmiljøloven inneholder ingen bestemmelse om plikt til ekstern utlysing av ledige stillinger, og i lovgivningen for øvrig finnes det ikke noe generelt påbud om at kommunale stillinger skal kunngjøres offentlig. Kommunens plikt til å finne den best kvalifiserte søkeren og likhetsprinsippet tilsier imidlertid offentlig utlysing som hovedregel. Dette fremgår for så vidt også av rådmannens notat 20. desember 2006 til formannskapet.
Av notatet og sakens dokumenter for øvrig fremgår det at kommunens hovedbegrunnelse for å unnlate offentlig kunngjøring var at tilsettingen etter kommunens syn har midlertidig preg fordi det i NOU 2004:16 Vergemål er foreslått å opprette statlig overformynderi.
At en tilsetting er kortvarig, kan være saklig grunn til å la være å lyse ut stillingen offentlig. Overføring av overformynderiet til staten er imidlertid kun ett av flere alternativer Vergemålsutvalget foreslo, og det er uklart hva som vil bli den endelige løsningen. Regjeringens syn er ikke klart ennå. Til dette kommer at to – tre år normalt ikke er å anse som en så vidt kort periode at det i seg selv gir grunn til å unnlate offentlig kunngjøring.
Jeg tilføyer for ordens skyld at kommunen i denne saken hadde god tid, idet den forrige faste formannen sa opp stillingen i brev 4. september 2006 med virkning fra 31. mars 2007.
Det synes å være kommunens syn at stillingen skulle vært lyst ut offentlig. Det er ut fra det ovennevnte også mitt syn.
Konklusjon
Jeg er kommet til at det er «begrunnet tvil» om personal- og organisasjonsdirektøren i Stavanger kommune hadde myndighet til å tilsette fast formann for overformynderiet, jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 §10 annet ledd siste punktum. Stillingen skulle dessuten vært lyst ut offentlig.
Jeg må etter dette be kommunen om å vurdere saken på nytt.
Hvis kommunen etter en fornyet vurdering kommer til at personal- og organisasjonsdirektøren ikke hadde myndighet til å foreta denne tilsettingen, må kommunen vurdere hvilken betydning dette eventuelt har for avgjørelsen om tilsetting. Dersom det foreligger personell kompetansemangel og avgjørelsen skulle vært truffet av overordnet organ, kan det innebære at tilsettingen var ugyldig. Videre må kommunen vurdere eventuelle følger av manglende utlysning, isolert eller samlet med eventuell personell kompetansemangel.
Det understrekes at jeg ikke har tatt stilling til gyldighetsspørsmålet, bl.a. fordi den tilsatte ikke har vært part i ombudsmannssaken.
Jeg ber om å bli orientert om utfallet av kommunens fornyede vurdering.»
Kommunen vurderte saken på nytt, og innhentet i den forbindelse en utredning fra Kommunenes Sentralforbund der det ble lagt til grunn at personal- og administrasjonsdirektøren hadde myndighet til å foreta tilsettingen. Det ble erkjent at stillingen burde vært lyst ut offentlig, men dette påvirket ikke gyldigheten av tilsettingsvedtaket. Formannskapet tok utredningen «til orientering», noe som innebar at kommunen ikke ville foreta seg ytterligere i saken.
Jeg mente det fortsatt var begrunnet tvil om personal- og administrasjonsdirektøren hadde den nødvendige myndighet til å foreta tilsettingen, men var enig i at det etter omstendighetene var riktigst å la saken bero.