I forbindelse med sak om fremstilling og søknad om overføring til annet fengsel begjærte A innsyn i sakens dokumenter. Begjæringen ble avslått av fengselet, og A påklaget vedtaket 1. august 2006 til kriminalomsorgens regionkontor. På grunn av manglende svar på klagen, henvendte A seg i september 2006 til ombudsmannen. Ombudsmannen tok saken opp med fengselet, som ble bedt om å redegjøre for saksbehandlingstiden. Det ble avdekket at fengselet ikke hadde foretatt en forberedende behandling av klagesaken, noe som først ble gjort etter ombudsmannens henvendelse. Saken ble deretter oversendt klageinstansen for behandling.
12. mai 2007 henvendte A seg på nytt til ombudsmannen i saken. Det fremgikk av brevet at han fremdeles ikke hadde mottatt svar på klagen over avslag på begjæringen om dokumentinnsyn fra 1. august 2006. Den nye klagen til ombudsmannen var sendt i kopi til regionkontoret. På bakgrunn av denne kopien ble det derfra sendt et brev til fengselet. Av brevet fremgikk det at regionen hadde avgjort saken 21. november 2006, og at A hadde fått delvis medhold i sin klage. Videre fremgikk det at regionkontoret hadde overlatt til fengselet å gjennomføre sladding av dokumentene. Regionkontoret ba i brev 18. mai 2007 om at fengselet umiddelbart fulgte opp vedtaket ved å gi A innsyn i dokumentene. Ved brev 22. mai 2007 fra fengselet fikk A delvis innsyn i de aktuelle dokumentene.
Det fremgikk av sakens dokumenter at regionen i klagevedtaket 21. november 2006 hadde gitt klageren delvis medhold i klagen, ved at han skulle få innsyn i faktiske opplysninger, jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 §18 tredje ledd. Regionen hadde imidlertid overlatt til fengselet å avgjøre hvilke deler av dokumentene som fremdeles skulle unntas fra innsyn. Videre fremgikk det at fengselet ikke hadde fulgt opp regionens vedtak, men ved en feil hadde arkivert saken uten å foreta seg ytterligere. Klageren var heller ikke blitt gjort kjent med at det var truffet vedtak i klagesaken, da verken regionen eller fengselet hadde sendt ham kopi av vedtaket 21. november 2006. I brev til klageren beklaget fengselet at saken ikke var blitt fulgt opp slik som regionen hadde forutsatt. Fengselet viste til at det kunne ha skjedd en beklagelig forveksling av saksforholdene ved at klagen over fengselets avslag på dokumentinnsyn ble behandlet omtrent samtidig med den tidligere klagen til ombudsmannen.
I brev herfra ble regionkontoret bedt om å redegjøre for grunnen til at det ble overlatt til fengselet å avgjøre hvilke deler av dokumentet som skulle sladdes. Det ble bedt opplyst om denne fremgangsmåten ofte benyttes når regionen gjør endringer i førsteinstansvedtaket. Videre ble regionen bedt om å redegjøre for underretningspraksisen, herunder i hvor stor grad det blir overlatt til underinstansen å gi partene melding om et vedtak, som alternativ til å underrette selv. I denne forbindelse ble det spurt om regionen, i saker hvor underretning overlates til underinstansen, pleier å kontrollere at partene faktisk får underretning om vedtaket.
I svarbrev fra regionen ble det presisert at det var et beklagelig engangstilfelle at det ble overlatt til fengselet å avgjøre hvilke deler av dokumentet som skulle sladdes, da regionen vanligvis selv tar stilling til hvilke deler av dokumentet som inneholder opplysninger som det ikke skal gis partsinnsyn i. Det ble vist til at dersom sakens dokumenter inneholder sensitive opplysninger eller interne dokumenter der vurderingene ut fra sin karakter gjør at regionen er i tvil om det skal utvises meroffentlighet, vil regionen konsultere lokalt nivå for å høre om de har noen god begrunnelse for at meroffentlighet ikke skal utvises, og hvis dokumentet skal sladdes så vil regionen normalt gjøre dette selv.
I oversendelsesbrev hit viste regionen til at feilen (fengselets arkivering av vedtaket) kunne vært begrenset hvis A hadde mottatt en kopi av regionens vedtak, noe som ble ansett unødvendig fordi han ville motta vedtaket i forbindelse med oversendelsen av dokumentene fra fengselet.
Når det gjaldt underretning om vedtak, viste regionen i senere svarbrev hit til at innsatte normalt oppholder seg i det samme fengselet som er adressat for klagen. Lokalt nivå blir da bedt om å underrette, og vedtaket blir forkynt av en tjenestemann ved at innsatte får egen kopi av vedtaket og tjenestemannen attesterer om underretningen. Den attesterte kopien legges i innsattes mappe og forkynnelsen blir registret i datasystemet Kompis/Kia. Når innsatte oppholder seg ved et annet fengsel enn det hvis vedtak er påklaget, får innsatte normalt kopi av vedtaket direkte tilsendt. Hvis vedtaket berører også det andre fengsel, for eksempel i overføringssaker, hender det at dette fengselet blir bedt om å underrette den innsatte ved forkynnelse. Regionen opplyste at den ikke hadde negative erfaringer med denne typen underretningspraksis og at den også undersøker sporadisk om underretning er gitt ved å kontrollere datasystemet. Når det ikke ble gitt underretning i denne saken, skyldtes det en serie uheldige omstendigheter deriblant at regionen ved en forglemmelse ikke førte opp A som kopimottaker og at fengselet ved en feil ikke fulgte opp vedtaket.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Regionens vedtak i klagesaken
I forvaltningsloven 10. februar 1967 §34 siste ledd heter det:
«Klageinstansen kan selv treffe nytt vedtak i saken eller oppheve det og sende saken tilbake til underinstansen til helt eller delvis ny behandling».
Etter lovens ordlyd hadde Kriminalomsorgen region sør adgang til å overlate til fengselet å avgjøre hvilke deler av dokumentet som skulle sladdes. Uttalelser i teorien peker imidlertid i retning av at ordlyden må tolkes innskrenkende. I Eckhoff/Smith Forvaltningsrett, 8. utg. 2006 heter det f.eks. på side 289 at;
«opphevelse og tilbakesending kan være aktuelt hvis det er behov for ytterligere undersøkelser som underinstansen er best skikket til å foreta. Men hvis klageinstansen har tilstrekkelig grunnlag for å treffe nytt vedtak, bør den gjøre det, slik at saken kan bli endelig avgjort så raskt som mulig».
Dette er jeg enig i. Når det gjelder denne konkrete saken, der det var behov for å ta stilling til hva som var vurderinger og hva som var faktiske opplysninger i to dokumenter, synes regionen å ha vært vel så godt skikket som fengselet til å foreta sondringen. Kriminalomsorgen region sør hadde derfor neppe behov for å overlate denne oppgaven til fengselet. I svaret hit har da også regionen forklart at saken var et beklagelig engangstilfelle og at den vanligvis selv tar stilling til hvilke deler av dokumentet som inneholder opplysninger som det ikke skal gis partsinnsyn i.
Utgangspunket må være at dersom en sak er tilstrekkelig opplyst, bør regionen selv treffe nytt vedtak fremfor å sende saken tilbake til førsteinstansen. Det er særlig hensynet til å gjøre den totale saksbehandlingstiden så kort som mulig som tilsier at en slik løsning bør velges når det er mulig. Å overlate til førsteinstansen å treffe et nytt vedtak i saken vil vanligvis innebære lengre behandlingstid enn om klageinstansen selv treffer vedtak.
I saker som gjelder dokumentinnsyn, både begjæringer om innsyn med hjemmel i offentlighetsloven og begjæringer om partsinnsyn etter forvaltningsloven, gjelder det særlige krav til rask saksbehandling. Dette gjelder både ved førsteinstansens behandling av saken og for klageorganets vedkommende. Det generelle kravet til rask saksbehandling i innsynssaker tilsier derfor at klageinstansen er særlig tilbakeholden med å benytte seg av muligheten til å overlate til førsteinstansen å gjennomføre dokumentinnsynet.
2. Oppfølging av vedtaket i klagesaken
I saker der klageorganet faktisk overlater til førsteinstansen å helt eller delvis gjennomføre vedtaket, kan det spørres om klageorganet dermed er fritatt fra all videre befatning med saken.
I denne saken tok det seks måneder fra regionen traff vedtak 21. november 2006 om delvis innsyn til fengselet gjennomførte innsynet 22. mai 2007. Den meget lange behandlingstiden er opplyst å skyldes en kombinasjon av uheldige omstendigheter ved at saken ved en feil ble arkivert i fengselet. Forholdet er beklaget både fra fengselet og regionen, og denne beklagelsen er på sin plass. Feilen kunne imidlertid lett vært unngått dersom regionen hadde kontrollert fengselets oppfølging av saken.
I tidligere saker om innsyn har jeg uttalt at hensynet til innsynsreglenes effektivitet og formålet bak offentlighetsprinsippet tilsier hurtighet på alle trinn ved behandlingen av innsynssaker. Dette innebærer for eksempel at klageorganet har en plikt til så raskt som mulig å sette i gang behandlingen av saken, blant annet ved å kontrollere at saken er tilstrekkelig opplyst for klagebehandling. Videre må klageorganet fortløpende følge opp de saksbehandlingsskrittene som settes i gang i forbindelse med behandlingen av innsynssaker.
De samme hensynene tilsier at klageinstansen også har plikt til å påse at det er fremdrift i en innsynssak etter at den er sendt tilbake til førsteinstansen for gjennomføring. For å unngå forsinkelser og feil av den typen som det er snakk om i denne saken, må klageinstansen ha rutiner for å kontrollere at førsteinstansen faktisk gjennomfører innsynsvedtaket som forutsatt. En slik oppfølgningsplikt vil også kunne redusere ulempene ved at klageinstansen ikke selv treffer nytt vedtak. I denne konkrete saken hadde dessuten regionen en særlig grunn til å kontrollere fengselets saksbehandling, da det var avdekket at fengselets tidligere behandling av saken hadde vært utilfredsstillende.
Kriminalomsorgen region sør må gjennomgå sine rutiner på dette området. Det bes sendt underretning til meg om dette arbeidet.
3. Underretning om klagevedtaket
I forvaltningsloven 10. februar 1967 §27 første ledd første punktum heter det:
«Det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket, skal sørge for at partene underrettes om vedtaket så snart som mulig.»
I bestemmelsen tredje punktum heter det videre:
«Underretning skal gis av det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket, hvis ikke særlige grunner tilsier at dette overlates til et annet organ.»
Det er på det rene at klageren ikke fikk underretning om regionens vedtak i denne saken. Regionen vurderte det som unødvendig å underrette klageren direkte, da han ville motta vedtaket i forbindelse med oversendelsen av dokumentene fra fengselet. Førsteinstansen arkiverte saken ved en feil, slik at den ikke ble fulgt opp videre derfra i det hele tatt. I tillegg kommer at klageren på det tidspunktet som klageinstansen traff vedtak, befant seg i et annet fengsel enn det fengselet som skulle følge opp den materielle delen av saken.
Saken illustrerer at de rutinene for underretning som regionen har redegjort for i svaret hit 9. juli 2007, ikke er gode nok. Omstendighetene i den enkelte sak kan ligge slik an at disse rutinene ikke er tilstrekkelige til å fange opp enkeltfeil. I brev til regionen 23. mai 2007 foreslår fengselet at regionen konsekvent sender kopi av sine vedtak til den innsatte i de tilfellene vedkommende er overført til annet fengsel eller løslatt på det tidspunkt regionen treffer vedtak. Fengselets forslag synes å ha gode grunner for seg.
Forslaget fra fengselet er imidlertid neppe tilstrekkelig til å fange opp alle situasjoner der førsteinstansen ved en feil ikke underretter parten. Det kan derfor være nødvendig med tiltak utover dette forslaget.
I Woxholt Forvaltningsloven med kommentarer, 4. utg. 2006 heter det i kommentaren til forvaltningsloven §27 tredje ledd på side 439 at;
«dette innebærer at det ikke foreligger noen ubetinget plikt for klageinstanser eller andre vedtaksorganer til selv å underrette parten, selv om dette er lovens klare hovedregel. Imidlertid vil et vedtaksorgan som benytter unntaket etter annet punktum, ha en selvstendig plikt til å påse at det organet som skal forestå underretningen, gjennomfører denne uten ugrunnet opphold, jfr. første punktum (formuleringen «skal sørge for at»)».
Det er også mitt syn at klageinstansen har en plikt til å sikre at førsteinstansen faktisk underretter parten når den har overlatt til underinstansen å gjøre det. Underretning om vedtaket er nødvendig for at parten skal kunne påberope eventuelle feil ved vedtaket så tidlig som mulig. Det er særlig viktig at parten mottar tidlig underretning i saker som gjelder dokumentinnsyn, fordi partsinnsyn ofte er en nødvendig forutsetning for å gjøre andre rettigheter gjeldende. Dersom regionen i konkrete saker overlater til fengselet å underrette parten, bør derfor regionen innføre rutiner for kontroll av at førsteinstansen faktisk foretar slik underretning. Det er først gjennom en slik kontrollordning at klageinstansen kan sies å ha «sørget for» underretning jf. forvaltningsloven §27 første ledd.
Jeg ber om å bli holdt orientert om regionens videre arbeid med å utarbeide tilfredsstillende rutiner på dette området.»
Jeg har senere mottatt kopi av brev til Kriminalomsorgens sentrale forvaltning, der regionen ba den sentrale forvaltningen vurdere eventuelle endringer av rutinene for underretning om vedtak.
Kriminalomsorgens sentrale forvaltning (KSF) informerte senere i brev til regionene om at dagens ordning, der fengslene mottar vedtaket og deretter underretter innsatte, etter KSFs mening i det vesentlige fungerer tilfredsstillende. En alternativ ordning der den domfelte blir underrettet direkte, kunne etter KSFs mening by på vanskeligheter fordi det i en rekke tilfeller er nødvendig at fengslene først vurderer og eventuelt iverksetter sikkerhetsforanstaltninger. Videre ville en alternativ ordning med innsendelse av kvittering til sentralt eller regionalt nivå om at vedtaket var forkynt, medføre et betydelig merarbeid både for fengslene og overordnet nivå.
KSF fant likevel grunn til å pålegge regionene å sikre at alle fengslene påfører vedtakene dato og klokkeslett for når den innsatte er blitt underrettet om vedtaket, samt å føre dette i Kompis. Regionene ble også bedt om å sikre at fengslene vedvarende fokuserer på viktigheten av gode rutiner for å underrette domfelte om vedtak. KSF opplyste også at dersom det skulle vise seg å være mulig å etablere et varslingssystem ved etableringen av nye IT-løsninger, ville KSF komme tilbake med nye retningslinjer for hvordan underretning av domfelte kan registreres.