Kapittel 1 – om virksomheten 2010

2.  Klager i 2010 – behandlingen av klager og utfallet av klagebehandlingen
3.  Ombudsmannens adgang til forvaltningens saksdokumenter
4.  Saksbehandlingstid
5.  Saker som er tatt opp av eget tiltak
6.  Høringsuttalelser
7.  Arbeid med internasjonale spørsmål og menneskerettigheter
8.  Møter, besøk og foredrag
9.  Organisasjon og personale
10.  Likestilling og arbeid mot diskriminering

1.  Ombudsmannens arbeidsoppgaver

Det er min oppgave som ombudsmann å undersøke og uttale på rettslig grunnlag om offentlige myndigheter har handlet feil eller begått urett mot borgerne. Det aller meste av offentlig virksomhet og av den offentlige forvaltningen kan kontrolleres og overprøves. Kontrollen omfatter også om myndighetene har respektert og sikret menneskerettighetene, og om saksbehandlingen har vært i samsvar med god forvaltningsskikk.
Undersøkelsene blir først og fremst gjort på grunnlag av klager fra enkeltpersoner, organisasjoner eller andre juridiske personer. Undersøkelser kan også settes i verk av eget tiltak, det vil si uten at noen har kommet med en klage, se punkt 5 nedenfor om slike saker i 2010. Som ombudsmann kan jeg si min mening i sakene som er undersøkt, men kan ikke fatte vedtak som er rettslig bindende. Myndighetene pleier å rette seg etter det ombudsmannen har uttalt.
Det er ikke bare avgjørelser i forvaltningen som kan undersøkes og overprøves, men også myndighetenes handlemåte, unnlatelser de har gjort seg skyldige i, og andre forhold knyttet til forvaltningens virksomhet. Når forvaltningen ikke svarer på skriftlige henvendelser, når saksbehandlingen drar ut i tid, eller når tjenestemenn i forvaltningen oppfører seg på en uhøvisk eller krenkende måte, kan borgerne klage til ombudsmannen. Å klage til ombudsmannen er en praktisk og billig måte å få en nøytral og objektiv rettslig undersøkelse og vurdering av sin sak på, eller av det problemet borgerne har med offentlige myndigheter. Undersøkelsene kan være et nyttig og praktisk alternativ til å måtte gå til domstolene. Det er også viktig at den enkelte kan klage til ombudsmannen på egen hånd, uten å bruke sakkyndig hjelp, for eksempel advokat.
Ved mitt kontor arbeider det 34 jurister og et administrativt støtteapparat på 12 personer. Kontoret er inndelt i fem avdelinger med ansvar for hver sine fagområder. Inndelingen i fagavdelinger gir meg og kontorsjefene kontinuerlig oversikt over saksporteføljen og gode forutsetninger for å prioritere og effektivisere saksbehandlingen.
Jeg går gjennom klagene som kommer inn og tar standpunkt i alle saker som blir tatt opp med forvaltningen, også, etter forholdene, i saker som blir avsluttet uten nærmere undersøkelser.

Figur 1.1 Oversikt over avdelingsinndelingen og saksområdene

 SIVILOMBUDSMANNEN

2.  Klager i 2010 – behandlingen av klager og utfallet av klagebehandlingen

I 2010 kom det inn 2959 klager. Det er en økning på 264 klager i forhold til i 2009 og på 490 klager i forhold til i 2008.
Av de innkomne klagene ble 1462 avvist på formelt grunnlag. Dette gjelder blant annet klager rettet mot organer, institusjoner og andre selvstendige rettssubjekter som ikke er en del av den offentlige forvaltningen og som faller utenfor ombudsmannsordningen. Også dersom en anke- eller klagemulighet i forvaltningen ikke er benyttet, eller klagen for øvrig ikke tidligere er tatt opp med forvaltningen, blir en klage vanligvis avvist. Årsaken er at ombudsmannens kontroll som hovedregel skal være etterfølgende. Det vil si at forvaltningen først selv må få anledning til å behandle og avgjøre det spørsmålet klagen gjelder. Klager vil også som hovedregel bli avvist dersom de innkommer etter tidsfristen for å klage til ombudsmannen. De må være fremsatt senest innen ett år etter at tjenestehandlingen eller forholdet det klages over, ble utført eller opphørte.
Dersom en klage kan behandles, er første skritt å innhente sakens dokumenter fra forvaltningen. Klagen, saksdokumentene som klageren har sendt inn og forvaltningens saksdokumenter blir deretter gjennomgått. Siktemålet i denne innledende fasen er å finne ut om det er noe som tyder på at det kan være gjort feil eller urett mot den som har klaget. Det er slik sett riktig å si at alle klager blir undersøkt. Men det som blir fremført i klagen, og det som fremgår av saksdokumentene, avgjør omfanget av undersøkelsen og den videre behandlingen av saken. Det vil også bli vurdert om det er tilstrekkelig grunn til å behandle klagen. Selv om det blir konstatert at det er gjort feil, bør feilen være av en slik karakter at det kan være grunn til å påtale den.
Av de sakene som ble tatt opp til nærmere undersøkelser i 2010, ble 1079 avsluttet etter en gjennomgang av klagen og saksdokumentene som forvaltningen hadde sendt inn, men uten at saken ellers ble lagt frem for eller tatt opp med forvaltningen. I 740 av disse sakene viste det seg, etter en gjennomgang av klagen og saksdokumentene, at klagen opplagt ikke kunne føre frem. I de andre 339 sakene var en telefon til forvaltningen nok til å ordne opp i saken. Disse sakene gjaldt i hovedsak lang saksbehandlingstid eller manglende svar fra forvaltningen.
Av de innkomne klagene endte 155 med en eller annen form for kritikk eller oppfordring til forvaltningen. Dette er en nedgang fra 2009, da det var 212 saker som ble avsluttet med kritikk eller oppfordring til forvaltningen. Det følger av ombudsmannsloven § 10 første ledd at ombudsmannen «kan uttale sin mening om saken». Ombudsmannen kan påpeke at det er gjort feil i saksbehandlingen eller rettsanvendelsen, og gi uttrykk for at en avgjørelse må regnes som ugyldig, klart urimelig eller i strid med god forvaltningsskikk. Dessuten kan ombudsmannen gi uttrykk for at det bør ytes erstatning dersom forvaltningen har gjort feil som tilsier det. Viktig er det òg at ombudsmannen kan påpeke at det knytter seg tvil til forhold av betydning ved avgjørelser som det er klaget på. Slik tvil kan gjelde både faktiske og rettslige forhold.

Når jeg mener at det er handlet feil eller gjort urett, ber jeg normalt forvaltningen om å vurdere eller behandle den aktuelle saken på nytt. Erfaringen viser at forvaltningen følger slike oppfordringer. Vanligvis legger forvaltningen også til grunn de oppfatningene jeg gir uttrykk for. Hovedinntrykket er at forvaltningen retter seg lojalt etter det ombudsmannen ber om. Når forvaltningen ikke retter seg etter dette, kan ombudsmannen råde borgeren til å reise sak for domstolene. Konsekvensen av dette er at borgeren har krav på fri sakførsel, jf. rettshjelplova 13. juni 1980 nr. 35 § 16 første ledd nr. 3. I meldingsåret var det én sak som ga meg grunnlag for å tilrå søksmål.

Kapittel IV inneholderen omtale av saker og temaer av alminnelig interesse fra mitt arbeid i 2010. En oversikt med sammendrag av alle uttalelsene som er publisert på Internett er tatt inn som kapittel V i meldingen. De enkelte uttalelsene kan leses i fulltekst på www.sivilombudsmannen.no og www.lovdata.no.

Figur 2.1 Oversikt over saksgangen og veiledende saksbehandlingstid hos ombudsmannen

3.  Ombudsmannens adgang til forvaltningens saksdokumenter

Saksbehandlingen hos ombudsmannen er skriftlig, og undersøkelsene herfra baserer seg i all hovedsak på en gjennomgang av forvaltningens saksdokumenter. Det er derfor avgjørende for en reell og effektiv kontroll med forvaltningen at ombudsmannen har tilgang til alle relevante saksdokumenter. Av denne grunn har Stortinget gitt ombudsmannen hjemmel i ombudsmannsloven § 7 første ledd til å innhente fra forvaltningen de dokumenter og opplysninger «han trenger for å kunne utføre sitt verv». Bestemmelsen er sentral for ombudsmannens virksomhet.

Adgangen til forvaltningens dokumenter er imidlertid begrenset i bestemmelsens annet ledd. Ved en henvisning til tvisteloven kapittel 22 begrenses ombudsmannens rett til forvaltningens saksdokumenter etter hovedsakelig de samme regler som gjelder for bevisforbud og bevisfritak for domstolene. Dersom loven skal leses etter sin ordlyd, vil blant annet opplysninger undergitt lovbestemt taushetsplikt i utgangspunktet være unntatt fra ombudsmannens innsynsrett. Det samme gjelder dokumenter som er gradert etter sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen. I hvilken grad ombudsmannen har ubetinget rett til å få oversendt forvaltningens interne saksdokumenter, er heller ikke åpenbart bare utfra ordlyden i loven.
En vesentlig del av arbeidet her forutsetter at ombudsmannen og hans medarbeidere gis tilgang på taushetsbelagt informasjon fra forvaltningen. For taushetsplikt etter forvaltningsloven vil dette stort sett være uproblematisk, ettersom forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 4 fastslår at taushetsplikt ikke er til hinder for at opplysningene brukes i forbindelse med «kontroll med forvaltningen». Noe tilsvarende unntak finnes imidlertid ikke alltid i taushetspliktsbestemmelsene i særlovgivningen, og heller ikke for graderte dokumenter. Henvisningen i ombudsmannsloven § 7 annet ledd til tvisteloven (og den tidligere henvisningen til tvistemålsloven §§ 204-209) har i realiteten alltid hatt en mer begrenset rekkevidde og betydning enn det ordlyden isolert sett har kunnet tyde på. Dette har naturlig nok å gjøre med de åpenbare forskjellene mellom domstolenes og ombudsmannens virksomhet, jf. det som er sagt om dette nedenfor. Det er imidlertid uheldig at ombudsmannsloven er uklar om hvilken rett ombudsmannen har til å få utlevert dokumenter fra forvaltningen, og dette skaper tidvis problemer for saksbehandlingen her.

Ett eksempel er en sak som tidligere er omtalt i en særskilt melding til Stortinget (Dokument nr. 4:2 (2008-2009), som gjaldt et saksdokument hos Olje- og energidepartementet. Departementet nektet i denne saken å oversende et dokument fra Regjeringsadvokaten til Olje- og energidepartementet, blant annet under henvisning til bevisforbudet for advokatkommunikasjon. Slik klagen var utformet, var det umulig å behandle den her uten å gjennomgå det aktuelle dokumentet. Det var først etter at jeg hadde redegjort for saken for Stortinget i den særskilte meldingen, at ombudsmannen fikk tilgang til dokumentet. Fra klagen innkom til mitt kontor til jeg fikk tilgang til det aktuelle dokumentet, tok det omtrent ett år.

Et annet eksempel er en sak med Innovasjon Norge fra 2010 (sak 2010/1745), der jeg ba om å få oversendt saksdokumenter som var underlagt taushetsplikt etter lov om Innovasjon Norge § 27. Loven inneholder ingen eksplisitt henvisning til unntakene i forvaltningsloven § 13 b. Innovasjon Norge viste til taushetsplikten og ombudsmannsloven § 7 annet ledd og fremholdt at de aktuelle dokumentene ikke kunne oversendes. Fra ombudsmannens side ble det fastholdt at de taushetspliktige opplysningene måtte oversendes, men Innovasjon Norge fant det likevel nødvendig å innhente samtykke fra Nærings- og handelsdepartementet før de aktuelle dokumentene ble frigitt.
Endelig har jeg hatt en sak med Miljøverndepartementet (sak 2010/1728) om dokumenter som er gradert etter sikkerhetsloven. Under henvisning til begrensningen i ombudsmannsloven § 7 annet ledd fant departementet at det ikke kunne utlevere de aktuelle dokumentene. Også i denne saken var det først etter flere brev mellom ombudsmannen og departementet, og etter at Miljøverndepartementet hadde innhentet samtykke fra henholdsvis Justis- og politidepartementet og Forsvarsdepartementet, at dokumentet kunne oversendes mitt kontor.

Som eksemplene ovenfor viser, har ombudsmannen hittil stort sett fått tilgang på de dokumentene som har vært ansett som nødvendige for behandlingen her. Dette har imidlertid først skjedd etter en omstendelig prosess som forsinket klagebehandlingen betydelig. Etter mitt syn innebærer dette et rettssikkerhetsproblem, og det svekker tilliten til ombudsmannskontrollen. Det er grunn til å stille spørsmål på prinsipielt grunnlag om berettigelsen av å ha en henvisning i ombudsmannsloven til de bevisforbuds og – fritaksgrunnene som gjelder for domstolenes virksomhet, all den tid virksomhetene har en så vidt åpenbar ulik karakter.

Den viktigste forskjellen i denne sammenhengen, er at dokumentbevis som føres for de alminnelige domstolene i sivile saker normalt føres i åpen hovedforhandling der publikum har fri tilgang. Offentlig rettergang er et viktig prinsipp i vår rettstradisjon, og det gjelder strenge regler for å føre rettssaker for lukkede dører. Publikum kan således i normaltilfellene lett gjøre seg kjent med de dokumenter som fremlegges som bevis i en sivil hovedforhandling. Dette medfører igjen at det er et legitimt og saklig behov for å ha strenge regler for når og hvordan taushetsbelagte opplysninger føres for en domstol.

Forvaltningsdokumenter som oversendes ombudsmannen blir ikke tilgjengelig for offentligheten. Saksbehandlingen her er ikke offentlig på samme måte som en rettssak. De saksdokumenter som oversendes fra forvaltningen, regnes ikke som ombudsmannens saksdokumenter, og dokumentene vil således heller ikke bli oversendt klager eller undergitt offentlighet på annen måte uten forvaltningens samtykke. Ombudsmannen og hans personale har dessuten en omfattende taushetsplikt med hensyn til opplysninger som mottas i tjenesten, jf. ombudsmannsloven § 9 annet ledd. Denne taushetsplikten gjelder ikke bare ovenfor offentligheten, men også overfor Stortinget.
Det er nettopp i de saker der forvaltningen arbeider i lukkede rom – de sakene der allmennheten ikke har rett til innsyn – at ombudsmannskontrollen er særlig viktig. Den lovregulering som i dag gjelder for ombudsmannens rett til forvaltningens dokumenter er lite tilfredsstillende i et slikt perspektiv. Jeg peker også på at den danske ombudsmannslovgivningen, som var gjenstand for en inngående og grundig gjennomgang så sent som på 1990-tallet, ikke inneholder noen tilsvarende begrensninger i ombudsmannens rett til å kreve å få seg forelagt opplysninger fra forvaltningen.

På denne bakgrunn mener jeg det er hensiktsmessig med en gjennomgang av utformingen av ombudsmannsloven § 7, og særlig henvisningen til tvisteloven i bestemmelsens annet ledd. Spørsmålet har tidligere vært tatt opp herfra ved et par anledninger, blant annet i høringsrunden i 2006 i forbindelse med ikraftsettingen av tvisteloven. Det ble den gangen ikke funnet grunn til å oppheve begrensningen i ombudsmannsloven § 7 annet ledd slik jeg foreslo, men dette syntes først og fremst å være begrunnet i at en slik endring falt utenfor rammen av arbeidet med ikraftsettingen av den nye tvisteloven.

4.  Saksbehandlingstid

Tiden det tar å behandle klagesakene hos ombudsmannen, varierer etter hva saken gjelder, hvor omfattende den er, og hva slags undersøkelser som synes nødvendige for å få saken tilstrekkelig opplyst.
Normalt får klageren et foreløpig svar innen en uke etter at klagen er mottatt her. Dersom klagen må avvises på formelt grunnlag, blir det som regel også avklart innen kort tid. Er det grunn til å undersøke saken nærmere og ta den opp med forvaltningen, kan det ta en del tid før saken avsluttes. Dette har sammenheng med at det aktuelle forvaltningsorganet i disse sakene må få redegjøre for sitt syn på klagen. Forvaltningens svar blir deretter oversendt til klageren for merknader, som forvaltningsorganet deretter får anledning til å kommentere. Både hensynet til kontradiksjon og hensynet til at saken skal bli best mulig opplyst, tilsier at saksbehandlingstiden for disse sakene kan bli lang. For saker som gjelder innsyn i forvaltningens saksdokumenter, er saksbehandlingstiden derimot kortere enn for andre sakstyper.

I 2010 har kontoret fått et elektronisk verktøy for beregning av gjennomsnittlig saksbehandlingstid for klagesaker hos ombudsmannen. Beregningen baserer seg på samtlige saker innenfor de ulike sakskategoriene og viser følgende saksbehandlingstid:

Tabell 1.2 Gjennomsnittlig saksbehandlingstid ved ombudsmannens kontor

Tabellen over viser en liten nedgang i saksbehandlingstiden i 2010 for samtlige av de tre sakskategoriene. Trolig merkes ikke svingningene i saksbehandlingstid som gjennomsnittstallene gir uttrykk for i vesentlig grad av klagerne – verken i den ene eller andre retningen. Jeg er likevel fornøyd med at saksbehandlingstiden tilsynelatende ikke er påvirket av det økte antallet klager i 2010.

Dersom de elektronisk beregnede tallene fra 2010 sammenliknes med de tidligere manuelt beregnede tallene, kan det se ut som at det foreligger en markant økning i saksbehandlingstid ved kontoret. Differansen mellom den manuelt beregnede saksbehandlingstiden, og det reelle gjennomsnittet må ses i sammenheng med de to ulike beregningsmåtene. De tidligere rapporterte tallene fra 2008 og 2009 baserer seg på et begrenset antall typiske saker, mens den elektroniske beregningen finner gjennomsnittstallet beregnet på grunnlag av samtlige saker.
I løpet av 2011 vil ytterligere beregningsverktøy for saksbehandlingstid trolig være på plass. Disse vil bl.a. ta høyde for at enkeltsaker kan påvirke gjennomsnittstallet i stor grad, og derved kunne gi et mer reelt bilde av den saksbehandlingstiden klagere normalt opplever ved mitt kontor. Videre er det planlagt å differensiere ytterligere på sakskategorier, da særlig «Saker avsluttet uten å ha vært tatt opp med forvaltningen» er en lite ensartet gruppe. Kontoret har også som mål å få på plass et elektronisk verktøy som kan vise den differensierte saksbehandlingstiden innenfor hver kategori basert på det totale antallet saker – justert for standardavvik.

5.  Saker som er tatt opp av eget tiltak

I tillegg til å behandle klager fra borgerne, kan ombudsmannen ta opp saker på eget initiativ. Alle saker som tas opp på denne måten uten grunnlag i en klage, regnes som en «ET-sak». Bakgrunnen for at saker tas opp av eget tiltak, er vanligvis at jeg i forbindelse med behandlingen av en klagesak har fått kjennskap til forhold i forvaltningen som det kan være grunn til å ta opp særskilt. Dersom det kommer inn flere klager som gjelder samme type forhold, kan det også være mer praktisk å ta saken opp med forvaltningen på generelt grunnlag fremfor å forfølge de konkrete enkeltsakene. Det kan også være at opplysninger fra publikum, eller forhold som omtales i media, gir grunn til å ta opp en sak på eget initiativ uten at noen har fremmet en konkret klage. Besøk og inspeksjoner regnes som saker tatt opp av eget tiltak. I meldingsåret 2010 er det tatt opp 34 nye saker av eget tiltak. Dette er en økning i forhold til tidligere år. Ni av disse sakene var besøk hos ulike forvaltningsorganer som ikke ledet til noen ytterligere undersøkelser eller oppfølging overfor forvaltningsorganet. Totalt ble det avsluttet 39 ET-saker i 2010. Følgende ET-saker som ble avsluttet i 2010, ble publisert på Internett som saker av alminnelig interesse og et sammendrag av disse er således inntatt i årsmeldingens kapittel V. Her nøyer jeg meg med å gjengi saksnummer og tittel:

6.  Høringsuttalelser

Ombudsmannen har i 2010 fått inn 101 høringsbrev fra forvaltningen med forslag til nytt eller endret regelverk. Utgangspunktet for ombudsmannens undersøkelser er gjeldende lovgivning, og det faller utenfor ombudsmannens mandat å overprøve de vurderingene lovgiver har gjort. Med unntak av saker som direkte angår ombudsmannsinstitusjonen eller forhold som tidligere har vært behandlet her, har ombudsmannen av prinsipielle grunner derfor vært tilbakeholden med å avgi høringsuttalelser til lovforslag. Jeg ga i 2010 tre høringsuttalelser.

Den ene høringsuttalelsen ble gitt i forbindelse med innstillingen fra arbeidsgruppen for utvikling av jusstudiet ved Universitetet i Oslo, der det ble tatt til orde for innføring av et fag om konflikthåndtering og alternativ tvisteløsning. Jeg ønsket å redegjøre for hvilken plass ombudsmannen eventuelt kunne få i et slikt nytt fag. Selv om private tvister – i langt større grad enn tvister mellom private og det offentlige – kan løses gjennom forhandlinger og minnelige løsninger, mente jeg at ombudsmannsordningen har en plass i et slikt fag. Det ble vist til at ombudsmannen har flere strenger å spille på enn domstolene og at en klagebehandling hos ombudsmannen kan være mykere og smidigere enn en domstolsbehandling. Behandling hos ombudsmannen kan også føre til en unnskyldning eller en forklaring fra forvaltningen som klageren kan slå seg til ro med. Selv om ombudsmannen etter min mening ville kunne ha en rettmessig plass i det nye faget, ble det understreket at rollen bør være beskjeden.

Den andre høringsuttalelsen gjaldt forslag til endringer i voldsoffererstatningsloven. For det første hadde Justisdepartementet foreslått at Statens sivilrettsforvaltning skulle overta som klageorgan i saker om voldsoffererstatning fremfor Erstatningsnemnda for voldsofre. Nemndsordningen førte til at saksbehandlingstiden ble noe forlenget, og en overføring av avgjørelsesmyndighet til Statens sivilrettsforvaltning – som hittil bare hadde fungert som sekretariat for nemnda – ville etter departementets mening kunne føre til en kortere behandlingstid. Jeg hadde ikke innvendinger mot at Statens sivilrettsforvaltning overtok som klageinstans, under forutsetning av at Statens sivilrettsforvaltning har tilstrekkelige ressurser til å sørge for en tilfredsstillende saksbehandlingstid og at en nytillagt avgjørelsesmyndighet ikke ville føre til lengre saksbehandlingstid på andre områder. Flere klagesaker hit hadde gitt grunn til usikkerhet om dette, og det ble vist til et brev til Justisdepartementet om saksbehandlingstiden i saker om erstatning etter strafforfølgning (ombudsmannssak 2010/1682). For det andrehadde departementet i høringsnotatet gått inn for å tilpasse voldsoffererstatningsloven bedre til «uskyldspresumsjonen» i Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 6 nr. 2, for å gjøre det lettere for voldsoffererstatningsmyndigheten å kunne begrunne sine vedtak på en god og egnet måte. Jeg var enig i forslaget og fremholdt at dette var helt i tråd med mine anbefalinger i tidligere høringsuttalelser fra 2000 og 2005, om at reglene om voldsoffererstatning bør utformes slik at forvaltningen – i saker uten fellende dom – ikke trenger å vurdere om den skadevoldende handlingen var straffbar.

Den tredje høringsuttalelsen gjaldt forslag til endringer i arkivforskriften. Det fremgikk av høringsnotatet at forslaget til endringene bl.a. var foranlediget av min uttalelse inntatt i årsmeldingen for 2009 side 177 (Somb-2009-41). Jeg hadde enkelte kommentarer til forslaget om at informasjon som blir formidlet gjennom tekstmeldinger skal håndteres på samme måte som informasjon fra telefonsamtaler. I høringsnotatet var det vist til at den forståelsen av gjeldende rett som ble lagt til grunn i den ovennevnte uttalelsen «vil vera vanskeleg å følgja i praksis». Videre ble det vist til at utfordringene knyttet til organiseringen og etterlevelsen av en slik ordning taler imot journalføringsplikt for tekstmeldinger, herunder vurderingen av om hver enkelt SMS er et «saksdokument» med journalføringsplikt. Det ble i notatet også vist til at å skille tekstmeldinger som er knyttet til en sak på en slik måte at de skal journalføres, fra tekstmeldinger som ikke har noen direkte betydning for saken og således ikke er underlagt journalføringsplikten, vil gi vidt rom for skjønn og utfordringer knyttet til en ensartet praksis. På bakgrunn av departementets forslag om at tekstmeldinger i hovedsak skal behandles som telefonsamtaler og begrunnelsen for dette, fant jeg grunn til å minne om det som fremkommer av min uttalelse, inntatt i meldingen for 2009 side 177 (Somb-2009-41). I uttalelsen har jeg lagt til grunn at det er mer nærliggende å sammenlikne tekstmeldinger med e-post enn med telefonsamtaler, bl.a. fordi tekstmeldinger også har kommet til skriftlig uttrykk i motsetning til telefonsamtaler. Videre stilte jeg spørsmål om det er formålstjenlig å legge opp til at tekstmeldinger som nedtegnes, ikke behøver å nedtegnes ordrett. Sett hen til at en SMS er en skrevet tekst som både avsender eller mottaker har lest og forholdt seg til, taler hensynet til notoritet for at en eventuell nedtegnelse gjøres ordrett, med de utfyllende kommentarer som måtte være hensiktsmessig. Jeg pekte også på den betydningen journalføring har for et reelt og effektivt offentlighetsprinsipp. Endelig viste jeg til at selv om vurderingen av om en tekstmelding er et saksdokument eller ikke kan by på praktiske utfordringer, gjøres tilsvarende vurderinger i dag i stor utstrekning for e-postkorrespondanse, og at jeg derfor vanskelig kunne se at vil være «tilnærma praktisk uoverkomeleg» å foreta tilsvarende vurderinger når det gjelder tekstmeldinger.

7.  Arbeid med internasjonale spørsmål og menneskerettigheter

Ombudsmannens arbeid med menneskerettigheter og internasjonale spørsmål ble ytterligere styrket ved at det ble ansatt en rådgiver som spesielt skal bistå meg og mine medarbeidere innenfor dette saksområdet.

Utenriksdepartementet nedsatte i august 2010 et team for gjennomgang av Nasjonal institusjon for menneskerettigheter ved Norsk senter for menneskerettigheter (UiO). Teamet fikk i oppdrag å gjennomgå funksjon og organisering av institusjonen, foreslå måter å styrke denne på samt å sikre at institusjonen oppfyller mandatet slik det er nedfelt i de såkalte Paris-prinsippene. Ombudsmannen var involvert i gjennomgangen som medlem av Nasjonal institusjons rådgivende utvalg og hadde et møte med teamet 9. desember 2010. Teamets rapport skal leveres Utenriksdepartementet i 2011.

Deltakelse i International Ombudsman Institute (IOI) og andre internasjonale nettverk

Ombudsmannen deltar aktivt i flere internasjonale nettverk, herunder det internasjonale ombudsmannsnettverket International Ombudsman Institute (IOI). IOI ble etablert i 1978 og er en global organisasjon for samarbeid og informasjonsutveksling mellom ombudsmannsinstitusjoner. Organisasjonen har sekretariat i Wien i Østerrike og har 150 medlemmer fra 75 ulike land.
På generalforsamlingen for den europeiske gruppen av ombudsmannsinstitusjoner 5. oktober 2010 ble jeg valgt til nytt styremedlem. Generalforsamlingen fant sted under en konferanse i Barcelona arrangert av den katalanske ombudsmannen om «Europe as an Open Society: A Global and Inclusive Vision of the Migration Phenomenon within our Countries». Jeg deltok på et styremøte i organisasjonen 16. – 20. oktober og var 28. – 29. november 2010 vertskap for et møte med de europeiske styremedlemmene i Oslo.

Tirsdag 30. november fikk Sivilombudsmannen besøk av den nordirske ombudsmannen, dr. Tom Frawley (t.v.)

I september 2010 deltok jeg på et seminar i Brüssel om «Transparency at the EU level and in the member states» arrangert av EU-ombudsmannen og organisasjonen Transparency International. Jeg deltar i et samarbeidsprosjekt mellom Europarådets menneskerettighetskommissær og nasjonale menneskerettighetsstrukturer, det vil si ombudsmenn og nasjonale menneskerettighetsinstitusjoner. Samarbeidsprosjektet kalles The Peer-to-Peer Project. Målet med prosjektet er blant annet å styrke den nasjonale implementeringen av menneskerettighetene.

Etter invitasjon fra the International Association of Anti-Corruption Authorities (IAACA) deltok en av mine medarbeidere i «The 4^th IAACA Annual Conference & General Meeting» i Macao i november 2010. IAACA ble etablert i 2006, med Kina som den viktigste støttespilleren, og med en målsetting om å styrke gjennomføringen av FNs konvensjon mot korrupsjon som Norge har ratifisert. Temaet for konferansen i Macao var «International Cooperation». Totalt deltok 725 representanter fra 140 land, herunder Norge og Danmark, på konferansen. I tillegg deltok 10 internasjonale organisasjoner, Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD), FNs program for narkotika og kriminalitet (UNODC) og Transparency International.

Forvaltningens oppfølging av internasjonale pålegg og avgjørelser

Etter ombudsmannsloven § 3 skal ombudsmannen blant annet overvåke og kontrollere at forvaltningen «respekterer og sikrer menneskerettighetene». Én side ved dette arbeidet er å føre tilsyn med forvaltningens oppfølging av dommer mot Norge i Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD). Dette vil særlig være aktuelt der EMDs avgjørelser innebærer at norsk regelverk eller forvaltningspraksis må legges om for å hindre at tilsvarende krenkelser av Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) skal finne sted i fremtiden. I 2010 har det vært avsagt dom i én sak mot Norge i EMD, saken Aune mot Norge. Det ble ikke konstatert krenkelse av EMK i saken.

Uttalelser fra ombudsmannen som omhandler internasjonale menneskerettighetsnormer

Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK), FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) og FNs barnekonvensjon (BK) gjelder etter menneskerettsloven § 2 som norsk rett, og gis i henhold til § 3 forrang fremfor annen lovgivning ved motstrid. I 2010 avga jeg flere uttalelser hvor Norges menneskerettslige forpliktelser er berørt.

Ansvaret for politiets maktbruk i forbindelse med pågripelser (16. februar 2010, sak 2007/2439)

Ifølge EMK artikkel 1 har staten plikt til å sikre menneskerettighetene. Retten til liv er beskyttet i EMK artikkel 2 og SP artikkel 6.
Eugene Ejike Obiora døde da han ble pågrepet av politiet i Trondheim 7. september 2006. Ombudsmannen igangsatte en undersøkelse av saken på eget initativ, særlig rettet mot sider ved ansvaret for politiets rutiner for maktbruk ved pågripelser og bruken av mageleie. Ombudsmannen ba blant annet Justis- og politidepartementet om å redegjøre for sitt syn på om Norge har overholdt sine forpliktelser etter EMK med hensyn til regulering av bruken av mageleie ved pågripelse, og sin plikt til å sikre tilstrekkelig og sikker opplæring av landets polititjenestemenn. Ved avslutningen av undersøkelsen kritiserte jeg justis- og politimyndighetene for å ha hatt manglende kunnskap om sikkerhets- og helsemessige risikofaktorer knyttet til bruken av mageleie. EMK artikkel 2 fastslår at retten til liv skal beskyttes ved lov. Manglende rettslig regulering av bruken av mageleie ved pågripelse og manglende opplæring om farene ved plassering i mageleie innebærer etter ombudsmannens syn et brudd på de menneskerettighetsforpliktelser Norge har påtatt seg. I etterkant av Obioras dødsfall har Politidirektoratet i rundskriv 2007/011 «Halsgrep, mageleie ved pågripelse/innbringelse og transport av arrestanter m.v.» gitt nærmere retningslinjer for politiets bruk av mageleie m.v. Det har i tillegg blitt utgitt en ny lærebok til bruk i politiutdanningen i faget arrestasjonsteknikker og blitt etablert et prosjekt om helsefarene ved politiets maktbruk.

Besøk til Politiets utlendingsinternat på Trandum (26. mars 2010, sak 2008/1966)

EMK artikkel 1 og SP artikkel 2 første ledd pålegger staten å sikre at alle som oppholder seg innenfor statens jurisdiksjon, får like rettigheter etter konvensjonen. EMK artikkel 3 og SP artiklene 7 og 10 nr. 1 gir alle mennesker en ufravikelig rett til ikke å bli utsatt for tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Rettigheten er også utdypet i FNs torturkonvensjon og Den europeiske torturforebyggelseskonvensjonen.

I 2007 ble det gitt en særskilt melding til Stortinget om forholdene knyttet til driften ved Politiets utlendingsinternat på Trandum basert på et besøk i 2006. Saken ble fulgt opp med et nytt besøk i oktober 2008. Besøket og gjennomgangen av innhentet skriftlig informasjon ga grunn til videre undersøkelser knyttet til temaene materiell standard, besøksordningen, midlertidig fratakelse av eiendeler, alternativer til aktivitetssenteret og tilsynsrutiner ved sikkerhetsavdelingen. Undersøkelsen ble avsluttet i 2010. Jeg bemerket at utrustning og særlig oppbevaringsmuligheter også har en side mot EMK art. 8 om retten til respekt for privatliv. I uttalelsen kom jeg til at de fysiske forholdene og de internertes rettssikkerhet var blitt betydelig bedret siden besøket i 2006. På tidspunktet for det nye besøket gjensto det imidlertid fortsatt arbeid med å få fullt samsvar mellom utlendingsloven § 37d (dagens utlendingslov § 107) og utlendingsinternatforskriften på den ene siden, og interne regler og rutiner på den andre siden. Hvis de rettslige garantiene som er nedfelt i regelverket skal ha sin funksjon, må de interne reglene og rutinene ved internatet forholde seg lojalt til regelverket og intensjonene. Mitt inntrykk var at hensynet til kontroll og sikkerhet på enkelte områder hadde fått for stor gjennomslagskraft i forhold til hensynet til de internertes privatliv innenfor rammen av frihetsberøvelsen. Det ble påpekt at lovgiverens forutsetning om konkrete vurderinger ikke kan tilsidesettes gjennom rigide rutiner og regler i instruksverket. Jeg ba om å bli holdt orientert om politiets utlendingsenhets oppfølging av mine merknader.

Sittetid i politiarrest (14. mai 2010, sak 2008/1775)

Det menneskerettslige vernet mot vilkårlig frihetsberøvelse er nedfelt i EMK artikkel 5 og SP artikkel 9. Hovedregelen for sittetid i politiarrest er at den pågrepne skal overføres fra politiarrest til fengsel innen to døgn etter pågripelsen. Unntak kan bare finne sted dersom dette ikke er praktisk mulig. Bruken av politiarrest i Norge er imidlertid ikke alltid i tråd med disse reglene i politiarrestforskriften.[1] Jeg har ved flere anledninger undersøkt forholdene i politiets arrester og i 2008 ble det satt i gang en ny undersøkelse av den såkalte «sittetiden». Undersøkelsen ble avsluttet våren 2010. Justis- og politidepartementet ble blant annet bedt om å redegjøre for om sittetiden er i tråd med reglene i politiarrestforskriften og om systemet for registrering av sittetid er godt nok. I min uttalelse ved avslutningen av undersøkelsen ga jeg uttrykk for at statistikkgrunnlaget rundt innsattes oppholdstid i politiets arrester ikke var tilfredsstillende. De tallene jeg har fått tilgang til viser imidlertid at det fortsatt er et urovekkende høyt antall overskridelser av todøgnsfristen for å overføre arrestanter til fengsel. Jeg har gitt uttrykk for at jeg forutsetter at de ansvarlige myndigheter vil arbeide aktivt med å få ned antall overskridelser, og at det i denne forbindelse særlig blir sett hen til samlet oppholdstid i arrestene.