Sakens bakgrunn
A mottok omsorgsstønad for det særlig tyngende omsorgsarbeidet hun ytet sin voksne datter B. Oslo kommune bydel X reduserte i vedtak 22. juni 2023 antallet timer omsorgsstønad. B hadde også tjenester i form av avlastningstiltak. Etter en helhetsvurdering, der det totale tjenestetilbudet ble vurdert samlet, fant kommunen at innvilget omsorgsstønad, etter reduksjonen, lå på et forsvarlig nivå.
A klaget til Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus, som opprettholdt kommunens vedtak i avgjørelse 3. mai 2024. Statsforvalteren vurderte ikke om tjenestetilbudet samlet sett var forsvarlig, men kom til at kommunens vedtak ikke var åpenbart urimelig.
Advokat Åse Schei, heretter klageren, klaget til ombudet på vegne av A. Klageren mente at Statsforvalteren hadde tatt feil både hva gjaldt det rettslige grunnlaget for omgjøring til skade for parten, og det faktiske grunnlaget for å redusere omsorgsstønaden.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke deler av saken nærmere. I brev 29. november 2024 ble Statsforvalteren bedt om å svare på om de skulle ha foretatt en selvstendig vurdering av om tjenestetilbudet samlet sett var forsvarlig og dekket minstekravet til nødvendige helse- og omsorgstjenester.
Statsforvalteren svarte 17. januar 2025 at de i tråd med føringer fra Helsedirektoratet i brev 28. oktober 2022, kun hadde vurdert om utmålingen av omsorgsstønad var åpenbart urimelig. Ifølge Statsforvalteren var klagerens pretensjoner avgjørende for deres vurderingstema, og i «denne konkrete saken [hadde Statsforvalteren] forstått det til å være ganske entydig til å gjelde omfanget/reduksjonen av omsorgsstønaden». Statsforvalteren kunne ikke se at klageren hadde ønsket at de skulle «gå inn i en vurdering av avlastningstilbudet som sådan». Statsforvalteren fant «heller ikke grunnlag til å vurdere forsvarligheten av det totale tjenestetilbudet sett hen til faktum i saken».
Vi stilte også spørsmål om avgjørelsen etter Statsforvalterens syn var i tråd med Sivilombudets tidligere uttalelser om utmåling og avslag på omsorgsstønad, som SOM-2021-166 og SOM-2023-3490. Til dette svarte Statsforvalteren at etter deres oppfatning var avgjørelsen i tråd med Sivilombudets uttalelser, siden det kun ble klaget på utmålingen av omsorgsstønaden og ikke det øvrige tjenestetilbudet som sådan.
Klagerens advokat hadde merknader til Statsforvalterens svar. Hun var «uenig i at `klagers pretensjoner` [ga] Statsforvalteren grunnlag for å hoppe bukk over totalvurderingen av tjenestetilbudet». Hun fant det også «svært overraskende» at ingen av hennes argumenter var kommentert, og at Statsforvalteren ikke så at omfanget av omsorgsstønaden hadde sammenheng med tjenestebehov og -tilbud.
Statsforvalteren har ikke kommet med tilleggsmerknader.
Sivilombudets syn på saken
Saken reiser spørsmål om Statsforvalteren skulle ha foretatt en selvstendig vurdering av om tjenestetilbudet samlet sett var forsvarlig, eller om prøvingsplikten er begrenset til en vurdering av om kommunens vedtak er åpenbart urimelig.
1. Rettslige utgangspunkter
Etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 kan pasient, bruker eller dennes representant klage til statsforvalteren dersom de mener at bestemmelser i lovens kapittel 2 om rett til helse- og omsorgstjenester mv. er brutt. Det følger av § 7-7 at forvaltningslovens regler om behandling av klager over enkeltvedtak gjelder så langt de passer, med de særlige bestemmelser som er gitt i lovens kapittel 7.
Pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 annet ledd gir pasient og bruker rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen. Bestemmelsen «skal tolkes slik at pasient og bruker har krav på nødvendig hjelp med en forsvarlig standard, basert på en individuell helsefaglig og/eller sosialfaglig vurdering av behov», jf. forarbeidene til helse- og omsorgstjenesteloven, Prop. 91 L (2010-2011), kapittel 29.5.2, side 345. Det er krav om en viss «minstestandard» som kommunene ikke kan gå under, jf. Rt-1990-874 (Fusa-dommen).
Retten til nødvendige helse- og omsorgstjenester etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 annet ledd, korresponderer med kommunens plikt til å sørge for å tilby nødvendige helse- og omsorgstjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1. Hvilke tjenester kommunen som et minimum må ha for å oppfylle sitt «sørge for»-ansvar er først og fremst regulert i § 3-2, men følger også av øvrige bestemmelser i helse- og omsorgstjenesteloven som omhandler tjenester eller ordninger rettet mot pasient og bruker, eller deres pårørende. Kommunens plikt til å tilby nødvendig pårørendestøtte til personer med særlig tyngende omsorgsarbeid, blant annet i form av avlastning og omsorgsstønad, følger av lovens § 3-6.
Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 sier at helse- og omsorgstjenestene «som tilbys eller ytes etter loven her skal være forsvarlige». Selv om § 4-1 etter sin ordlyd regulerer forvaltningens plikter, har bestemmelsen også betydning for den enkelte pasient og brukers rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester. Forsvarlighetskravet er en rettslig standard og beskriver det lovmessige minstekravet til helse- og omsorgstjenesten. I forsvarlighetskravet ligger at tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i tilstrekkelig omfang, jf. forarbeidene, Prop. 91 L (2010-2011), kapittel 47 i merknadene til § 4-1. Samme sted står det at forsvarlighetskravet gjelder både den enkelte deltjenesten og kommunens tilbud som helhet.
Pasient- og brukerrettighetsloven § 2-8 gir pårørende og andre med særlig tyngende omsorgsarbeid rett til å kreve at den kommunale helse- og omsorgstjenesten treffer vedtak om at det skal iverksettes tiltak for å lette omsorgsbyrden og hva tiltakene i så tilfelle skal bestå i, se nevnte forarbeider kapittel 48 i merknadene til tidligere pasientrettighetsloven § 2-8. Retten til helse- og omsorgstjenester følger som ellers av pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 annet ledd.
Kommunen har en vid adgang til å gjøre endringer i løpende vedtak om kommunale helse- og omsorgstjenester til skade for tjenestemottaker, se Justisdepartementets lovavdelings uttalelse 3. desember 2013 (JDLOV-2013-3190). På side 6 skriver lovavdelingen at «[g]rensen for hvilke omdisponeringer som kan gjøres, følger uansett først og fremst av den lovfestede retten til nødvendige helse- og omsorgstjenester og av kravet til et forsvarlig tjenestetilbud».
2. Skulle Statsforvalteren ha vurdert om kommunens tjenestetilbud samlet sett var forsvarlig?
Oslo kommune bydel X fant etter en helhetsvurdering, der tjenestetilbudet ble vurdert samlet, at omsorgsstønaden lå på et forsvarlig nivå. Statsforvalteren formulerte på sin side deres vurderingstema i avgjørelsen 3. mai 2024 slik:
«Vi skal i det følgende vurdere om vedtak om omsorgsstønad er åpenbart urimelig.»
Sivilombudet har flere ganger uttalt at statsforvalteren også i saker om nødvendig pårørendestøtte som avlastning og omsorgsstønad, må foreta en vurdering av om tjenestetilbudet er forsvarlig, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1.
Sivilombudet uttalte følgende i uttalelsen 28. januar 2022 (SOM-2021-166) under punkt 2.2:
«[I] en klagesak om omfang av omsorgsstønad må [statsforvalteren] vurdere om tjenestetilbudet – som helhet – er på et forsvarlig nivå, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1. At Statsforvalteren i Vestland ikke har det som et eget vurderingstema, er en feil ved vedtaket.»
I Sivilombudets uttalelse 19. juni 2024 (SOM-2024-289) står det i sammendraget:
«I saker om avlastning må Statsforvalteren ta stilling til om tjenestetilbudet er forsvarlig etter helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1. I Statsforvalterens vedtak ble problemstillingen formulert til å gjelde om kommunens tildeling var åpenbart urimelig, og begrunnelsen inneholdt ingen vurderinger av om tjenestetilbudet var forsvarlig.»
Disse uttalelsene gjaldt utmålingen/omfanget av tjenestetilbudet. Også saker om avslag på omsorgsstønad kan aktualisere at statsforvalteren foretar en forsvarlighetsvurdering av omsorgsmottakers tjenestetilbud, se Sivilombudets uttalelse 19. januar 2024 (SOM-2023-3490) avsnitt (22).
Som støtte for sitt syn på hva som er vurderingstemaet i saker som dette, har Statsforvalteren i svaret på undersøkelsen vist til et brev fra Helsedirektoratet 28. oktober 2022. Ifølge Statsforvalteren er direktoratet tydelig på at når saken kun gjelder utmåling av omsorgsstønad, vil vurderingstemaet alltid være om vedtaket er åpenbart urimelig.
Ombudet er kjent med Helsedirektoratets brev om forsvarlighetskravets anvendelse i saker om omsorgsstønad, jf. brev 3. august 2022, 28. oktober 2022 og 27. mars 2023. I brevet 28. oktober 2022 (erstattet av brev 27. mars 2023), står det blant annet at
«[v]urderingstemaet vil altså være om kommunens vedtak om avslag på eller utmåling av omsorgsstønad må anses som åpenbart urimelig.»
I samme brev står det også:
«Der det legges til grunn at kun en del av hjelpebehovet skal dekkes gjennom tjenester, mens resten skal dekkes gjennom omsorgsarbeid fra pårørende, er det videre et krav at den valgte løsningen samlet sett anses som forsvarlig.»
Sivilombudet har tidligere uttalt at ombudet ikke kunne se at det kunne leses ut av Helsedirektoratets brev at klageinstansen skal avstå fra en forsvarlighetsvurdering i klagesaker om avslag på omsorgsstønad, se SOM-2023-3490, avsnitt (19). Tilsvarende kan ombudet ikke se at statsforvalteren på dette grunnlag skal avstå fra en forsvarlighetsvurdering i saker om utmåling/omfang av omsorgsstønad der omsorgsstønad til omsorgsgiver er gjort til en del av tjenestetilbudet til omsorgsmottaker, som i saken her.
Ombudet viser til at omsorgsstønad normalt vil være aktuelt der det foreligger et omsorgsbehov som gir rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester, og som kommunen ellers måtte ha dekket med andre tjenester. Dette kommer blant annet til uttrykk i forarbeidene til endringene i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-6 om styrket pårørendestøtte, Prop. 49 L (2016-2017) kapittel 6.3.3.1:
«Den delen av omsorgsarbeidet som er særlig tyngende vil i grove trekk tilsvare det kommunen måtte ha dekket med andre tjenester dersom arbeidet ikke utføres av omsorgsgiveren.
Definisjonen av hva som utgjør særlig tyngende omsorgsarbeid må dermed baseres på en vurdering av hva som utgjør den offentlige hjelpeplikten.»
I samme forarbeider skriver departementet i kapittel 1:
«Tiltakene som regnes opp i bestemmelsen er i all hovedsak en videreføring av dagens ordninger, og kommunen skal fortsatt foreta en vurdering av hva som er et nødvendig og forsvarlig tilbud til den enkelte. Forslaget medfører imidlertid at kommunen får en tydeligere plikt til å foreta en selvstendig vurdering av pårørendes behov og fatte vedtak om tiltak. Dermed sikres at det samlede tjenestetilbudet som utformes, også ivaretar pårørendes behov.»
Ifølge departementet var det «ingen ulik rettslig status» for de tjenestene som ble samlet i ny § 3-6, se Prop. 49 L (2016-2017) kapittel 6.2.3. Kommunens plikt til å tilby avlastning var den samme som plikten til å tilby omsorgslønn, nå omsorgsstønad.
Om tjenestenes innhold og omfang skriver også Helsedirektoratet følgende i sin veileder for saksbehandling, IS-2442, punkt 3.1.2:
«Tjenestetilbudet til den enkelte kan ikke være mindre omfattende eller på annen måte ligge under det som til enhver tid oppfattes som en forsvarlig minstestandard […] Hvis det anses hensiktsmessig og forsvarlig, og involverte personer ønsker det, kan kommunen også legge til rette for at tjenesten kan utføres av pårørende eller andre frivillige omsorgsytere, som da kan gis tilbud om omsorgsstønad. Uansett hvem som gis ansvaret for å utføre tjenestene, er det kommunens ansvar å sikre at tilbudet oppfyller pasientens/brukerens rett til nødvendige og forsvarlige tjenester.»
Kommunen har ikke plikt til å yte omsorgsstønad der de finner at andre tjenester vil gi et nødvendig og forsvarlig samlet tjenestetilbud til brukeren, se Prop. 49 L (2016-2017) kapittel 6.6.1. Som det gis uttrykk for flere steder i forarbeidene til omsorgsstønadsordningen, sist i nevnte forarbeider kapittel 4.6, har ingen ubetinget rett til omsorgsstønad. Det er kommunen som avgjør hvilke tjenester som skal tilbys så fremt tjenestetilbudet dekker behovet for nødvendige og forsvarlige helse- og omsorgstjenester, eller én bestemt tjeneste vurderes å være det eneste forsvarlige tilbudet.
Kommunen kan altså i stedet for eller i tillegg til omsorgsstønad tilby andre tjenester direkte til pasient/bruker. Det ligger til kommunens «frie skjønn». Det betyr samtidig at hvilke andre tjenester som tilbys har betydning både for om omsorgsstønad skal gis og for omfanget av omsorgsstønaden. Når det er gitt tilbud om omsorgsstønad, må imidlertid omsorgsstønaden sammen med eventuelle andre tjenester dekke behovet for nødvendige og forsvarlige helse- og omsorgstjenester på et forsvarlig minstenivå, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1.
Ombudet mener etter dette at Statsforvalteren, slik kommunen gjorde, skulle ha foretatt en vurdering av om tjenestetilbudet samlet sett var forsvarlig, slik dette også fremkommer av ombudets tidligere uttalelser om omsorgsstønad.
3. Statsforvalterens prøvingskompetanse
Etter forvaltningsloven § 34 annet ledd første og annet punktum, kan klageinstansen prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Klageinstansen skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av klageren. Selv om det i ordlyden står kan, ligger det i dette også en plikt til å prøve saken så langt det er nødvendig. Det gjelder sakens rettslige, faktiske og skjønnsmessige sider, se Sivilombudets uttalelse 10. mars 2014 (SOM-2013-2528).
Ombudet har flere ganger slått fast at statsforvalteren har full adgang til å prøve om kommunens tjenestetilbud er forsvarlig, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1. Se blant annet Sivilombudets uttalelse 28. januar 2022 (SOM-2021-166) under punkt 3:
«Når det gjelder Statsforvalterens prøvingsadgang, vil ombudet presisere at Statsforvalteren fullt ut kan prøve om kommunens tjenestetilbud er forsvarlig og dekker minstekravet til nødvendige helse- og omsorgstjenester. Dette er et spørsmål om kommunens tjenestetilbud er lovlig og beror på et rettsanvendelsesskjønn.»
I uttalelsen omtalt over, SOM-2024-289, står det i avsnitt (15) og (17):
«(15) Formuleringen av sakens problemstilling gir inntrykk av at Statsforvalteren ikke vurderte om avlastningstilbudet var forsvarlig. Formuleringen ´åpenbart urimelig´ er […] relevant for vurderingen etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-7 første ledd tredje punktum, som regulerer Statsforvalterens kompetanse ved prøving av kommunens frie skjønn. Spørsmålet om omfanget på et avlastningstilbud er forsvarlig etter helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 faller imidlertid ikke inn under kommunens frie skjønn, men er rettsanvendelse som Statsforvalteren kan prøve fullt ut.
(17) [… ] Det er en feilaktig forståelse og anvendelse av reglene som gjelder i avlastningssaker dersom Statsforvalteren kun prøver det kommunale skjønnet […]»
Som forklaring på at prøvingen ble begrenset til en vurdering av om kommunens vedtak var åpenbart urimelig, har Statsforvalteren i svaret hit vist til at de la avgjørende vekt på «klagerens pretensjoner». Klagerens pretensjon ble forstått å gjelde «omfanget/ reduksjonen av omsorgsstønaden». Som vist over, er utgangspunktet imidlertid at det også i saker om omfang av omsorgsstønad, der omsorgsstønad er en del av tjenestetilbudet, skal foretas en vurdering av om tilbudet samlet sett er forsvarlig. Når klagen er tatt til behandling, må statsforvalteren gjøre en selvstendig vurdering av om vedtaket er lovlig fattet. For øvrig var klagerens advokat uenig i at klagerens pretensjoner ga grunn til ikke å foreta en totalvurdering av tjenestetilbudet, se avsnitt (7).
Statsforvalteren har i svaret på undersøkelsen herfra også vist til at de «heller ikke [fant] grunnlag til å vurdere forsvarligheten av det totale tjenestetilbudet sett hen til faktum i saken». Det er uklart hva Statsforvalteren mener med det. Ombudet vil imidlertid bemerke at for at statsforvalteren skal kunne ta stilling til om kommunens tilbud er forsvarlig og oppfyller lovlig minstestandard, må de også ta stilling til hvilket faktum som skal legges til grunn.
Idet Statsforvalteren ikke gjorde en selvstendig prøving av om kommunens tilbud var forsvarlig, er det etter ombudets syn ikke gjort en reell toinstansbehandling i tråd med forvaltningsloven § 34 annet ledd.
Konklusjon
Sivilombudet er kommet til at Statsforvalteren, slik kommunen gjorde, skulle ha foretatt en vurdering av om tjenestetilbudet samlet sett var forsvarlig, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1.
Etter ombudets syn kan statsforvalteren ikke avstå fra en forsvarlighetsvurdering i saker om utmåling/omfang av omsorgsstønad der omsorgsstønad til omsorgsgiver er gjort til en del av tjenestetilbudet til omsorgsmottaker, som i denne saken.
Statsforvalteren har full adgang til å prøve om kommunens tjenestetilbud er forsvarlig. Idet Statsforvalteren ikke gjorde en selvstendig prøving av om kommunens tilbud var forsvarlig, er det etter ombudets syn ikke gjort en reell toinstansbehandling i tråd med forvaltningsloven § 34 annet ledd. Ombudet ber derfor Statsforvalteren om å behandle saken på nytt, og om at ombudets syn på gjeldende rett blir lagt til grunn ved behandlingen av fremtidige saker.