Sakens bakgrunn
To journalister i Aftenposten ba om innsyn hos Barne- og familiedepartementet i et dokument med tittelen «Rapport fra besøk til Bangkok og Pattaya i Thailand av Norges spesialutsending for integreringssaker for møter med thailandske myndigheter, thailandske organisasjoner, UN Women, ambassader og norske organisasjoner om Thaikoner og thai-norske barn». Rapporten er en e-post 17. juli 2023, som Norges spesialutsending for integreringssaker hadde sendt til enkelte seksjoner i Utenriksdepartementet som hovedmottakere, og i kopi til ulike avdelinger i Utenriksdepartementet og ambassader, Statsministerens kontor, Justis- og beredskapsdepartementet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda, Kripos, Barne- og familiedirektoratet, Landinfo og Norad.
Barne- og familiedepartementet avslo innsynskravet 17. juni 2024. I utvidet begrunnelse 1. juli 2024 skrev departementet at dokumentet var unntatt fra innsyn med hjemmel i offentleglova § 15 første ledd første punktum, jf. tredje ledd, blant annet fordi dokumentet inneholdt «vurderinger og anbefalinger i en sak hvor korrespondansen inngår i et sakskompleks hvor det er tett samarbeid mellom de ulike aktørene, herunder utenlandske myndigheter». Departementet mente også at dokumentet kunne unntas fra innsyn med hjemmel i offentleglova § 20 første ledd bokstav b. Begrunnelsen var at det fulgte av fast praksis at opplysningene ikke skulle offentliggjøres.
Journalistene brakte saken inn til Sivilombudet i klage 2. juli 2024. Klagen var begrunnet med at vilkårene i offentleglova § 15 første ledd ikke var oppfylt og at departementets begrunnelse for å avslå kravet med hjemmel i § 20 var mangelfull.
Vi besluttet å undersøke deler av saken nærmere.
Våre undersøkelser
I undersøkelsesbrev 21. august 2024 ba vi departementet redegjøre nærmere for sin begrunnelse for avslaget. Departementet svarte i brev 23. oktober 2024 at det etter en ny vurdering av saken hadde kommet til at det kunne gis delvis innsyn i dokumentet, jf. offentleglova § 11 om merinnsyn. Departementet mente fortsatt at offentleglova §§ 15 og 20 ga hjemmel for å unnta dokumentet fra innsyn.
Vi ba departementet om å presisere om dokumentet kunne unntas etter § 15 første ledd eller tredje ledd, jf. andre ledd. Departementet svarte at det mente § 15 første ledd andre punktum kom til anvendelse, fordi spesialutsendingen var del av Utenriksdepartementet, og at dokumentet derfor var mottatt fra et annet departement. Departementet mente også at § 15 tredje ledd kom til anvendelse, fordi dokumentet inneholdt et referat fra møter som spesialutsendingen hadde hatt med ulike aktører, som i møtene hadde kommet med vurderinger og råd.
Videre ba vi om en redegjørelse for om dokumentet var «innhenta». Departementet svarte at det hadde et fast og tett samarbeid med Utenriksdepartementet, og at departementene samarbeidet ved å utveksle dokumenter som var relevant for den interne saksforberedelsen hos hverandre. Videre viste departementet til at spesialutsendingens oppdrag var å bistå hele tjenesteapparatet i Norge.
På spørsmål om hvilke avgjørelsesprosesser hos mottaker som ville bli skadelidende ved å gi innsyn i dokumentet, svarte departementet at andre departementer og samarbeidspartnere kunne bli mer tilbakeholdne med å gi råd og vurderinger dersom det ble gitt innsyn. Departementet skrev at et bærende hensyn i vurderingen av om unntak er «nødvendig» for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser, er å «ivareta gode samarbeidsrelasjoner mellom departement og til andre aktører» og at dette er «nødvendig for å sikre forsvarlige interne beslutningsprosesser på lang sikt».
Departementet mente at dokumentet også kunne unntas fra innsyn med hjemmel i offentleglova § 20 av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser. I undersøkelsesbrevet ba vi blant annet departementet begrunne hvorfor unntak var «påkravd». Departementet svarte at offentliggjøring ville kunne føre til svekket informasjonstilfang, fordi andre stater og internasjonale organisasjoner ville bli tilbakeholdne med å dele informasjon dersom opplysningene de hadde gitt til spesialutsendingen ble offentliggjort.
På spørsmål om hvilke aktører unntaket gjorde seg gjeldende overfor, og på hvilken måte en forutsetning eller praksis om hemmelighold hadde kommet til uttrykk, viste departementet til at den norske ambassaden i Bangkok hadde opplyst at informasjonen i e-posten etter «etablert diplomatisk praksis» var delt mellom aktørene under forutsetning av at de ikke skulle offentliggjøres. Videre skrev departementet at det la til grunn at «partene [har] her forholdt seg til en etablert diplomatisk praksis om at opplysninger gitt i bilaterale samtaler som dette er fortrolige».
Klagerne hadde merknader til departementets svar og gjorde blant annet gjeldende at departementet ikke hadde godtgjort at vilkårene i offentleglova § 20 var oppfylt. Til dette svarte departementet at opplysningene som ble sladdet da det ble gitt merinnsyn i forbindelse med undersøkelsen, kom fra andre stater og organisasjoner opprettet av stater. Det ble presisert at Utenriksdepartementet mente at statene og organisasjonene hadde gitt opplysningene under forutsetning av og med forventing om at de ikke deles videre.
Sivilombudets syn på saken
1. Offentleglova § 3 og § 15 første ledd
1.1 Innledning
Saken gjelder Barne- og familiedepartementets avslag på krav om innsyn i en e-post fra Norges spesialutsending for integreringssaker som ble sendt i kopi til ulike departementer (herunder Barne- og familiedepartementet), direktorater og andre. E-posten inneholder en oppsummering etter møter som spesialutsendingen hadde hatt med andre lands myndigheter og ulike organisasjoner i Bangkok og Pattaya i perioden 3.-6. juli 2023. Temaet for møtene var situasjonen for thailandske kvinner som har eller har hatt en relasjon med utenlandske menn, samt deres felles barn.
Ombudet forstår Barne- og familiedepartementet slik at departementet ikke hadde egne representanter til stede i møtene. I avslaget la Barne- og familiedepartementet til grunn at dokumentet kunne unntas fra innsyn med hjemmel i offentleglova § 15 første ledd første punktum, fordi det var innhentet fra et underordnet organ. I forbindelse med ombudets undersøkelse har departementet kommet til at dokumentet var innhentet fra Utenriksdepartementet og at riktig hjemmel for avslag derfor er § 15 første ledd andre punktum. Videre mener departementet at enkelte opplysninger i e-posten kan unntas etter offentleglova § 20 av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser. Saken reiser spørsmål om vilkårene for å kunne unnta e-posten fra innsyn etter offentleglova § 15 første ledd andre punktum, samt tredje ledd, og § 20 er oppfylt.
I svarbrevet hit har departementet opplyst at Norges spesialutsending for integreringssaker er en utenrikstjenesteansatt som er finansiert av en annen statlig etat, utsendt for særlige formål ved en utenriksstasjon for et bestemt tidsrom og ansatt midlertidig i departementet, jf. utenrikstjenesteloven § 3 andre ledd. Videre har departementet opplyst at utenrikstjenesten styres av Utenriksdepartementet, «men betjener hele sentralforvaltningen og arbeider for å fremme norske interesser overfor utlandet på et bredt felt». På den bakgrunn har departementet opplyst at spesialutsendingen er en del av Utenriksdepartementet. Ombudet har lagt dette til grunn ved saksbehandlingen her.
1.2 Rettslig utgangspunkt
Hovedregelen etter offentleglova § 3 er at forvaltningens saksdokumenter, journaler og lignende registre er åpne for innsyn. Unntak fra hovedregelen må ha hjemmel i lov eller forskrift gitt med hjemmel i lov.
Etter offentleglova § 15 kan et organ unnta fra innsyn dokumenter som organet har «innhenta» utenfra for organets interne saksforberedelse. Offentleglova § 15 første ledd andre punktum gir hjemmel for et departement til å unnta et dokument fra innsyn som departementet har innhentet fra et annet departement «til bruk i den interne saksførebuinga si». Bestemmelsen kommer bare til anvendelse dersom unntak er «nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar».
Ettersom innsynskravet er rettet til Barne- og familiedepartementet som én av flere mottakere av e-posten, presiseres det at ombudet bare har vurdert om vilkårene for unntak foreligger for Barne- og familiedepartementet.
1.3 Har Barne- og familiedepartementet «innhenta» e-posten?
Vilkåret om at et dokument må være «innhenta» innebærer etter sin ordlyd at dokumentet må være sendt etter en oppfordring fra mottakerorganet. Av merknadene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) fremgår det at dokumentet normalt må være oversendt etter en skriftlig eller muntlig oppfordring fra mottakerorganet. Videre fremgår det at «dokumentet skal vere innhenta skal likevel ikkje tolkast absolutt, men gir rom for ein viss fleksibilitet». Unntaket kan gjelde i tilfeller der det er et nært og regelmessig samarbeid mellom to forvaltningsorganer, og der det «dermed i det enkelte tilfelle kan vere noko tilfeldig kor initiativet til å produsere eit dokument ligg». Det fremgår også av merknadene at vilkåret om at dokumentet må være innhentet har til formål å avgrense mot dokumenter som avsenderorganet oversender «fullt ut av eige drift».
I Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar punkt 7.3.2.5 vises det til at «[f]or oversendingar som ikkje gjeld ei konkret sak i det overordna organet, kan det gjennomgåande leggjast til grunn at det ikkje vil vere unntakshøve».
Departementet har i svarbrevet hit forklart at de har et fast og tett samarbeid med Utenriksdepartementet, at spesialutsendingens oppdrag er å bistå tjenesteapparatet i Norge og at departementene utveksler dokumenter som er relevante for den interne saksforberedelsen hos hverandre. Departementet har også vist til at spesialutsendingens oppgaver blant annet er å bidra med kompetanseheving i utenrikstjenesten og tjenesteapparatet i Norge, samt å dokumentere erfaringer og bidra til kompetanseutvikling gjennom rapporter og fagnotater om tematikken.
Slik saken er opplyst, har ikke Barne- og familiedepartementet oppfordret Utenriksdepartementet til å få oversendt e-posten, men mottok den på spesialutsendingens eget initiativ. Oversendelsen synes å være en følge av spesialutsendingens vurdering av at temaet for møtene på generelt grunnlag var relevant for enkelte av departementets arbeidsområder. Som det fremgår over, kan det ved særlig nært og regelmessig samarbeid mellom organer være tilfeldig hvilket organ som tar initiativ til å få utarbeider et dokument. På bakgrunn av opplysningene om hvem som deltok i møtene som referatet knytter seg til og at temaet for møtene var forholdene i Thailand, mener ombudet det er naturlig at det var Utenriksdepartementet som utarbeidet dokumentet.
Bakgrunnen for at Barne- og familiedepartementet følger med på temaet, er opplyst å være at det har ansvaret for norske barn som bor i utlandet. Videre ble det opplyst at departementet ga støtte til Sjømannskirken, etter søknad i 2011, for å gjennomføre en kartlegging av norske barns situasjon i Thailand. Departementet skrev at Sjømannskirkens rapport fra 2013 var en del av bakteppet for møtene i 2023, som e-posten referer fra.
Barne- og familiedepartementet har imidlertid ikke opplyst hva som var det nærmere formålet med oversendelsen av e-posten 17. juli 2023, utover at oversendelsen kunne bidra til å belyse temaet på generelt grunnlag og bidra til kompetanseheving. Det er ikke redegjort for på hvilken måte oversendelsen knytter seg til departementenes faste og tette samarbeid eller hva slags saksforberedelse oversendelsen knytter seg til, herunder om eller på hvilken måte oversendelsen knyttes til departementets oppfølging av Sjømannskirkens rapport fra 2013.
At temaet i e-posten knytter seg generelt til saksområdene som departementet arbeider med, er ikke tilstrekkelig for at dokumentet er «innhenta» når oversendelsen ikke har sin bakgrunn i noen form for oppfordring fra Barne- og familiedepartementet.
Ombudet forstår departementets svar slik at spesialutsendingen også sendte e-posten til en rekke andre ulike etater som ikke var til stede i møtet, fordi de ville ha interesse av informasjonen. Dette taler også mot at Barne- og familiedepartementet har «innhenta» e-posten.
Med den begrunnelsen departementet har gitt, mener ombudet det er begrunnet tvil om departementet har «innhenta» dokumentet som det er bedt om innsyn i.
Dersom departementet ikke har «innhenta» e-posten, har ikke departementet hjemmel for å unnta dokumentet etter § 15 første ledd. Fordi ombudet har stilt spørsmål om departementets vurdering av flere av vilkårene i bestemmelsen, gjøres det også rede for ombudets syn på spørsmålene.
1.4 Ble dokumentet utarbeidet for departementets interne saksforberedelse?
Vilkåret i offentleglova § 15 første ledd første punktum om at dokumentet må være innhentet til bruk i mottakerorganets interne saksforberedelse, gjelder også når et departement har innhentet et dokument fra et annet departement, jf. første ledd andre punktum, se merknadene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 102 (2004-2005).
Det følger av de samme forarbeidene at vilkåret innebærer at formålet med innhentingen av dokumentet «i hovudsak var at det skulle brukast til sakførebuinga». I Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, punkt 7.3.2.4 er dette formulert som at «sjølve føremålet med å innhente dokumentet i hovudsak må vere at det skal nyttast i førebuinga av ei uavslutta sak». Videre fremgår det at dokumenter som er utarbeidet for bruk i senere saker kan være omfattet av vilkåret. Derimot vil generell og nøytral bakgrunnsinformasjon normalt falle utenfor.
Barne- og familiedepartementet viste til at dokumentet gjaldt et tema som departementet følger med på, fordi departementet har ansvar for å beslutte eventuelle tiltak for å verne om norske barn i utlandet. Videre viste departementet til at de fremdeles følger opp Sjømannskirkens rapport fra 2013. Departementet skrev også at de er forberedt på at det kan komme nye saker om temaet.
Departementet har opplyst at formålet med møtene som e-posten referer fra var å innhente kunnskap og perspektiver som er nyttig for oppfølging av temaene som ble drøftet i møtene. Oversendelsen av dokumentet synes følgelig å ha som formål å gi orientering om generell bakgrunnsinformasjon. Også innholdet i e-posten synes å bekrefte dette. E-posten inneholder i hovedsak beskrivelser av møtedeltakernes oppfatning av faktiske forhold, som normalt faller utenfor vilkåret. Dokumentet synes i liten grad å gi uttrykk for vurderinger som ledd i saksbehandling på vei mot et standpunkt i en eller flere saker hos Barne- og familiedepartementet. Det er heller ikke gitt opplysninger som tilsier at e-posten i hovedsak ble oversendt som ledd i behandlingen av en eller flere aktuelle saker som Barne- og familiedepartementet hadde til behandling. At dokumentet ble sendt til så vidt mange ulike etater taler i samme retning.
Med den begrunnelsen som departementet har gitt, mener ombudet det er tvil om vilkåret om at dokumentet skulle brukes i Barne- og familiedepartementets interne saksforberedelse er oppfylt.
1.5 Er unntak nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser?
For å kunne unnta et dokument fra innsyn etter offentleglova § 15 første ledd andre punktum, må unntak være «nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar». Vilkåret innebærer at det bare kan gjøres unntak når det er fare for at innsyn i dokumentet vil skade den interne avgjørelsesprosessen hos Barne- og familiedepartementet.
Det fremgår av merknadene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) at vilkåret kan være oppfylt når det foreligger et tett samarbeid mellom departementene. Dette gjelder særlig der departementene utveksler utkast til det som skal bli mottakerorganets endelige avgjørelse i en sak, slik at mottakerorganet får merknader og innspill til avgjørelsen. Videre fremgår det at vilkåret ellers kan være oppfylt når avsenderorganet direkte gir råd og veiledning om hvilken avgjørelse mottakerorganet bør ta i en sak.
Hensynet bak bestemmelsen er altså å verne om mottakerorganets behov for en intern sfære der informasjon kan holdes fortrolig, se blant annet Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, punkt 7.1. Generelle premisser som skal inngå i avgjørelsesgrunnlaget til mottakerorganet, for eksempel generelle redegjørelser for faktiske forhold, vil det som hovedregel ikke være adgang til å unnta. Dette gjelder også når dokumentet inngår i saker der organene samarbeider tett, se merknadene til bestemmelsen i Ot.prp.nr.102 (2004–2005). Behovet for å skjerme fra innsyn må vurderes konkret ut fra innholdet i det aktuelle dokumentet, se ombudets uttalelse 27. april 2011 (SOM-2010-2832).
I svarbrevet hit viste Barne- og familiedepartementet til at et bærende hensyn i vurderingen av om unntak fra innsyn er nødvending, er å ivareta gode samarbeidsrelasjoner mellom departementet og andre aktører. Videre viste departementet til at andre samarbeidspartnere kan bli mer tilbakeholdne med å gi råd og vurderinger på sikt, dersom slike dokumenter ikke kan unntas.
Ombudet bemerker at hensynet bak unntaket er å verne om Barne- og familiedepartementets behov for en intern sfære for sin saksbehandling. Unntak kan følgelig ikke begrunnes ut ifra et generelt hensyn til gode samarbeidsrelasjoner med andre aktører, slik Barne- og familiedepartementet synes å legge til grunn. Det vil imidlertid være relevant, slik departementet har skrevet, å legge vekt på at innsyn kan skade fremtidige interne avgjørelsesprosesser ved at et organ en samarbeider tett med kan bli mer tilbakeholden med å gi frimodige råd og vurderinger, se Ot.prp. nr. 102 (2004-2005).
Ut ifra innholdet i dokumentet er det vanskelig å se at Utenriksdepartementet i e-posten har gitt Barne- og familiedepartementet råd og veiledning om hvilken avgjørelse Barne- og familiedepartementet skal ta i en sak. Departementet har heller ikke forklart hvilke opplysninger i dokumentet som departementet mener utgjør frimodige råd og vurderinger som gjør det nødvendig med unntak fra innsyn. Departementet har heller ikke redegjort for om dokumentet er ledd i utveksling av utkast til en avgjørelse i en sak der Utenriksdepartementet har kommet med innspill og merknader til Barne- og familiedepartementet. Etter ombudets vurdering synes e-posten derimot i stor grad å inneholde en redegjørelse for faktiske forhold, slik forholdene oppfattes av andre aktører enn Barne- og familiedepartementet og Utenriksdepartementet.
Videre er departementets redegjørelse for skadevirkningene helt generell, selv om behovet for unntak skal gjøres konkret ut ifra innholdet i dokumentet. Departementet har ikke vist til hvilke konkrete skadevirkninger som gjør det nødvendig å unnta e-posten fra innsyn av hensyn til de interne avgjørelsesprosessene i Barne- og familiedepartementet. E-posten, slik den fremstår for ombudet, synes i hovedsak å inneholde en redegjørelse for faktiske forhold, uten at Utenriksdepartementet bidrar med konkrete råd til Barne- og familiedepartementet om hvordan det bør stille seg i en sak. Selv om det foreligger et tett samarbeid mellom departementene, er det derfor ikke opplagt hvordan innsyn i e-posten kan påvirke Utenriksdepartementets vilje til å gi tilsvarende opplysninger i fremtidige prosesser av samme karakter.
Ombudet bemerker at når spesialutsendingen sendte e-posten til så vidt mange ulike etater som ikke deltok i møtene, har det formodningen mot seg at e-posten inngår i den fortrolige sfæren for intern saksbehandling hos Barne- og familiedepartementet, som bestemmelsen tar sikte på å beskytte.
Med den begrunnelsen som departementet har gitt, er ombudet etter dette i tvil om unntak er «nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar» i Barne- og familiedepartementet.
2. Offentleglova § 15 tredje ledd
Departementet mente at dokumentet kunne unntas fra innsyn etter offentleglova § 15 tredje ledd, fordi det inneholdt et referat fra møter som Utenriksdepartementet ved spesialutsendingen hadde hatt med aktører som ga råd og vurderinger.
Det fremgår av offentleglova § 15 tredje ledd at «[u]nntaka i paragrafen her gjeld tilsvarande for … referat frå møte … mellom eit organ og nokon som gir råd eller vurderingar som er nemnde i andre ledd».
Ettersom unntakene i bestemmelsen gjelder «tilsvarande», må vilkåret om at dokumentet må brukes i mottakerorganets interne saksforberedelse i første ledd og andre ledd være oppfylt for at tredje ledd kan komme til anvendelse. Som det fremgår over, er ombudet i tvil om vilkårene etter bestemmelsen første ledd er oppfylt. Det er derfor også tvilsomt om dokumentet kan unntas etter tredje ledd. Ombudet har derfor ikke tatt stilling til vilkåret om at unntak må være «påkravd av omsyn til ei forsvarleg ivaretaking av det offentlege sine interesser i saka» er oppfylt, jf. andre ledd, jf. tredje ledd.
Ombudet bemerker for øvrig at det i Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar punkt 7.3.6 fremgår at formålet med møtet må være å få bidrag til «det inviterande organet» sin saksbehandling. Videre fremgår det at møter som «eit organ innkallar til» med andre formål enn saksforberedelse faller utenfor bestemmelsen. Ombudet påpeker at Barne- og familiedepartementet ikke synes å ha vurdert om bestemmelsen kan komme til anvendelse, når det var Utenriksdepartementet som deltok i møtet som e-posten har referert fra. Ettersom det er tvilsomt om øvrige vilkår i § 15 er oppfylt med den begrunnelsen departementet har gitt, har ombudet ikke funnet grunn til å vurdere spørsmålet nærmere.
3. Offentleglova § 20
Det følger av offentleglova § 20 at det kan gjøres unntak fra innsyn «for opplysningar når det er påkravd av hensyn til Noregs utanrikspolitiske interesser». Av bokstav b fremgår det at det kan gjøres unntak dersom opplysningene er mottatt «under føresetnad av» eller det følger av «fast praksis» at de ikke skal offentliggjøres.
3.1 Er unntak påkrevd av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser?
Offentleglova § 20 verner om Norges utenrikspolitiske interesser i bred forstand, se merknadene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 102 (2004-2005). Departementet har opplyst at det er hensynet til Norges bilaterale forhold til Thailand og de omtalte lands ambassader som utgjør de utenrikspolitiske interessene i denne saken.
Grunnvilkåret for adgangen til å gjøre unntak fra innsyn er at unntak er «påkravd». Dette innebærer at det må foreligge en reell fare for at innsyn vil skade slike interesser, og at skaden er av et visst omfang, se merknadene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 102 (2004-2005). For å vurdere om det foreligger en reell fare for skade, vil det kunne kreves at forvaltningsorganet foretar nærmere undersøkelser, se ombudets uttalelse 5. mai 2020 (SOM-2020-5028).
Etter å ha undersøkt med Utenriksdepartementet, mente Barne- og familiedepartementet at unntak var nødvendig for å ivareta Norges omdømme som en pålitelig og forutsigbar aktør i denne saken. Departementet la til grunn at Norges informasjonstilgang fra andre stater og internasjonale organisasjoner kunne svekkes om fortrolig informasjon ble offentliggjort.
Departementet har gitt en generell redegjørelse for skadekravet. Utover henvisningen til Norges omdømme og informasjonsbehov, har departementet ikke påpekt hvordan offentliggjøring av de enkelte opplysningene i den sladdede e-posten vil kunne skade Norges utenrikspolitiske interesser.
Ombudet bemerker at flere av de sladdede opplysningene synes å være generelle opplysninger om faktiske forhold fra etater eller organisasjoner som på ulike måter arbeider for kvinners og barns rettigheter. På generelt grunnlag har det formodningen mot seg at disse vil bli tilbakeholdne med å gi nødvendig informasjon til de myndighetene som kan gjennomføre tiltak i tråd med det organisasjonene ønsker å oppnå.
Departementet har ikke begrunnet mer konkret hvordan skadekravet kan være oppfylt i denne saken, og ombudet er derfor i tvil om vilkåret er oppfylt for alle de sladdede opplysningene i dokumentet.
3.2 Følger det av fast praksis at opplysningene ikke skal offentliggjøres?
Departementet har opplyst at de sladdede opplysningene kan unntas etter § 20 første ledd bokstav b. Det fremgår av bestemmelsen at det kan gjøres unntak dersom opplysningene er mottatt «under føresetnad av» eller det følger av «fast praksis» at de ikke skal offentliggjøres.
Med «fast praksis» i offentleglova § 20 bokstav b menes «ein fast praksis hos dei fleste land og internasjonale organisasjonar om at ein type opplysningar skal hemmelegholdast», se merknadene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 102 (2004-2005). Av merknadene fremgår det at det ikke er et krav at alle land følger en praksis om ikke å offentliggjøre den aktuelle opplysningstypen. Det er imidlertid ikke tilstrekkelig at enkelte land eller grupper av land følger praksisen.
Barne- og familiedepartementet la til grunn at partene hadde forholdt seg til «en etablert diplomatisk praksis om at opplysninger gitt i bilaterale samtaler som dette er fortrolig». Departementet har imidlertid ikke redegjort for hva det legger i «bilaterale samtaler som dette», herunder hvilke typer opplysninger som ifølge praksisen skal hemmeligholdes. Det er heller ikke opplyst om dette er en praksis som følges av alle land og internasjonale organisasjoner, eller om den er mer avgrenset. Ombudet har derfor ikke tilstrekkelig informasjon til å vurdere om det foreligger en «fast praksis» som innebærer at vilkåret for unntak er oppfylt.
I forbindelse med undersøkelsen la departementet til grunn at noen aktører ga opplysninger «under forutsetnad» om hemmelighold. Det er ikke et krav etter offentleglova § 20 første ledd bokstav b om at en forutsetning om hemmelighold må ha kommet til uttrykk på en bestemt måte. Både muntlige, skriftlige og uuttalte forutsetninger kan omfattes. I tilleggsmerknader hit viste Utenriksdepartementet til at thailandske myndigheter og de aktuelle ambassadene ikke ble gjort kjent med at referat fra møtene kunne bli offentliggjort.
Ombudet presiserer at det ikke er avgjørende om spesialutsendingen informerte disse aktørene om at opplysninger kunne bli offentliggjort eller ikke. Det avgjørende er om det kan legges til grunn at en eller flere aktører forutsatte hemmelighold. Departementet har ikke opplyst hvilke aktører som skal ha forutsatt hemmelighold. Det fremgår heller ikke av selve dokumentet at en eller flere aktører har gitt opplysninger under forutsetning om hemmelighold.
I forbindelse med undersøkelsen her innhentet Barne- og familiedepartementet Utenriksdepartementets syn på saken. Utenriksdepartementet opplyste blant annet at statene og en organisasjon hadde delt opplysninger under forutsetning av og med en forventing om at de ikke deles videre. Det er positivt at departementet har innhentet Utenriksdepartementets vurdering av spørsmålet. Ombudet understreker likevel at Barne- og familiedepartementet har plikt til å foreta en konkret og selvstendig vurdering av innsynskravet, jf. offentleglova § 29 første ledd. Ettersom det er uklart hvilke aktører departementet legger til grunn at har forutsatt hemmelighold, og på hvilken måte forutsetningen eventuelt har kommet til uttrykk, har ombudet ikke tilstrekkelig informasjon til å konkludere med om vilkåret er oppfylt.
Med den begrunnelsen som er gitt, mener ombudet det er begrunnet tvil om det foreligger en forutsetning om eller fast praksis om hemmelighold, jf. offentleglova § 20 første ledd bokstav b.
Konklusjon
Sivilombudet mener det er begrunnet tvil om vilkårene for å unnta dokumentet etter offentleglova § 15 første ledd andre punktum er oppfylt. Det er tvil om Barne- og familiedepartementet har «innhenta» dokumentet, om dokumentet ble utarbeidet for departementets interne saksforberedelse og om unntak er nødvendig for å sikre interne avgjørelsesprosesser.
Ombudet er også i tvil om dokumentet kan unntas etter offentleglova § 20. Departementet har ikke i tilstrekkelig grad begrunnet at det er «påkravd» å unnta dokumentet av hensynet til Norges utenrikspolitiske interesser. Ut fra de opplysningene departementet har gitt, har ombudet ikke tilstrekkelig grunnlag for å vurdere om det foreligger en «fast praksis» hos flere land eller internasjonale organisasjoner om å unnta de sladdede opplysningene i dokumentet eller om opplysningene i dokumentet er gitt under forutsetning av hemmelighold, jf. bestemmelsens bokstav b.
Ombudet ber departementet om å vurdere saken på nytt og om å bli orientert om utfallet av den nye vurderingen.