Sakens bakgrunn
Etter klage fra A og B (heretter fosterforeldrene) opprettet Statsforvalteren i Troms og Finnmark tilsyn med barneverntjenesten i X kommune. Tilsynet gjaldt Cs (heretter barnets) rett til medvirkning og barneverntjenestens oppfølging av ham og fosterhjemmet. I klagen til Statsforvalteren skrev fosterforeldrene at de opplevde samarbeidet med barneverntjenesten som krevende og at de mente barnet ble utsatt for «maktmisbruk» av barnevernet.
Statsforvalteren oversendte fosterforeldrenes klage til barneverntjenesten og ba dem om å uttale seg til det fosterhjemmet beskrev i klagen. I tillegg ba Statsforvalteren barneverntjenesten om å redegjøre for en rekke konkrete spørsmål og sende over dokumentasjon. Avslutningsvis i brevet opplyste Statsforvalteren at den som hadde henvendt seg til Statsforvalteren, ville få informasjon om virksomhetens svar så langt taushetsplikten ikke var til hinder for dette.
Barneverntjenesten besvarte Statsforvalteren i brev 4. og 14. august 2023. Statsforvalteren ba deretter 4. september 2023 om en ytterligere redegjørelse og mer dokumentasjon. Svar fra barneverntjenesten ble gitt i brev 14. september 2023.
I tilsynsavgjørelse 18. oktober 2023 konkluderte Statsforvalteren med at barnets rett til medvirkning ikke hadde blitt oppfylt, jf. barnevernsloven § 1-4. Videre konkluderte Statsforvalteren med at barneverntjenesten ikke hadde fulgt opp barnet og fosterhjemmet i tråd med barnevernsloven § 9-6, jf. fosterhjemsforskriften § 7. Etter en samlet vurdering kom imidlertid Statsforvalteren til at oppfølgingen ikke hadde vært uforsvarlig, jf. barnevernsloven § 1-7.
Fosterforeldrene fikk ikke tilsendt selve tilsynsavgjørelsen, men mottok et eget brev fra Statsforvalteren om resultatet av tilsynet. Statsforvalteren opplyste i brevet at deres vurdering var at utfordringene ved samarbeidet mellom fosterhjemmet og barnevernet hadde tatt stor plass, og at det kunne påvirke barnet og hans grad av trygghet i ulike situasjoner. Statsforvalteren skrev videre at deres vurdering var at både barnevernet og fosterhjemmet hadde ansvar for at samarbeidet ble godt, og at det fremover burde sikres at det ble opparbeidet en felles forståelse av de utfordringene som var, og hva som måtte til for å håndtere dem.
Fosterforeldrene brakte saken inn for Sivilombudet. De ønsket å få vurdert om manglende innsyn i barneverntjenestens tilsvar (uttalelser) i tilsynssaken var i tråd med en tidligere uttalelse fra Sivilombudet (SOM-2017-3066), som også gjaldt Statsforvalterens behandling av en tilsynssak om oppfølging av et barn i fosterhjem.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke saken. I vårt brev 25. september 2024 til Statsforvalteren spurte vi om barneverntjenestens redegjørelser om saken var blitt oversendt til fosterforeldrene for kontradiksjon. Hvis svaret var nei, ba vi om å få opplyst hvorfor dette ikke var blitt gjort og om Statsforvalteren likevel mente at saken var forsvarlig opplyst. Vi spurte også om Statsforvalteren mente unnlatelsen av å legge til rette for kontradiksjon var i tråd med ombudets tidligere uttalelse 12. februar 2019 (SOM-2017-3066). Videre stilte vi spørsmål om fosterforeldrene hadde mottatt kopi av selve tilsynsavgjørelsen. Hvis svaret var nei, spurte vi om Statsforvalteren hadde vurdert hvorvidt de skulle fått tilsynsavgjørelsen tilsendt, og om Statsforvalteren mente brevet fosterforeldrene fikk i stedet var egnet og tilstrekkelig til å forklare Statsforvalterens konklusjoner i tilsynssaken, og grunnlaget for disse.
I brev 17. oktober 2024 svarte Statsforvalteren at barneverntjenestens redegjørelser ikke var blitt oversendt til fosterforeldrene for kontradiksjon. Tilsynssaken ble vurdert å være forsvarlig opplyst ut fra klagen fra fosterforeldrene, redegjørelsene fra barneverntjenesten og dokumentasjonen om barnet som var innhentet. Imidlertid, sett i ettertid, mente Statsforvalteren at fosterforeldrene burde fått kopi av barneverntjenestens uttalelser og fått mulighet til å kommentere disse. Statsforvalteren forklarte at de først etter at tilsynssaken var avsluttet så hvor ulikt syn fosterforeldrene og barneverntjenesten hadde, og hvor stor konflikten var mellom dem. Vurdert i etterkant mente Statsforvalteren at manglende kontradiksjon ikke var i samsvar med SOM-2017-3066. Statsforvalteren la også til grunn at fosterforeldrene med fordel kunne fått kopi av selve tilsynsavgjørelsen. Årsaken til at de fikk et eget brev bygget på en konkret vurdering. Statsforvalteren mente at brevet var egnet og tilstrekkelig til å forklare resultatet av konklusjonene i tilsynssaken. Statsforvalteren opplyste at de fremover vil tydeliggjøre egne rutiner og maler for å sikre at praksis i så stor grad som mulig ivaretar klagers/brukers rett til kontradiksjon, og at praksis også er i tråd med Helsetilsynets veileder for tilsyn på sosial- og barnevernområdet og ombudets tidligere uttalelse.
I brev 24. oktober 2024 kom fosterforeldrene med merknader til Statsforvalterens brev. De mente det var åpenbart at fraværet av kontradiksjon hadde påvirket kvaliteten på tilsynet. De skrev at de fryktet barneverntjenestens syn på saken og negative fremstilling av dem som fosterhjem, i for stor grad hadde preget Statsforvalterens oppfatning av saken. Videre fryktet de at eventuelle uriktige opplysninger om dem hadde blitt stående som fakta.
Sivilombudets syn på saken
Rettslig utgangspunkt ved Statsforvalterens tilsyn med barneverntjenesten
Statsforvalteren skal føre tilsyn med den kommunale barneverntjenesten, jf. barnevernsloven § 17-3. Formålet med tilsynet er å bidra til å styrke kvaliteten i barnevernet og til at barnevernsmyndighetene ivaretar barn og foreldres rettssikkerhet og yter forsvarlige tjenester og tiltak, jf. barnevernsloven § 17-1. For tilsynsvirksomheten gjelder reglene i kommuneloven kapittel 30. Verken kommuneloven eller barnevernsloven gir regler om adgangen til kontradiksjon for de som er berørt av en tilsynssak, eller om hvorvidt de skal få tilsendt avgjørelsen i tilsynssaken.
I ombudets uttalelse 12. februar 2019 (SOM-2017-3066) ble det vist til at det for all forvaltningsvirksomhet gjelder et grunnkrav om forsvarlig saksbehandling. Dette kravet gjelder da også i Statsforvalterens tilsynssaker med barneverntjenesten. Ombudet viste til at kravet til forsvarlighet betyr at forvaltningen må opptre hensynsfullt, legge til rette for kontradiksjon og at beslutninger som tas må bygge på relevante og riktige opplysninger, jf. krav til god forvaltningsskikk, se Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 12. utgave, 2022, side 208. Grunnkravet om forsvarlig saksbehandling i tilsynssaker er også gjennomgått i ombudets uttalelse 10. desember 2018 (SOM-2017-1856), som gjaldt Statsforvalterens tilsyn med barneverntjenesten, og uttalelse 8. august 2023 (SOM-2023-1111), som gjaldt Statsforvalterens tilsyn med en lege på bakgrunn av pasientklage.
Ivaretakelse av kontradiksjon bygger på flere hensyn. For det første bidrar kontradiksjon til at saken blir bedre opplyst. De som er direkte berørt av en tilsynssak vil gjerne sitte på informasjon som det er viktig at Statsforvalteren mottar under tilsynssaken. Kontradiksjon bidrar dermed til å sikre at avgjørelsen i tilsynssaken blir materielt riktig. Videre har kontradiksjon betydning for de berørtes mulighet til å ivareta egne interesser i saken. Der for eksempel barneverntjenesten gir opplysninger til Statsforvalteren som direkte gjelder personlige egenskaper eller opptreden hos brukere eller tjenestemottakere, eller de private parter gir Statsforvalteren tilsvarende opplysninger om ansatte i barneverntjenesten, vil begge sider ha en åpenbar interesse i å bli kjent med hvilke opplysninger som er gitt, og få mulighet til å korrigere eller supplere disse før tilsynssaken blir avgjort. Endelig bidrar kontradiksjon til en gjennomsiktig og forutsigbar saksbehandling, noe som skaper tillit til Statsforvalterens håndtering av saken.
Statens helsetilsyn, som har det overordnede faglige tilsynet med barnevernsvirksomheten i kommunene, jf. barnevernsloven § 17-2 første ledd, har utgitt en veileder om hvordan Statsforvalteren skal behandle tilsynssaker på sosial- og barnevernområdet. Det står blant annet i veilederen at både virksomheten og brukere som saken omhandler, har rett til å få kjennskap til relevante opplysninger i tilsynssaken og uttale seg til disse. I veilederen er det også vist til at Statsforvalterne må vurdere om den som har henvendt til Statsforvalteren om saken kan få kopi av avgjørelsen (av hensyn til taushetsplikten), eller om vedkommende bør få et eget brev.
Skulle barneverntjenestens uttalelser vært oversendt til fosterforeldrene for kontradiksjon?
Ombudet forstår Statsforvalterens svar hit slik at embetet mener barneverntjenestens uttalelser burde vært oversendt fosterforeldrene for kontradiksjon. Statsforvalteren viser til at de fremover vil tydeliggjøre egne rutiner og maler for å sikre at praksis i så stor grad som mulig ivaretar klagers/brukers rett til kontradiksjon, og at praksis er i samsvar med Helsetilsynets veileder og Sivilombudets uttalelse SOM-2017-3066. Ombudet ser positivt på dette, og er enig i at det bør sikres at kontradiksjon gjennomføres i så stor grad som mulig, i tråd med Helsetilsynets veileder og ombudets uttalelse. Det er likevel grunn til å kort bemerke at i denne saken opplyste Statsforvalteren selv i brev 30. juni 2023 at svaret fra barneverntjenesten ville bli oversendt til fosterforeldrene. Manglende kontradiksjon skyldtes dermed ikke mangler i selve malteksten.
Statsforvalteren har i redegjørelsen til ombudet opplyst at de under behandlingen av tilsynssaken vurderte at saken var forsvarlig opplyst uten kontradiksjon. I den forbindelse viser Statsforvalteren til at det først var i etterkant av tilsynssaken at de ble klar over hvor ulikt syn barnevernet og fosterforeldrene hadde på saken, og hvor stor konflikten var mellom dem. Ombudet finner grunn til å knytte noen merknader til dette.
For det første er det et sentralt formål med kontradiksjon å avklare om det foreligger ulike syn på hva som faktisk har skjedd. Dersom kontradiksjon hadde blitt gjennomført i denne saken, ville Statsforvalteren unngått å havne i en situasjon hvor graden av uenighet mellom partene først ble avdekket etter at tilsynet var avsluttet. I merknadene hit har fosterforeldrene skrevet at de frykter eventuelle uriktige opplysninger om dem har blitt stående som fakta i tilsynssaken. Fraværet av kontradiksjon har dermed ført til usikkerhet og tvil fra fosterforeldrenes side om tilsynssaken var tilstrekkelig opplyst før den ble avgjort.
Også av hensyn til fremtidig samarbeid mellom barneverntjenesten og fosterforeldrene – som ble omtalt av Statsforvalteren ved avslutningen av tilsynssaken – burde fosterforeldrene fått anledning til å lese barneverntjenestens uttalelser. I brev 20. oktober 2023 fra Statsforvalteren til fosterforeldrene skrev Statsforvalteren at: «Det bør fremover sikres at det er opparbeidet en felles forståelse for de utfordringene som er og hva som må til for å håndtere dem». Siden fosterforeldrene ikke fikk lese barneverntjenestens uttalelser og heller ikke fikk tilsendt selve tilsynsavgjørelsen, må det for dem ha fremstått uklart hva som lå til grunn for Statsforvalterens konklusjoner i saken. Videre må det anses vanskelig for fosterforeldrene å få en felles forståelse med barneverntjenesten om utfordringene fremover i tid, da de ikke fikk kjennskap til barneverntjenestens syn på saken.
Endelige finner ombudet grunn til å fremheve at deler av opplysningene fra barneverntjenesten gjaldt fosterhjemmet direkte, herunder barneverntjenestens syn på samarbeidsproblemene. Disse opplysningene hadde fosterforeldrene klart en berettiget interesse i å få gjøre seg kjent med, samt å eventuelt korrigere og supplere. Ombudet viser her til tidligere uttalelse SOM-2023-1111, der det ble vist til at der den ene parten i tilsynssaken gir Statsforvalteren opplysninger som det må forutsettes at motparten har grunnlag og interesse for å uttale seg om, vil kontradiksjon være nødvendig.
Ombudets konklusjon er at manglende kontradiksjon innebar at tilsynssaken ikke ble forsvarlig behandlet. Saksbehandlingen var på dette punktet ikke i samsvar med Helsetilsynets veileder for tilsyn på sosial- og barnevernsområdet, og heller ikke i tråd med føringene i ombudets uttalelse SOM-2017-3066. Etter dette finner ombudet at det foreligger begrunnet tvil om resultatet i tilsynssaken hadde blitt det samme dersom kontradiksjon hadde blitt gjennomført, og ber derfor Statsforvalteren om å behandle saken på nytt, jf. sivilombudsloven § 12 første ledd bokstav c og § 12 andre ledd.
Skulle fosterforeldrene fått tilsendt kopi av selve tilsynsavgjørelsen?
I svaret hit har Statsforvalteren opplyst at fosterforeldrene med fordel kunne fått tilsendt kopi av selve tilsynsavgjørelsen. Årsaken til at de ikke fikk den, er ikke nærmere begrunnet utover at det ble tatt en konkret vurdering.
Slik saken er opplyst, er ombudet enig med Statsforvalteren i at fosterforeldrene burde fått tilsendt tilsynsavgjørelsen. Saken gjaldt direkte dem og deres fosterbarn. Det er ikke opplyst om forhold i saken som tilsa at taushetsplikten var til hinder for at de fikk selve tilsynsavgjørelsen tilsendt. Ombudet forstår også Helsetilsynets veileder for tilsynssaker slik at det først og fremst er taushetsplikten som vil være til hinder for at tilsynsavgjørelsen deles med de som er direkte berørt av saken.
Sivilombudet finner likevel grunn til å bemerke at det ikke var noe i veien for at Statsforvalteren skrev et eget brev til fosterforeldrene med oppsummering av resultatet av tilsynet, slik det ble gjort i denne saken. Men ombudet er ikke enig med Statsforvalteren i at brevet alene var tilstrekkelig til å forklare det faktiske grunnlaget for Statsforvalterens konklusjoner. Tilsynsavgjørelsen var på til sammen 13 sider, mens brevet fosterforeldrene fikk var på halvannen side. Som fosterforeldrene har påpekt i merknadene sine hit, gjenga brevet fra Statsforvalteren først og fremst konklusjonene i tilsynssaken, ikke det faktiske grunnlaget for disse. Ombudet mener derfor at Statsforvalteren burde oversendt selve avgjørelsen i tilsynssaken som vedlegg til brevet fosterforeldrene fikk. Eventuelt, dersom taushetsplikten var til hinder for dette, at fosterforeldrene fikk et mer utfyllende brev som forklarte grunnlaget for Statsforvalterens konklusjoner i saken. Hvis det ikke allerede har blitt gjort, legger ombudet til grunn at fosterforeldrene nå får tilsendt en kopi av tilsynsavgjørelsen.
Konklusjon
Sivilombudet er kommet til at Statsforvalteren i Troms og Finnmark ikke sørget for forsvarlig behandling av tilsynssaken fordi barneverntjenestens redegjørelser ikke ble oversendt til fosterforeldrene for kontradiksjon. Saksbehandlingen var på dette punktet ikke i tråd med ombudets tidligere uttalelse SOM-2017-3066 og Helsetilsynets veileder for tilsyn på sosial- og barnevernområdet. Videre mener ombudet at fosterforeldrene burde fått tilsendt kopi av selve tilsynsavgjørelsen, jf. Helsetilsynets veileder for tilsyn på sosial- og barnevernsområdet. Alternativt, dersom taushetsplikten var til hinder for at de fikk selve tilsynsavgjørelsen, burde de fått tilsendt et mer utfyllende brev som forklarte det faktiske grunnlaget for Statsforvalterens konklusjoner.
Sivilombudet mener unnlatelsen av å legge til rette for kontradiksjon innebærer at det foreligger begrunnet tvil om forhold av betydning for tilsynssaken, og ber Statsforvalteren om å behandle saken på nytt, jf. sivilombudsloven § 12 første ledd bokstav c og § 12 andre ledd.
Sivilombudet ser positivt på at Statsforvalteren nå skal tydeliggjøre egne rutiner og maler for å sikre at praksis i så stor grad som mulig ivaretar klagers/brukers rett til kontradiksjon, og at fremtidig praksis er i samsvar med Helsetilsynets veileder og Sivilombudets uttalelse SOM-2017-3066.