1. Sakens bakgrunn
A (heretter klageren) sendte 2. september 2024 klage til Sivilombudet i sak om skoleskyss for hennes datter B (heretter barnet). Barnet er ifølge opplysningene i saken syv år gammel, og går i andre klasse ved en privatskole som ligger i samme kommune som hun bor i.
Klagen gjelder Statsforvalteren i Vestfold og Telemarks vedtak 30. august 2024. Statsforvalteren tok ikke til følge klage over Vestfold fylkeskommunes vedtak
4. juni 2024 om organisering av skoleskyss for barnet.
Vestfold fylkeskommune hadde organisert et skysstilbud med en blanding av tilbringerskyss og buss, med to transportbytter på vei til skolen om morgenen og ett transportbytte på vei hjem fra skolen om ettermiddagen. Ifølge Statsforvalterens vedtak er reisetiden ca. 85 minutter til skolen om morgenen og ca. 60 minutter (de fleste dager) hjem fra skolen om ettermiddagen. Klageren har gitt uttrykk for at reisetiden i realiteten er enda noe lenger.
Statsforvalteren kom til at fylkeskommunens vedtak var ugyldig, fordi fylkeskommunen ikke hadde foretatt en tilstrekkelig vurdering av hensynet til barnets beste. Fremfor å sende saken tilbake til fylkeskommunen for ny vurdering, valgte Statsforvalteren å treffe nytt vedtak med samme resultat som fylkeskommunen.
2. Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere. I brev 22. oktober 2024 ble Statsforvalteren i Vestfold og Telemark bedt om svare på om reiseveien og reisetiden kunne anses forsvarlig for et barn på syv år, om hensynet til barnets beste var tilstrekkelig vurdert og avveid mot andre hensyn og om saken var godt nok utredet.
Vi ba Statsforvalteren om å redegjøre for om de hadde kommet til at den aktuelle reiseveien var til barnets beste eller ikke, siden dette ikke fremgikk klart av vedtaket. Vi ba også Statsforvalteren om å redegjøre nærmere for hvorfor en reisevei med flere transportbytter og såpass lang reisetid var ansett som forsvarlig for en syvåring. Videre stilte vi spørsmål ved om saken var tilstrekkelig utredet og opplyst. For det tilfelle at det var økonomiske hensyn som var blitt utslagsgivende, reiste vi spørsmål ved hvordan det kunne gjøres en adekvat avveining mellom økonomiske hensyn og hensynet til barnets beste, uten at de ulike transportalternativene og kostnadene forbundet med dem var bedre klarlagt.
Statsforvalteren svarte ombudet i brev 12. november 2024. Statsforvalteren ga uttrykk for at vurderingen av hensynet til barnets beste i vedtaket 30. august 2024 «i beste fall kan fremstå som uklar». Statsforvalteren oppklarte at de ikke hadde lagt til grunn at det innvilgede skysstilbudet var til barnets beste isolert sett, men at det var avveiningen mot andre hensyn som medførte at det innvilgede skysstilbudet likevel ble ansett som forsvarlig. Statsforvalteren viste til hensynet til likbehandling, og at fylkeskommunen ikke kunne forventes å dekke taxi til alle barn i en liknende situasjon som barnet i denne saken. Statsforvalteren mente også at barnet ville få tilstrekkelig fritid og tid i hjemmet, ettersom hun ville være hjemme ca. klokken 14 hver dag. Statsforvalteren viste dessuten til at det måtte påregnes noe lengre reisetid når man valgte en frittstående privatskole fremfor nærskolen.
Statsforvalteren mente at den noe uklare barnets beste-vurderingen ikke hadde fått betydning for resultatet. Statsforvalteren hadde etter en samlet vurdering kommet til at økonomiske hensyn veide tyngre enn hensynet til barnets beste i denne saken. Det var lagt til grunn i vedtaket at et tilbud om skyss med taxi ville medføre store kostnader for fylkeskommunen.
Statsforvalteren ga videre uttrykk for at saken etter deres syn var tilstrekkelig opplyst, og det var ikke nødvendig eller hensiktsmessig å innhente redegjørelse for ulike reisealternativ og kostnadene forbundet med dem.
Statsforvalterens svar på vårt undersøkelsesbrev ble oversendt klageren for kommentarer. Klageren reagerte på flere forhold i Statsforvalterens svar til ombudet, herunder at Statsforvalteren fortsatt ikke ville sørge for at saken ble bedre opplyst. Klageren ga uttrykk for at hun ikke motsatte seg at datteren måtte ta buss til skolen, men at den nåværende reiseveien var for lang og komplisert for en syvåring. Hun ga uttrykk for at det burde vært vurdert å innvilge tilbringerskyss til Ø og buss derfra på vei til skolen, slik som på hjemveien fra skolen. Dette ville fortsatt gi en svært lang reisevei, men som det likevel hadde vært lettere å forstå ut fra samfunnsøkonomiske hensyn.
Klageren stilte spørsmål ved Statsforvalterens argument om likebehandling, og mente at det måtte være få elever som var i samme situasjon som hennes datter. Hun ga også uttrykk for at hun var kjent med at det var innvilget taxi til andre elever i fylkeskommunen med lang reisevei og dårlige bussforbindelser, også til eldre elever og elever uten særskilte behov.
Klagerens kommentarer ble oversendt Statsforvalteren som ikke har hatt ytterligere merknader i saken.
3. Sivilombudets syn på saken
Spørsmålet i saken er om reiseveien det her er tale om kan anses forsvarlig for et barn på syv år. Det er også spørsmål om hensynet til barnets beste er vurdert og vektlagt i tråd med regelverket, og om saken er tilstrekkelig utredet og opplyst.
3.1 Rettslige utgangspunkter
Saken gjelder skoleskyss etter den tidligere opplæringslova 1998 § 7-1. Etter privatskolelova § 3-7 første ledd har elever ved private grunnskoler rett til skoleskyss etter de vanlige reglene i opplæringslova, men bare innenfor kommunen der eleven bor. Saken her gjelder skoleskyss innenfor samme kommune.
Reglene om skyss er i all hovedsak videreført i opplæringsloven 2023, jf. Prop.57 L (2022-2023) s. 578, slik at uttalelsen her også vil være av interesse for saker etter opplæringslova 2023.
Opplæringlova 1998 § 7-1 regulerte retten til skyss for grunnskoleelever. Bestemmelsens første og fjerde ledd lyder slik:
«Elevar i 2.–10. årstrinn som bur meir enn fire kilometer frå skolen har rett til gratis skyss. For elevar i 1. årstrinn er skyssgrensa to kilometer. Elevar som har særleg farleg eller vanskeleg skoleveg har rett til gratis skyss utan omsyn til veglengda.
[…]
Kommunen skal innlosjere elevar når dagleg skyss ikkje er forsvarleg. I vurderinga skal det særleg leggjast vekt på forhold som gjeld den enkelte eleven, til dømes alder, funksjonshemming, reisetid og tryggleik, og om dagleg skyss fører til ekstraordinære kostnader eller vanskar for kommunen. I tvilstilfelle avgjer foreldra om eleven skal skyssast eller innlosjerast.»
Gratis skoleskyss er et utslag av retten til gratis offentlig grunnskoleopplæring. Retten til skyss er en individuell rettighet for den som oppfyller avstandsvilkåret eller som har særlig farlig/vanskelig skolevei. se Ot.prp. nr. 46 (1997–98) s. 175.
Det er på det rene at barnet i saken her bor i en slik avstand til skolen at hun har rett til skyss. Spørsmålet er om det innvilgede skysstilbudet er forsvarlig og i tråd med prinsippet om hensynet til barnets beste. Det går ikke frem av ordlyden i opplæringslova § 7-1 hvordan skyssen skal gjennomføres.
I Ot.prp. nr. 46 (1997–98) s. 175 heter det, i de spesielle merknadene til § 7-1:
«Skoleskyssen må organiserast slik at elevane får akseptabel reisetid. Særleg er det viktig for 6-åringane å organisere skyssen slik at reisetida blir så kort som råd. I vurderinga av akseptabel reisetid må gangtid og tid med transportmiddel sjåast i samanheng.»
I de spesielle merknadene til § 13-4 om ansvaret for skoleskyss skriver departementet følgende:
«Når fylkeskommunen har ansvaret for skyssen, må fylkeskommunen sørgje for at skyssen er forsvarleg heilt frå skolen og fram til heimen. Departementet viser i denne samanhengen til kommentaren til § 7-1 første leddet i lovutkastet, der det heiter at fylkeskommunen i vurderinga av rimeleg gangavstand til skyssmiddel blant anna skal leggje vekt på alderen til eleven, på trafikktryggleik og på kor framkommeleg vegen er.»
Det fremgår av disse uttalelsene at det gjelder et krav om en rimelig belastning og akseptabel reisetid, og at skysstilbudet til den enkelte elev må være forsvarlig.
I Utdanningsdirektoratets rundskriv om skyss 1. august 2024 punkt 5 er forsvarlighetskravet omtalt. Det heter at det ved vurderingen av hva som er forsvarlig
«særlig skal legges vekt på forhold som gjelder den enkelte, som alder, funksjonsevne, reisetid og trygghet, og om daglig skyss gir ekstraordinære kostnader eller vanskeligheter for kommunen».
Om økonomiske hensyn heter det samme sted:
«Økonomiske hensyn bør ikke få så mye vekt i forsvarlighetsvurderingen at det i realiteten ikke tas hensyn til den enkelte elev.»
I Sivilombudets uttalelse 16. april 2018 (SOM-2016-3376) er det lagt til grunn at forsvarlighetskravet representerer en nedre grense (minstestandard), og også en øvre grense for hvor langt den enkeltes rett til skyss kan gå. Videre er det pekt på at akseptabel reisetid inngår som et av momentene i forsvarlighetsvurderingen, og at et skysstilbud kan være uforsvarlig selv om kravet til akseptabel reisetid isolert sett er oppfylt.
FNs barnekonvensjon gjelder som norsk lov i medhold av menneskerettsloven § 2 og skal etter lovens § 3 ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning. Barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 lyder slik, i norsk oversettelse:
«Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.»
Høyesterett har i flere avgjørelser utdypet hva dette innebærer. I HR-2015-206-A, avsnitt 65, heter det:
«Artikkel 3 nr. 1 er også en prosedyrebestemmelse, i den forstand at avgjørelser som gjelder barn, både må vise at barnets interesser er identifisert, og hvordan de er veiet mot andre hensyn. I avsnitt 36-40 utdyper Barnekomiteen selve normen. Det fremgår at hensynet til barnet ikke er det eneste, og heller ikke alltid det avgjørende, jf. her også plenumsdommen i Rt-2012-1985 avsnitt 134-136. Men komiteen understreker at ved avveiningen mot andre interesser skal hensynet til barnets beste ha stor vekt – det er ikke bare ett av flere momenter i en helhetsvurdering: Barnets interesser skal danne utgangspunktet, løftes spesielt frem og stå i forgrunnen.»
3.2 Reiseveien og barnets beste-vurderingen i vedtaket
Statsforvalteren har beskrevet reiseveien som fylkeskommunen har organisert slik:
«[Barnet] vil ha en total reisetid fra hun reiser hjemmefra til skolen starter på morgenen på ca. 85 minutter, hun vil reise hjemmefra ca. kl. 07.05.
Reisetiden fra skolen og hjem vil være 35 minutter de dagene hun slutter kl. 12.15 og ca. 60 minutter de dagene hun slutter kl. 13.00. Hun vil derfor senest være hjemme til kl. 14.00.
På morgenen må [barnet] bytte buss to ganger, først på X og deretter på Y.
Gå- og ventetiden til og på holdeplassene er henholdsvis 4 og 8 minutter.»
Vi forstår Fylkeskommunens vedtak 4. juni 2024 slik at det er satt opp tilbringerskyss mellom hjemmet og Z sentrum om morgenen, og at barnet må gå derfra til X bussholdeplass. Deretter er det et nytt bussbytte på Y. Det er satt opp tilbringerskyss mellom den siste bussholdeplassen og hjemmet om ettermiddagen.
Klageren har gitt uttrykk for reiseveien i realiteten er enda noe lengre enn det Statsforvalteren har lagt til grunn. Barnet benytter seg av reisetilbudet på ettermiddagene, og kommer ifølge klageren som regel hjem 5-10 minutter etter det tidspunktet Statsforvalteren har vist til. Klageren har også stilt spørsmål ved om ikke barnet i praksis vil bli hentet tidligere av tilbringerskyssen om morgenen enn Statsforvalteren har lagt til grunn. Barnet har ikke benyttet seg av tilbudet om morgenen ennå. Sivilombudet har ikke funnet det nødvendig å ta stilling til denne uenigheten, men har vurdert saken ut fra tidsangivelsene i Statsforvalterens vedtak.
Statsforvalteren skriver blant annet at det er tale om «en lang reisevei for en elev i grunnskolen» og at «vi vurderer at det hadde vært til [barnets] beste å ha en kortere reisevei». Det heter også:
«[Barnets] egne synspunkter rundt organiseringen av skyssen sett i sammenheng med anførsler fra foresatte i klage, taler for at det beste for henne er å få innvilget skyssordning lik tidligere skoleår.»
Det heter videre:
«Det er ikke opplyst om at det er forhold ved [barnet] selv som skulle tilsi at hun har behov for spesialtilpasset skyss, eller som gjør den nåværende ruten spesielt belastende for henne utover hennes alder. [Barnets] alder isolert sett kan tilsi at innvilget skysstilbud ikke er til hennes beste, at det kan være vanskelig for et barn på syv år å komme seg av bussen på riktig stopp for deretter å finne frem til neste buss. Å støtte barn i tilvenning til å gå til skolen må imidlertid kunne anses å følge av foreldreansvaret. Etter Statsforvalterens vurdering må tilsvarende betraktninger kunne legges til grunn når forsvarligheten av et skyssopplegg etter hovedregelen i oppll. § 7-1 skal vurderes. Konkret innebærer det at innvilget skyss med taxi og buss med bytte, vil anses forsvarlig selv om det oppleves som en forutsetning at foresatte, eller andre, følger [barnet] på skoleveien til hun håndterer reisen alene.
Dette taler for at det er til [barnets] beste å benytte innvilget skyssordning.»
Barnets beste-vurderingen i vedtaket er noe uklar, og det fremgår ikke tydelig hva som er konklusjonen. Den siste setningen kan gi inntrykk av at Statsforvalteren har konkludert med at det innvilgede skyssopplegget er til barnets beste. I sitt svar på Sivilombudets undersøkelsesbrev har Statsforvalteren imidlertid oppklart at de ikke har vurdert at det innvilgede skysstilbudet er til barnets beste, «isolert sett». Statsforvalteren har i sitt svar til ombudet gitt følgende redegjørelse for vurderingen av hensynet til barnets beste og avveiningen mot andre hensyn:
«Det er etter Statsforvalterens syn foretatt en tilstrekkelig vurdering av hensynet til [barnets] beste opp mot andre hensyn i denne saken. Hensynene som det er avveid mot, og som har vært utslagsgivende for at det innvilgede skysstilbudet er vurdert som forsvarlig på tross av at det ikke er vurdert å være til [barnets] beste, er blant annet de økonomiske konsekvensene det vil medføre for fylkeskommunen dersom det skulle blitt innvilget taxi for henne. Det ville påløpe Vestfold fylkeskommune betydelige kostnader til skyss dersom de skulle innvilge taxi. Forsvarlig økonomisk forvaltning er derfor et relevant hensyn i denne saken som kan vektes mot hensynet til barnets beste. Videre er det lagt vekt på hensynet til å få til en effektiv transportløsning for alle skoleelever som skal ha skyss.
Også hensynet til likebehandling taler for at innvilget skysstilbud er forsvarlig i denne situasjonen, siden fylkeskommunen ikke kan forventes å tilby spesialtilpasset skyss til alle barn i lignende situasjon.
Det er også lagt vekt på at innvilget skysstilbud gir [barnet] tilstrekkelig med fritid og tilstrekkelig med tid hjemme da hun senest vil være hjemme kl. 14.00.»
Statsforvalteren gir uttrykk for at hensynet til ressurssituasjonen ikke alene er blitt tillagt avgjørende vekt, men at Statsforvalteren «etter en samlet vurdering er kommet frem til at dette hensynet veier tyngre enn hensynet til [barnets] beste i denne saken, og at innvilget skysstilbud derfor er forsvarlig». Utover momentene som er nevnt ovenfor, har Statsforvalteren imidlertid ikke gitt noen opplysninger om hvilke andre hensyn enn økonomiske hensyn som taler for den løsningen som er valgt. Også andre momenter som er nevnt, slik som hensynet til likebehandling, ser i realiteten ut til å dreie seg om økonomiske hensyn. Innvilgelse av spesialtilpasset skyss i saken her vil kunne føre til at slik skyss også må innvilges for andre barn i lignende situasjon.
Sivilombudet oppfatter det slik at det i realiteten er økonomiske hensyn som har blitt utslagsgivende, jf. også Statsforvalterens formulering om at «dette hensynet veier tyngre enn hensynet til [barnets] beste, og at innvilget skysstilbud derfor er forsvarlig».
3.3 Forsvarlighet
I sine kommentarer til fylkeskommunens svar på ombudets undersøkelsesbrev skriver klageren:
«Statsforvalteren og fylkeskommunen har også flere ganger skrevet følgende setning: «regelverket er uten videre utformet slik at barn, som foresatte mener ikke kan eller bør foreta bussbytter til skolen, uten videre har rett til taxi». Det kan fremstå som at Statsforvalteren og fylkeskommunen mener at vi kun er ute etter taxi. Vår datter tar buss og vi har selv lært henne det. Vi vet at dette er en del av foreldreansvaret. Vi har vært uenig i lengden på reiseveien og kompleksiteten for en 7 åring. Det vil ikke forandre seg om vi lærer henne å gjennomføre ruten. Det er altfor lang reisevei. Det er vanskelig å forstå at det ikke en gang kan vurderes å gi [barnet] tilbringerskyss til [Ø] på morgenen, tilsvarende det hun har på vei hjem. Dette er også den mest opplagte reiseveien til hennes skole. Der kan hun også ta buss med 2 andre fra hennes klasse og flere elever ved samme skole. Hun vil da fortsatt ha 60 minutter reisevei hjemmefra til skolen, som vi selvfølgelig synes er for mye, men en reisevei som hadde vært lettere å forstå ut fra samfunnsøkonomiske hensyn. Vi fremstilles som noen som bare krever og som ikke er villig til å strekke oss. Dette mener jeg ikke er riktig. Jeg har forståelse for at ikke alle kan bli kjørt med taxi. Dessverre er det slik at det går svært få busser i dette området og ingen av dem herfra passer med [barnets] skoletider. […] Fylkeskommunen har lagt opp til den mest kompliserte ruten for [barnet] på morgenen. Hun er heller ikke kjent med noe i nærområdet i [Æ], der hun skal bytte buss. [I Ø] er hun kjent og det ville oppleves tryggere å miste en buss der enn andre steder. Jeg ser heller ikke at Statsforvalteren viser til hvilke buss hun eventuelt skulle tatt i [Æ]om hun mistet den korresponderende bussen. De har ikke tatt seg bryet med å sette seg inn i [barnets] situasjon i det hele tatt.»
Ombudet viser til at det følger av rettskildene at det gjelder krav om en rimelig belastning og akseptabel reisetid, og at skysstilbudet til den enkelte elev må være forsvarlig. I Ot.prp. nr. 46 (1997–98) s. 175 heter det, i de spesielle merknadene til § 7-1:
«Skoleskyssen må organiserast slik at elevane får akseptabel reisetid. Særleg er det viktig for 6-åringane å organisere skyssen slik at reisetida blir så kort som råd.
Mange av de samme hensynene som taler for å organisere skyssen for 6-åringene slik at reisetiden «blir så kort som råd» taler også for å begrense reisetiden for andre små barn på de nederste trinnene av grunnskolen. Alderen til eleven er dermed et sentralt moment ved vurderingen av om et skysstilbud er forsvarlig, jf. Utdanningsdirektoratets rundskriv om skyss 1.august 2024 punkt 5, der det heter at det ved forsvarlighetsvurderingen særlig skal legges vekt på forhold som gjelder den enkelte, «som alder, funksjonsevne, reisetid og trygghet». Det skal også tas i betraktning «om daglig skyss gir ekstraordinære kostnader eller vanskeligheter for kommunen». Om økonomiske hensyn heter det at disse ikke bør «få så mye vekt i forsvarlighetsvurderingen at det i realiteten ikke tas hensyn til den enkelte elev.»
3.3.1 Reisetiden
Det er opplyst at distansen mellom barnets hjem og skolen er 22 km. Klageren opplyser i sitt tilsvar til Statsforvalterens svar på ombudets undersøkelsesbrev at direkte kjøretid for distansen ikke er lenger enn «høyst 25 minutter».
Fylkeskommunen har lagt opp til en reisetid om morgenen på 85 minutter, og en reisevei hjem fra skolen på ca. 60 minutter de fleste dager. Reisetiden fremstår i seg selv som svært lang for et såpass lite barn.
Vi har forstått det slik at Vestfold fylkeskommunes retningslinjer for skoleskyss ikke inneholder veiledende bestemmelser om maksimal reisetid. I de eksemplene vi har sett fra fylkeskommuner som har innført slike bestemmelser, er veiledende maksimaltider for dette barnets alderstrinn betydelig kortere enn reisetiden det her er lagt opp til. For eksempel legger retningslinjene for skoleskyss for Akershus fylkeskommune opp til en veiledende maksimaltid på 45 minutter for 1.-3. klasse.
I retningslinjer fra det tidligere Kirke- og utdanningsdepartementet har det tidligere vært lagt opp til en veiledende maksimaltid på 45 minutter for elever i 1.-3. klasse, jf. NOU 1995:15, punkt 26.4.1.1 s. 230. Som påpekt av Statsforvalteren gjelder ikke disse retningslinjene lenger, jf. også Sivilombudets uttalelse 10. juni 2009 (sak 2008/2292), hvor det heter:
«Rundskrivet var utarbeidet med hjemmel i grunnskoleloven, og Utdanningsdirektoratet har i flere sammenhenger påpekt at rundskrivet bortfalt ved ikrafttredelsen av opplæringslova […] Det må foretas en slik konkret og individuell vurdering som forarbeidene gir anvisning på, av tid med transportmiddel, gangtid og ventetid.»
Vurderingen av forsvarlighet skal altså foretas individuelt, ut fra elevenes alder og personlige forutsetninger. Eventuelle lokale retningslinjer for reisetiden er kun veiledende, og Vestfold fylkeskommune har uansett ikke fastsatt noen veiledende maksimaltid.
Samtidig er det etter Sivilombudets syn ikke uten interesse at det, i de tilfellene der veiledende maksimal reisetid har vært foreslått sentralt eller innført lokalt, har vært tale om en svært mye kortere maksimal reisetid for elever i den aktuelle aldersgruppen enn hva Statsforvalteren har funnet forsvarlig i saken her.
Etter Sivilombudets syn er det i utgangspunktet vanskelig å se at det bør være utslagsgivende for den individuelle vurderingen av forsvarlighet hvor i landet elevene bor. Samtidig kan man se for seg situasjoner i noen regioner i Norge hvor spesielle geografiske forhold eller særlig lange avstander gjør at det må aksepteres en lengre reisetid, for eksempel fordi det det er umulig å gjennomføre raskere skyss, eller fordi det vil medføre ekstraordinære kostnader.
Statsforvalteren har sagt seg enig i at det ikke er spesielle geografiske forhold eller særlig lange avstander i Vestfold fylkeskommune eller Sandefjord kommune som tilsier at det bør aksepteres en lengre reisevei for grunnskoleelever der enn andre steder. I sitt svar på ombudets undersøkelsesbrev har Statsforvalteren samtidig gitt uttrykk for at «bostedsmønster og infrastruktur» i denne saken fører til en lengre reisevei enn vanlig.
Statsforvalteren peker samtidig på at det er «påregnelig med en noe lengre reisevei enn om hun hadde gått på nærskolen» når man velger en privatskole som ligger langt unna hjemmet. Sivilombudet er ikke uenig i at det må påregnes en noe lengre reisevei når man velger en annen skole enn nærskolen, selv om elever som går på privatskole i samme kommune som de bor har rett til skoleskyss på linje med elever i den offentlige skolen. Ombudet bemerker imidlertid at det ikke er en «noe lengre» reisevei det er spørsmål om i saken her. Reiseveien her vil uansett bli «noe lengre» enn til nærskolen, også på grunn av avstanden mellom hjemmet og skolen. Spørsmålet i saken her er om en daglig samlet reisetid på rundt to og en halv time kan anses forsvarlig for en syvåring.
3.3.2 Reiseveien – bussbytter mv.
Vi forstår det slik at det er lagt opp til to transportbytter, med 4 minutters gang- og ventetid i Z sentrum/ved X bussholdeplass og 8 minutters ventetid ved Y.
I vårt undersøkelsesbrev til Statsforvalteren påpekte vi at med såpass kort ventetid på holdeplassene er det påregnelig at et av transportmidlene en dag vil være forsinket, med den konsekvens at barnet mister den korresponderende bussen. Vi kunne ikke se at forsvarligheten var vurdert i lys av dette. Vi ga uttrykk for at bussbyttene forsterket vår tvil om reiseveien samlet sett er forsvarlig ut fra barnets alder og modenhet, og viste til opplysning i e-post fra mor til Statsforvalteren 24. juni 2024 om at barnet ikke har lært klokken ennå. Statsforvalteren svarte følgende:
«Hva gjelder muligheten for å miste korrespondere busser, og at [barnet] ikke har lært seg klokken enda, viser Statsforvalteren til at dette gjelder mange barn på [barnets] alder, og at dette ikke er enestående for [barnet] i denne saken. Statsforvalteren kan ikke se at dette har avgjørende betydning for om et skysstilbud er forsvarlig eller ikke, da det er mange elever i Norge som er innvilget skyss med bytte av transportmiddel. Dette er ikke særegne forhold ved [barnet] som skulle tilsi at hun har behov for spesialtilpasset skyss, eller som gjør den nåværende ruten spesielt belastende for henne. Statsforvalteren har heller ikke fått opplyst at det er andre særegne forhold ved [barnet] som tilsier at hun har behov for tilrettelegging utover hva andre barn på samme klassetrinn har.»
Sivilombudet legger i likhet med Statsforvalteren til grunn at barnet i saken her er normalt fungerende for sitt alderstrinn, men påpeker at det uansett skal gjøres en individuell vurdering av om reiseveien utgjør en forsvarlig belastning for barnet, ut fra dets alder og modenhet.
Statsforvalteren har vektlagt at foreldrene kan følge barnet på bussen de første ukene. Ombudet er enig i at slik tilpasning må kunne forventes, men spørsmålet er om reiseveien innebærer en uforsvarlig belastning for en andreklassing, også etter en periode med tilvenning.
Så vidt vi har fått opplyst har barnet fortsatt ikke benyttet seg av det innvilgede transporttilbudet om morgenen, fordi foreldrene ikke anser det som forsvarlig. Ombudet antar at mange foreldre ville betrakte det som uaktuelt å sende en andreklassing ut på en slik reisevei. I forsvarlighetskravet ligger at det må gis et skysstilbud som det er mulig for ansvarlige foreldre å benytte seg av, og som ikke fører til en uforsvarlig belastning på barnet.
3.3.3 Samlet vurdering av forsvarligheten
Sivilombudet mener at reisetiden i denne saken på nesten halvannen time til skolen hver morgen i seg selv er en uforsvarlig belastning for en syvåring. Til dette kommer reiseveiens kompleksitet, med to transportbytter. Den samlede daglige reisetiden på om lag to og en halv time fremstår også som uforsvarlig lang for et barn på syv år. Ombudet konkluderer derfor med at reiseveien i saken samlet sett ikke er forsvarlig.
Det understrekes at forsvarlighetsvurderingen er knyttet til barnets alder. Ombudet uttaler seg ikke om en tilsvarende reisevei ville vært forsvarlig for et eldre barn. Ombudet tar heller ikke stilling til om en daglig reisetid på to og en halv time for en andreklassing kan aksepteres under helt spesielle forhold, for eksempel der geografiske forhold og lange avstander gjør at reisetiden nødvendigvis må bli svært lang.
3.4 Utredningsplikten og hensynet til barnets beste
I undersøkelsesbrevet til Statsforvalteren ga vi uttrykk for tvil om saken var tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven § 17. Vi viste til at Statsforvalteren selv hadde lagt til grunn at fylkeskommunen ikke hadde gjort rede for andre alternativer for skyss som anført av foresatte», og heller ikke hadde «foretatt kostnadsberegninger knyttet til alternativer for skyss».
I sitt svar til ombudet har Statsforvalteren vist til at de «anmodet Vestfold fylkeskommune om nye opplysninger og redegjørelse på ulike punkt i brev av
25. juni 2024». Alternative transportmuligheter eller kostnadsberegninger ble imidlertid ikke utredet eller klarlagt. Statsforvalteren viser også til at de hadde flere samtaler med mor per telefon før vedtaket ble truffet. I telefonnotat fra samtaler med mor 6. september 2024 har saksbehandler skrevet:
«Mor sier at hun synes det er rart at vi ikke har vurdert andre ruter som (mer) aktuelle. Undertegnede sier at vi ikke gjør det i de tilfeller vi vurderer at innvilget tilbud er forsvarlig – da er saken å anse som tilstrekkelig opplyst, jf. fvl. § 33 femte ledd.»
Ombudet bemerker i denne forbindelse at forsvarlighetsvurderingen her har nær sammenheng med vurderingen av hensynet til barnets beste, som Statsforvalteren kan prøve fullt ut. Ettersom ombudet har kommet til at reiseveien som fylkeskommunen har organisert i seg selv er uforsvarlig, er det ikke nødvendig å gå detaljert inn på Statsforvalterens vurdering av hensynet til barnets beste eller om utredningsplikten er ivaretatt. Ombudet nøyer seg med å nevne at vurderingen av hensynet til barnets beste i vedtaket har visse mangler, som gjengitt ovenfor i punkt 3.2.
Ombudet viser også til at det i tilfeller hvor det kan være tvil om transporttilbudet er forsvarlig eller til barnets beste, kan være særlig grunn til å sørge for at saken er godt opplyst. Hvilke transportalternativer som finnes, er av sentral betydning ved vurderingen av hva som er til barnets beste. Hvor store merkostnadene er for de ulike alternativene har også betydning ved avveining mellom hensynet til barnets beste og andre hensyn. Det kan også ha betydning hvor mange elever i området på samme alder som har en tilsvarende reisevei, og hvor store merkostnader som dermed samlet sett kan forventes å oppstå.
4. Konklusjon
Sivilombudet har kommet til at reiseveien i saken her er uforsvarlig for en andreklassing. Dette gjelder særlig reisetiden på 85 minutter om morgenen, sett i sammenheng med reiseveiens kompleksitet og den samlede daglige reisetiden på ca. to og en halv time. Sivilombudet ber Statsforvalteren i Vestfold og Telemark om å behandle saken på nytt innen 10. januar 2025, og legge ombudets rettsoppfatning til grunn. Ombudet ber om å få tilsendt kopi av Statsforvalterens nye vedtak i saken.
Vi ber også Statsforvalteren om å merke seg ombudets øvrige synspunkter og sørge for at fremtidige saker om skoleskyss, ikke minst der det kan være tvil om forsvarligheten eller barnets beste-vurderingen, blir tilstrekkelig opplyst.