Sakens bakgrunn
A (heretter klageren) er varetektsfengslet, og oppholdt seg ved Ila fengsel og forvaringsanstalt fra januar 2024 til oktober 2024. Han søkte 19. april 2024 om overføring til Romerike fengsel, avdeling Ullersmo. Den oppgitte hovedårsaken til ønsket om overføring var at han har en datter som på det tidspunktet var 12 år, og som bor i Lillestrøm-området. Klageren opplyste om at hennes mor ikke hadde mulighet til å ta henne med for besøk på Ila, og at han derfor ennå ikke hadde truffet datteren sin etter at han ble varetektsfengslet. Ila anbefalte overføring i oversendelsesbrev til Ullersmo 24. april 2024, hvor det ble opplyst at klageren sitter på fellesskapsavdeling, og at han oppfattes som en rolig og høflig innsatt, som det ikke har vært noen spesielle hendelser rundt.
Klagerens søknad ble avslått av Ullersmo fengsel i vedtak 29. april 2024, på grunn av kapasitetsutfordringer ved fengselet. Fengselet var på dette tidspunktet fullt, og det ville være svært få ledige plasser i tiden fremover. Klage ble inngitt 2. mai 2024, der behovet for samvær med datteren ble gjentatt. 23. mai 2024 ettersendte advokat Stian Mæland et brev fra datterens mor med opplysninger om datterens situasjon. Moren opplyste at datteren er svært avhengig av faren sin, at hun gråter hver dag og at hun har adferdsendringer.
Kriminalomsorgen region øst opprettholdt fengselets avslag i vedtak 26. juni 2024. Regionen la avgjørende vekt på de kapasitetsmessige utfordringene ved Ullersmo. Regionen uttrykte forståelse for innsattes ønske om å være nærmere datteren sin slik at hun lettere kan besøke ham, men mente at avstanden mellom datterens anførte bosted og Ila fengsel og forvaringsanstalt ikke er vesentlig lenger enn til Romerike fengsel, Ullersmo avdeling.
I klagen hit 15. juli 2024 skrev klageren at han ikke har sett sin datter, som da hadde fylt 13 år, på over 7 måneder. Han mente at kapasitetsutfordringer ikke kunne begrunne at han ikke får treffe datteren sin, som er svært knyttet til ham og som han vanligvis er sammen med 4 dager i uken. Klageren mente videre at regionen ikke har tatt hensyn til barnets beste og veid dette opp mot kapasitetsutfordringer. Klageren viste også til informasjon fra vaktleder på Ila, som opplyste at det var mange innsatte ved Ullersmo som ikke hadde noen tilknytning til nærområdet eller Norge, og som eventuelt kunne byttet plass med klageren.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke nærmere de delene av saken som gjelder barnets beste og barnets rett til medvirkning med Kriminalomsorgen region øst.
I vårt brev 23. september 2024 ba vi regionen svare på flere spørsmål. Vi spurte blant annet om det var foretatt en konkret vurdering av hensynet til barnets beste etter Grunnloven § 104 andre ledd og barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1. Dersom det var foretatt en slik konkret vurdering, ba vi om en nærmere redegjørelse for vurderingen, konklusjonen og avveiningen opp mot hensynene som talte mot overføring. Vi spurte også om regionen mente barnets rett til medvirkning etter Grunnloven § 104 første ledd og barnekonvensjonen artikkel 12 var oppfylt i saken.
Regionen svarte at de ikke har gitt barnet tilbud om å bli hørt direkte i saken, da barnets ønske kom klart til uttrykk i søknad, klage og støtteskriv. Regionen svarte videre at det ikke ble foretatt noen konkret og individuell vurdering av hva som var til barnets beste i saken. Regionen foretok imidlertid en vurdering av avstandsforskjellen fra barnets bosted til de to ulike fengslene. Da det kun var 20 minutters forskjell i reisevei, både med bil og kollektivtransport, mente regionen at det ikke var noen vesentlig forskjell for klageren eller barnet om han befant seg i det ene eller det andre fengselet. Regionen viste til at det i begge fengslene er tilrettelagt for at det skal være mulig for barn å besøke innsatte, og at gjennomføring av besøk også avhenger av at omsorgspersoner utenfor fengselet medvirker til at besøk blir mulig. Gitt kapasitetsutfordringene på Ullersmo, kunne uansett ikke en differanse i reisevei på 20 minutter eller morens motforestillinger være avgjørende for resultatet.
Klageren fikk anledning til å inngi kommentarer til regionens svar, og fremhevet der at det sentrale for saken er at datteren hans rent faktisk ikke har besøkt ham og heller ikke får lov av sin mor til å besøke ham på Ila, og ikke differansen i reisetid.
Etter at ombudet undersøkte saken ble klageren etter søknad overført til Oslo fengsel i oktober 2024, hvor han i dag sitter i varetekt.
Sivilombudets syn på saken
Hovedspørsmålet i saken er om regionen har overholdt kravet i barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 og Grunnloven § 104 andre ledd om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i saker som berører barn.
1. Rettslige utgangspunkter – barns rett til medvirkning og hensynet til barnets beste
Etter straffegjennomføringsloven § 14 fjerde ledd kan innsatte som selv ønsker det overføres til annet fengsel dersom det er hensiktsmessig for den videre straffegjennomføringen.
Dersom en sak om overføring til annet fengsel berører et barn, skal hensynet til barnets beste være et grunnleggende hensyn, jf. barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1:
«Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.»
Hensynet til barnets beste er også slått fast i Grunnloven § 104 andre ledd, som er utformet etter mønster av barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1.
Ifølge Barnekomiteens generelle kommentar nummer 14 s. 7 må «berører» forstås i «svært vid forstand». Det er ikke bare handlinger som direkte angår barn som er omfattet, men alle handlinger som får betydning for eller har innvirkning på barn.
Selv om barnets beste er et relevant hensyn, er hensynet likevel ikke nødvendigvis avgjørende. Høyesterett har ved flere anledninger gjennomgått «barnets beste»-prinsippets betydning i enkeltsaker. I Rt. 2015 s. 93 avsnitt 64 viser Høyesterett til at det Barnekomiteen gir uttrykk for i sine generelle kommentarer nummer 14, er et naturlig utgangspunkt ved tolkningen av prinsippet. I avsnitt 65 skrev Høyesterett følgende om barnets beste som tolkningsprinsipp og prosedyrebestemmelse:
«[…] Det fremheves samme sted at bestemmelsen dessuten virker som et tolkningsprinsipp, og gir preferanse for «the interpretation which most effectively serves the child’s best interests». Artikkel 3 nr. 1 er også en prosedyrebestemmelse, i den forstand at avgjørelser som gjelder barn, både må vise at barnets interesser er identifisert, og hvordan de er veiet mot andre hensyn. I avsnitt 36-40 utdyper Barnekomiteen selve normen. Det fremgår at hensynet til barnet ikke er det eneste, og heller ikke alltid det avgjørende, jf. her også plenumsdommen i Rt-2012-1985 avsnitt 134-136. Men komiteen understreker at ved avveiningen mot andre interesser skal hensynet til barnets beste ha stor vekt – det er ikke bare ett av flere momenter i en helhetsvurdering: Barnets interesser skal danne utgangspunktet, løftes spesielt frem og stå i forgrunnen.»
I Sivilombudsmannens uttalelse 14. mars 2017 (SOM-2016-3001) punkt 4.1 er forpliktelsene som følger av barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 beskrevet slik:
«Forpliktelsene etter barnekonvensjonen innebærer altså for det første at forvaltningen under saksforberedelsen må kartlegge og identifisere alle berørte barns interesser. Dersom kartleggingen viser at saken berører ett eller flere barns interesser, plikter forvaltningen for det annet å legge stor vekt på disse interessene ved sine skjønnsmessige vurderinger. For det tredje må det fremkomme av begrunnelsen for vedtaket hvordan disse interessene er vurdert og vektlagt i forhold til andre momenter.»
Hva som er til barnets beste må vurderes konkret for det enkelte barn ut fra forholdene i den enkelte sak. Barnekomiteen har utarbeidet en liste med relevante momenter, som blant annet omfatter barnets synspunkter. Etter Grunnloven § 104 første ledd og barnekonvensjonen art. 12 har barn rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling.
2. Kriminalomsorgen region østs behandling av saken
Av regionens vedtak fremgår det ingen henvisning til barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1, og etter hva ombudet kan se, er det heller ikke foretatt noen vurdering av hensynet til barnets beste eller hvilke konsekvenser avslaget vil få, utover at differansen i reisevei til de ulike fengslene er omkring 20 minutter. Det fremgår heller ikke om regionen har vurdert om datteren skulle blitt gitt anledning til å bli hørt direkte i saken.
Som nevnt i punkt 1, skal hensynet til barnets beste være et grunnleggende hensyn dersom en sak om overføring til annet fengsel berører et barn, jf. barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 og Grunnloven § 104 andre ledd. Forvaltningen må under saksforberedelsen identifisere hva som er til barnets beste og avveie barnets interesser mot andre kryssende hensyn.
I svaret på ombudets undersøkelse har regionen opplyst at det ikke er foretatt en individuell og konkret vurdering av hva som er datterens beste i denne saken. Slik ombudet forstår svaret, er det to årsaker til at en slik vurdering ikke er foretatt. For det første la regionen til grunn at det ikke ville representere en vesentlig forskjell for datteren hvilket fengsel klageren sonet i, gitt differansen i reisevei på 20 minutter. Mors motforestillinger mot reiseveien og hennes syn på innsattegruppen på Ila, endret ikke dette. For det andre ville momentene som klageren mente talte for overføring uansett ikke kunne få avgjørende betydning i avveiningen mot de kapasitetsmessige utfordringene ved Ullersmo fengsel.
Etter ombudets syn kan ingen av de anførte grunnene forsvare fraværet av en konkret og individuell vurdering av barnets beste.
At tidsdifferansen i reisevei ikke ville representere «en vesentlig forskjell» for datteren med tanke på besøk, innebærer etter ombudets syn ikke at regionen kunne la være å vurdere hva som ville være til datterens beste. For det første mener ombudet en henvisning til differansen i reisetid blir for snevert i vurderingen av om saken berører klagerens barn. For det andre fremstår det som klart at utfallet av saken ville kunne få betydning for datteren, da hun på vedtakstidspunktet rent faktisk ikke hadde besøkt faren sin på over 5 måneder fordi moren ikke hadde kapasitet til å følge henne og heller ikke ønsket at datteren skulle besøke ham på Ila. Den anførte tidsdifferansen i reisevei og at det sto på forhold på morens side at besøk ikke ble gjennomført ved Ila, er ikke et argument mot at hensynet til barnets beste er relevant. Slike forhold kan imidlertid påvirke kravet til utredningens grundighet og omfang, som etter Høyesteretts praksis må tilpasses den konkrete saken, se for eksempel HR-2017-2376-A avsnitt 36. De vil også kunne ha betydning i avveiningen mellom barnets interesser og andre kryssende hensyn, men gir ikke lovlig grunn til å helt fravike plikten til å kartlegge og vurdere hva som er barnets beste i tråd med regelverket gjennomgått over.
Ombudet er heller ikke enig med regionen i at kapasitetsutfordringene ved Ullersmo fengsel kan begrunne fraværet av en vurdering av hva som er til barnets beste i saken. Forvaltningen må uansett avklare barnets interesser før det kan konkluderes med at hensynet til barnets beste ikke får utslagsgivende betydning i saken. I denne saken var det også andre momenter som kunne tale for overføring til Ullersmo.
Regionen har vist til at Ullersmo ville ha svært få ledige plasser i tiden fremover, og at fengselet derfor måtte prioritere de få ledige plassene de ville få til nye varetektsinnsettelser fra nærliggende politidistrikter og domfelte som allerede var eller skulle innkalles til soning. Regionen skriver deretter at den ikke finner grunn til å betvile fengselets prioriteringer av hvilke innsatte som skal tas imot. Ombudet er til et visst punkt enig i dette, og har som utgangspunkt ikke innvendinger mot fengselets generelle prioriteringer. Klageren var imidlertid varetektsinnsatt med en uoppgjort straffesak fra et nærliggende politidistrikt, nemlig Innlandet politidistrikt. Ifølge opplysninger fra advokat Mæland i tilleggsskriv til klagen 23. mai 2024, skulle straffesaken iretteføres av Romerike og Glåmdal tingrett, Kongsvinger. Advokat Mæland mente derfor at det ville være prosessøkonomisk med en overføring til Ullersmo da klageren uansett vil være nærmere de instanser han skal fremstilles for i forbindelse med saken sin. Regionen viser til advokatens anførsler i vedtaket sitt under sakens bakgrunn, men det fremgår ikke av vedtaket ellers at regionen har vurdert betydningen av at klagerens straffesak skulle iretteføres av en tingrett i nærheten av Ullersmo. Ombudet mener regionen skulle ha vurdert betydningen av dette, sammenholdt med hensynet til barnets beste, og om klageren eventuelt skulle prioriteres fremfor andre nye varetektsinnsettelser fra nærliggende politidistrikter. Det fremgår heller ikke av vedtaket om det kunne vært aktuelt at klageren byttet plass med en annen innsatt ved Ullersmo, enten av vedkommende innsattes eget ønske eller på grunn av manglende tilknytning til distriktet. Ombudet viser til at klageren har opplyst i klagen hit at han fikk informasjon fra Ila om at dette var en mulighet. Etter klagerens egne undersøkelser skal det være mange aktuelle innsatte ved Ullersmo.
Ombudet er etter dette kommet til at regionens manglende vurdering av barnets beste medfører at Grunnloven § 104 andre ledd og barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 ikke er overholdt i saken.
Som ledd i vurderingen av om saken berørte datteren og i vurderingen av hva barnets beste er, mener ombudet videre at regionen skulle ha tatt stilling til og begrunnet i vedtaket om datteren skulle fått informasjon om saken og om hennes rett til å medvirke gjennom å uttale seg direkte, jf. Grunnloven § 104 første ledd og barnekonvensjonen artikkel 12. Selv om det forelå informasjon i saken som syntes å gi uttrykk for datterens situasjon og ønske, viser ombudet til at et barns mulighet til å medvirke har en egenverdi for barnet saken berører. I denne saken var det tale om et barn på nesten 13 år, og det ville ikke være særlig ressurskrevende for regionen å innhente denne informasjonen. Ombudet viser også til at datteren uoppfordret sendte ombudet et brev med informasjon om sin situasjon under behandlingen av saken her.
På tross av manglene ved regionens saksbehandling og vedtak, har ombudet ikke funnet grunn til å be regionen om å behandle saken på nytt, da klageren har opplyst at han etter søknad er blitt overført til Oslo fengsel. Ombudet ber likevel regionen merke seg ombudets syn, og legge dette til grunn ved behandlingen av fremtidige saker der barn berøres.
Konklusjon
Sivilombudet er kommet til at regionen skulle ha vurdert hensynet til barnets beste etter barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1. Ombudet er ikke enig med regionen i at det ikke var nødvendig å vurdere dette fordi avstandsforskjellen mellom datterens bosted og de to ulike fengslene ikke var vesentlig eller fordi de kapasitetsmessige hensynene uansett måtte veie tyngst. På denne bakgrunn er Grunnloven § 104 andre ledd og barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 ikke oppfylt i saken.
I forlengelsen av barnets beste-vurderingen skulle regionen også ha tatt stilling til om datteren skulle fått anledning til å bli hørt direkte i saken, jf. Grunnloven § 104 første ledd og barnekonvensjonen artikkel 12.
Da klageren etter søknad er blitt overført til Oslo fengsel, har ombudet ikke funnet grunn til å be regionen behandle saken på nytt, men ber regionen merke seg ombudets syn og legge dette til grunn ved behandlingen av fremtidige saker der barn berøres.