Sakens bakgrunn
Oslo kommune bydel Gamle Oslo avslo As søknad om økt brukerstyrt personlig assistanse (BPA) til 44 timer per uke i vedtak 14. juni 2023, og videreførte BPA i samme omfang som A hadde hatt i bydel Bjerke med 29 timer per uke.
Bydel Gamle Oslo forhåndsvarslet like etter om endring av tjenestetilbudet til 22 timer BPA per uke. I varslet stod det at BPA kunne reduseres «i forbindelse med at [A] har flyttet til et område som er bedre tilrettelagt for mennesker med funksjonsnedsettelse enn der [A] bodde tidligere og at behovet for assistanse er noe lavere enn tidligere vurdert».
Vedtaket 14. juni 2023 ble påklaget av A og oversendt Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus (tidligere Statsforvalteren i Oslo og Viken) som klageinstans. I klagen ble det blant annet anført at A hadde hatt et funksjonsfall, og at fremlagte helseerklæringer dokumenterte et økt bistandsbehov. A bestred samtidig at flyttingen innebar et redusert behov for hjelp. A anførte at det tvert imot var dårligere tilrettelagt i bydel Gamle Oslo enn i bydel Bjerke.
Oslo kommune bydel Gamle Oslo fattet nytt vedtak 12. desember 2023 hvor omfanget av BPA ble satt til 27.5 timer per uke. Kommunen skrev blant annet at «i forbindelse med flyttingen er rammebetingelsene endret ved at [A] har ny leilighet og nytt nabolag som er godt tilrettelagt for personer med nedsatt funksjonsnivå».
Kommunen vurderte 28. desember 2023 As krav om utsatt iverksettelse, og ga utsatt iverksettelse frem til 1. februar 2024.
A påklaget deretter det nye vedtaket 24. januar 2024. Klagen ble sendt til kommunen. I tillegg mottok Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus kopi av klagen. Også i denne klageomgangen ble det fremholdt fra klager at A bodde på et sted i Oslo som var mindre tilrettelagt enn før, blant annet grunnet stengte gater og manglende parkeringsmuligheter.
I e-post 9. februar 2024 til A, opplyste bydel Gamle Oslo at den siste klagen var mottatt og ville bli «behandlet som normalt».
Før bydelen hadde behandlet klagen, opprettholdt Statsforvalteren kommunens vedtak 12. desember 2023. I avgjørelsen 5. mars 2024 vurderte Statsforvalteren at det var innvilget BPA i tilstrekkelig omfang til at A fikk dekket sine grunnleggende behov for bistand i hverdagen, og at tjenestetilbudet var forsvarlig, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1. I et eget brev til kommunen 6. mars 2024 skrev Statsforvalteren at det første vedtaket 14. juni 2023 var å anse som «opphørt og ugyldig». Videre stod det under henvisning til ovennevnte e-post 9. februar 2024:
«Etter vår vurdering har bydelen allerede klagebehandlet saken, ettersom bydelen i brev om utsatt iverksettelse opprettholder at det innvilgete tilbudet er forsvarlig».
A klaget etter dette til ombudet.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke deler av saken nærmere. Statsforvalteren ble blant annet bedt om å svare på om saken var klagebehandlet i tråd med forvaltningsloven § 33 andre ledd om saksforberedelsen i klagesaker.
Til dette svarte Statsforvalteren at de hadde vært «pragmatiske», men at de skulle ha oversendt As siste klage til bydelen for førsteinstansbehandling. Etter Statsforvalterens syn var dette en formell feil som medførte at saken ikke var tilstrekkelig klagebehandlet før de tok den til behandling, jf. forvaltningsloven § 33 andre ledd. Statsforvalteren mente imidlertid at saksbehandlingsfeilen ikke hadde virket inn på vedtakets innhold, jf. forvaltningsloven § 41.
På spørsmål om Statsforvalteren hadde oppfylt sin plikt til å påse at saken var så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd, jf.
§ 17, svarte Statsforvalteren at saken var tilstrekkelig opplyst på bakgrunn av «den omfattende dokumentasjonen» i saken. Etter Statsforvalterens syn belyste opplysningene i saken i tilstrekkelig grad funksjonsnivået og hjelpebehovet til A. Statsforvalteren kunne heller ikke se at det hadde skjedd noen store endringer siden de mottok saken.
Vi stilte også spørsmål om Statsforvalteren hadde vurdert anførselen om at det var dårligere – og ikke bedre – tilrettelagt for personer med nedsatt funksjonsnivå i bydel Gamle Oslo.
Til dette svarte Statsforvalteren:
«I denne saken har vi gjennomgått og vurdert alle dokumentene vi har fått av klager, herunder klage fra 29. august 2023, der den aktuelle anførselen fremgår […] Alle anførsler er vurdert, selv om den aktuelle anførselen ikke fremkommer eksplisitt. Vi har vurdert brukers funksjonsnivå i hverdagen og behovet for bistand, og en del av denne vurderingen er hvordan bruker klarer å orientere seg selvstendig utenfor hjemmet. En mer generell vurdering av tilretteleggelsen for personer med nedsatt funksjonsnivå i bydelen, og en sammenligning med tidligere bydel, er av mindre relevans for saken, slik vi ser det. Vi ser imidlertid at vi med fordel kunne skrevet dette eksplisitt i saken, noe som også ville vært i tråd med god forvaltningsskikk.»
Statsforvalterens svar omtales nærmere under ombudets syn på saken.
A kom med merknader til Statsforvalterens svar. Statsforvalteren har ikke kommet med tilleggsmerknader.
Sivilombudets syn på saken
1. Innledning
Oslo kommune bydel Gamle Oslo fattet vedtak om brukerstyrt personlig assistanse (BPA) til ugunst for A, samtidig som As klage på et tidligere vedtak om BPA lå til behandling hos Statsforvalteren i Buskerud, Østfold, Oslo og Akershus. Statsforvalterens behandling av klagen på det første vedtaket har ikke vært en del av undersøkelsene herfra.
Saken reiser spørsmål om As klage på det nye vedtaket 12. desember 2023 om reduksjon i BPA skulle ha vært behandlet i kommunen før Statsforvalteren avgjorde klagesaken. Dette behandles i punkt 2. Under punkt 3 behandles spørsmålet om saken var tilstrekkelig opplyst. I punkt 4 ser ombudet på hvorvidt Statsforvalteren har vurdert klagerens anførsler, og i hvilken grad dette fremgår av vedtakets begrunnelse.
2. Skulle As klage på kommunens nye vedtak ha vært klagebehandlet i kommunen før Statsforvalteren fattet avgjørelse i saken
2.1 Rettslig utgangspunkt
Etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 første ledd første punktum, jf. § 2-1 andre ledd, kan manglende oppfyllelse av rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen påklages til statsforvalteren.
Det følger av pasient- og brukerrettighetsloven § 2-7 andre ledd, at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak også gjelder vedtak om tjenester om BPA etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-8. Tilsvarende gjelder forvaltningslovens regler om behandling av klager over enkeltvedtak så langt de passer med de særlige bestemmelser som er gitt i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 7, jf. samme lov § 7-7.
Kommunen har en relativt vid adgang til å gjøre endringer i løpende vedtak om kommunale helse- og omsorgstjenester til skade for tjenestemottaker, så lenge endringen er innenfor de grenser som følger av kravet til lovlig minstestandard og forsvarlig tjenestetilbud, se Justisdepartementets lovavdelings uttalelse 3. desember 2013 (JDLOV-2013-3190) side 6. I en annen uttalelse 15. august 2019 (JDLOV-2018-5324), som gjaldt hvorvidt kommunen kan omgjøre sitt eget vedtak i saken etter at klagesaken er oversendt Statsforvalteren, men før Statsforvalteren har truffet endelig vedtak, sier Lovavdelingen på side 2 at utgangspunktet må være at det ikke er noe rettslig hinder for at kommunen omgjør sitt eget vedtak etter forvaltningsloven § 35. Et vedtak om omgjøring er et nytt vedtak som kan påklages på vanlig måte, jf. forvaltningsloven § 28 første ledd.
Klage skal fremsettes for det forvaltningsorganet som har truffet vedtaket, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 første ledd tredje punktum. Tidligere skulle klage på manglende helsehjelp sendes direkte til klageinstansen. Bestemmelsen ble endret ved ny helse- og omsorgstjenestelov i 2011 for å harmonere med forvaltningsloven § 32 første ledd bokstav a. I forarbeidene til helse- og omsorgstjenesteloven, Prop. 91 L (2010-2011) punkt 34.7.3, står det at begrunnelsen for regelen i forvaltningsloven særlig er at det er hensiktsmessig at det organet som tidligere har behandlet saken og har sakens dokumenter forbereder klagebehandlingen og får mulighet til selv å omgjøre vedtaket. Departementet mente at disse hensynene tilsa at regelen også burde gjelde for tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven.
Når underinstansen mottar klagen, skal den foreta de undersøkelser klagen gir grunn til, jf. forvaltningsloven § 33 andre ledd. Underinstansen kan oppheve eller endre vedtaket dersom den finner klagen begrunnet, eller avvise saken dersom vilkårene for å behandle klagen ikke foreligger. Dersom det ikke blir truffet noen slik avgjørelse, skal sakens dokumenter sendes klageinstansen så snart saken er tilrettelagt, jf. § 33 fjerde ledd.
Om en klage blir sendt direkte til klageinstansen, står det i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov punkt 24.11.2.1 side 386 at klageinstansen normalt vil forelegge klagen for underinstansen og be om dennes kommentarer, men at klageinstansen vil ha adgang til å avgjøre klagen direkte hvis den finner grunnlag for det. I Sivilombudets uttalelse 25. februar 2019 (SOM-2018-631), uttalte ombudet at dersom klagen sendes direkte til statsforvalteren, skal den som hovedregel videresendes til den som har ansvaret for å oppfylle tjenesten.
Statens helsetilsyn, som på helse- og omsorgsområdet har det overordnete ansvaret for å sikre harmonisering av klagesaksbehandlingen regionalt, har utarbeidet en veileder i behandling av klagesaker etter pasient- og brukerrettighetsloven, se internserien 1/2021. I veilederen punkt 3.1 står det
«Alle rettighetsklager skal først vurderes av helse- og omsorgstjenesten (førsteinstansen), før klagen oversendes til statsforvalteren som klageinstans. Dersom klageren har sendt sin klage direkte til statsforvalteren, må statsforvalteren umiddelbart oversende den til helse- og omsorgstjenesten, med kopi til klager.»
2.2 Ombudets vurdering
Som det klare utgangspunktet skal lovens ordning for behandling av klage og arbeidsdeling mellom første- og andreinstans følges. Det vil si at førsteinstansen først skal vurdere klagen. Dersom klagen ikke avvises eller vedtaket omgjøres, skal saken sendes klageinstansen for klagebehandling.
Statsforvalteren har i svaret til ombudet erkjent at klagen skulle ha vært behandlet av kommunen i tråd med forvaltningsloven § 33 andre ledd før Statsforvalteren fattet avgjørelse i saken. Det er ombudet enig i. Slik saken står for ombudet, er det ikke grunn til å gå nærmere inn på i hvilken grad det i enkelte tilfeller kan være adgang til å fravike lovens utgangspunkt. Ombudet vil likevel bemerke at underinstansens vurdering av spørsmål om utsatt iverksettelse, før vedtaket ennå er påklaget, klart ikke vil gi et slikt grunnlag
3. Var saken tilstrekkelig opplyst?
3.1 Rettslig utgangspunkt
Etter forvaltningsloven § 33 andre ledd, er underinstansen som nevnt i avsnitt (23) pålagt å foreta de undersøkelser klagen gir grunn til. Om dette står det i forarbeidene til forvaltningsloven, Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) Til § 33:
«Forutsetningen for at klagen gir grunn for å foreta undersøkelser, er at klageren har tatt opp nye forhold eller anførsler. Det kan da bli nødvendig for underinstansen å innhente faktiske opplysninger for å kontrollere det klageren anfører.»
Det følger av forvaltningsloven § 33 femte ledd, jf. § 17, at klageinstansen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.
3.2 Ombudets vurdering
Slik ombudet forstår det, erkjenner Statsforvalteren at det var en saksbehandlingsfeil at klagen ikke først ble behandlet av kommunen. Ombudet er enig i at det i mange tilfeller vil foreligge en saksbehandlingsfeil der klagen ikke først har vært forberedt i underinstansen i tråd med forvaltningsloven § 33 andre ledd. Spørsmålet er i tillegg om saken da var tilstrekkelig utredet. Ut fra svaret hit, mener Statsforvalteren at saken var tilstrekkelig opplyst.
Om klagen 24. januar 2024 ga grunn til å foreta nærmere undersøkelser beror på om A tok opp nye forhold eller anførsler, jf. avsnitt (28) over. A anførte allerede i klagen på vedtaket 14. juni 2023, at det var dårligere – og ikke bedre – tilrettelagt for personer med funksjonsnedsettelse i bydel Gamle Oslo enn i bydel Bjerke. Det er ingen opplysninger i saken om at bydel Gamle Oslo, eller Statsforvalteren, har undersøkt klagerens anførsler om dette. Det til tross for at et sentralt premiss både i forhåndsvarslet og i bydel Gamle Oslos vedtak 12. desember 2023 om reduksjon i tjenestetilbudet, nettopp var det faktum at klageren hadde flyttet til en annen bydel som etter bydelens vurdering var bedre tilrettelagt for personer med funksjonsnedsettelser. Blant annet vektla bydelen, i vurderingen av As behov for bistand til sosiale aktiviteter og handling, at «nærområdet [var] tilrettelagt for fremkommelighet og deltakelse» og med «kort gangavstand til matbutikk, slik at [A] bør kunne gjøre enkle innkjøp på egenhånd».
På denne bakgrunn er det etter ombudets syn begrunnet tvil om saken var tilstrekkelig opplyst.
4. Har Statsforvalteren vurdert As anførsler, og fremgår vurderingene i så fall av vedtakets begrunnelse?
4.1 Rettslig utgangpunkt
Forvaltningsloven § 34 regulerer klageinstansens kompetanse. Etter ordlyden i § 34 andre ledd første punktum, kan klageinstansen prøve alle sider av saken. Etter andre ledd andre punktum, plikter klageinstansen å vurdere de synspunkter som klageren kommer med. Om Statsforvalterens prøving av klagerens anførsler står det i Helsetilsynets veileder punkt 4.2.1:
«[P]røvingen må omfatte alle klagers innvendinger, uavhengig av om disse gjelder faktum, saksbehandlingen, rettsanvendelsen eller skjønnsutøvelsen. Forutsetningen er at innvendingene er relevante for saken, det vil si ut fra de lovbestemmelsene som skal prøves. Det er likevel god forvaltningsskikk å kommentere anførsler som ikke har relevans slik at klager får en kort forklaring eller begrunnelse for hvorfor de ikke har betydning for saken.»
Plikten til å begrunne enkeltvedtak følger av forvaltningsloven §§ 24 og 25. Etter
§ 25 første ledd skal det i begrunnelsen vises til de regler vedtaket bygger på. Forvaltningen skal dessuten nevne «de faktiske forhold som vedtaket bygger på», jf. andre ledd. Etter tredje ledd bør videre de hovedhensyn som har vært avgjørende ved forvaltningsskjønnet nevnes. Begrunnelsesplikten er en sentral rettssikkerhetsgaranti, som blant annet setter de berørte i posisjon til å forstå vedtak og vurdere om det er grunn til å angripe vedtaket gjennom klage, søksmål eller ved å bringe saken inn for ombudet. Begrunnelsesplikten gjelder ikke bare for førsteinstansen, men også for klageinstansen, jf. forvaltningsloven § 33 første ledd.
Forvaltningsloven § 25 om begrunnelsens innhold krever ikke at vedtaket redegjør for hvordan partens faktiske og rettslige anførsler er vurdert. Selv om forvaltningen ikke er rettslig forpliktet til det, vil likevel alminnelige prinsipper om god forvaltningsskikk kunne tilsi at hovedtrekkene i vurderingen av klagerens anførsler fremgår av vedtakets begrunnelse, se Sivilombudets uttalelse 16. august 2024 (SOM-2024-1661) avsnitt (33).
Begrunnelsesplikten er, som ombudet også ga uttrykk for i nevnte uttalelse 16. august 2024 (SOM-2024-1661) avsnitt (28), relativ. Dette innebærer at det for bagatellmessige vedtak ikke stilles særlig strenge krav til begrunnelsens innhold. I tilfeller der vedtaket er inngripende overfor den private part, skjerpes kravene. Mangelfull begrunnelse vil kunne utgjøre en saksbehandlingsfeil. Manglende begrunnelse kan også tyde på at det foreligger materielle feil ved vedtaket
4.2 Ombudets vurdering
I redegjørelsen til ombudet fremholder Statsforvalteren at alle klagerens anførsler ble vurdert, selv om det ikke eksplisitt framgikk av vedtaket. Det inkluderer anførselen om at det ikke var bedre tilrettelagt for personer med funksjonsnedsettelser i bydel Gamle Oslo. Ombudet tar dette til etterretning. Statsforvalteren erkjenner imidlertid at denne vurderingen burde ha framgått av vedtakets begrunnelse i tråd med god forvaltningsskikk. Det er ombudet enig i, særlig sett hen til at anførselen knyttet seg til bakgrunnen og grunnlaget for kommunens avgjørelse om å endre tjenestetilbudet til ugunst for A.
Overfor ombudet har Statsforvalteren ment at tilretteleggelsen for personer med funksjonsnedsettelser i bydel Gamle Oslo sammenlignet med tidligere bydel var «av mindre relevans for saken». At forholdet ikke var nærmere utredet under klagebehandlingen hadde etter deres syn ikke virket inn på vedtakets innhold. I svaret til ombudet ga Statsforvalteren uttrykk for at bydelen hadde innvilget et tilbud «godt innenfor forsvarlighetskravet», og at resultatet «kun» var en reduksjon på 1.5 timer BPA sammenlignet med tidligere vedtak.
Når det gjelder henvisningen til tidligere vedtak, vil ombudet bemerke at vedtaket 14. juni 2023 om avslag på søknad om økt timetall med BPA, ikke hadde blitt overprøvd av Statsforvalteren som klageinstans.
Slik ombudet forstår svaret på undersøkelsene, mener Statsforvalteren – i motsetning til kommunen – at flyttingen ikke hadde medført et redusert hjelpebehov, men at tjenestetilbudet – tross en viss reduksjon i antall timer BPA og nye helseopplysninger om As funksjonsnivå – likevel var innenfor minstestandarden. Det kan forstås som at Statsforvalteren mente at det opprinnelige tjenestetilbudet på 29 timer dekket klagerens behov utover et forsvarlig minstenivå.
Ut fra Statsforvalterens begrunnelse i avgjørelsen, fremstår det som uklart hvilke konkrete vurderinger som er gjort av As hjelpebehov. Ut fra svaret til Sivilombudet, kan Statsforvalteren synes å ha gjort en noe annen vurdering av grunnlaget for reduksjonen i tjenestetilbudet enn kommunen. Heller ikke det fremgår av vedtakets begrunnelse.
Ombudet mener på denne bakgrunn avgjørelsen ikke er begrunnet i tråd med de krav som følger av forvaltningsloven § 25 og god forvaltningsskikk.
Konklusjon
Sivilombudet er kommet til at klagen på bydel Gamle Oslos vedtak 12. desember 2023 om reduksjon i tjenestetilbudet til A skulle ha vært behandlet i kommunen i tråd med regelen i forvaltningsloven § 33 andre ledd, før Statsforvalteren avgjorde klagesaken. Dette har også Statsforvalteren erkjent under sakens behandling her.
Det er begrunnet tvil om saken var tilstrekkelig opplyst. Statsforvalterens avgjørelse var heller ikke begrunnet i tråd med forvaltningsloven § 25 og god forvaltningsskikk. Det er ikke synlig av Statsforvalterens vedtak at klagerens anførsel knyttet til bakgrunnen og grunnlaget for kommunens avgjørelse om endring av tjenestetilbudet til ugunst for klageren er vurdert. Ut fra Statsforvalterens begrunnelse i avgjørelsen fremstår det som uklart hvilke konkrete vurderinger som er gjort av As hjelpebehov. Ut fra svaret til Sivilombudet, kan Statsforvalteren synes å ha gjort en noe annen vurdering av grunnlaget for reduksjonen i tjenestetilbudet enn kommunen. Heller ikke det fremgår av vedtakets begrunnelse.
Ombudet ber derfor Statsforvalteren om å behandle saken på nytt i tråd med det som fremgår ovenfor, og om å bli orientert om utfallet av den nye behandlingen.