Innsyn i klagesak om innføring i Sametingets valgmanntall

Les uttalelsen på nordsamisk/Loga cealkámuša davvisámegillii

Sakens bakgrunn

Journalist A (heretter klageren) i NRK Sápmi ba i e-post 19. september 2022 om innsyn i alle klager på innføring i Sametingets valgmanntall. Sametinget innvilget delvis innsyn, ved at ett dokument ble unntatt innsyn i sin helhet, og ved at de sladdet enkelte opplysninger i andre dokumenter med henvisning til at opplysningene gjaldt «noens personlige forhold», se offentleglova § 13 første ledd, se forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Blant annet ble det ikke gitt innsyn i navnene til dem som var innført i valgmanntallet. Klageren påklaget avgjørelsen. Klagen ble delvis tatt til følge, ved at det ble gitt delvis innsyn i dokumentet som de tidligere hadde unntatt i sin helhet. Klageren opprettholdt klagen, og saken ble oversendt Sametingsrådet for behandling 1. mars 2023.

Sametingsrådet fattet vedtak i saken 30. mai 2023, der de opprettholdt vedtaket. De viste generelt til at begjæringer om innføring i Sametingets valgmanntall omhandler personlige oppfatninger og opplysninger som bør behandles med aktsomhet. På den annen side må medienes rett til opplysninger veie tungt i vurderingen av om det kan gis innsyn. Sametinget praktiserer derfor åpenhet så langt det er mulig. Sametingsrådet skrev at de bare nektet innsyn i opplysninger som er så sensitive at man ikke uten videre bør gi innsyn, som for eksempel personlige forhold som språk og opplysninger om andre enn den saken gjelder mv.

Klageren klaget til ombudet på vedtaket. Det anføres i klagen at Sametingsrådet hadde lagt til grunn en tolkning av hva som er «personlige forhold» som ikke samsvarer med loven og Justis- og beredskapsdepartementets tolkning.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Sametingsrådet. Vi spurte om Sametingsrådets begrunnelse er i tråd med offentleglovas krav til begrunnelse. Vi ba også om en redegjørelse for hvorfor de sladdete opplysningene omfattes av forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 om taushetsplikt om «noens personlige forhold». Vi spurte også om alle de unntatte opplysningene gjelder «noens personlige forhold».

Videre spurte vi om Sametingsrådet hadde undersøkt om noen av opplysningene som er unntatt fra innsyn allerede var offentlig tilgjengelig, for eksempel gjennom søk på Internett. Vi stilte også spørsmål om hvor lenge og på hvilken måte Sametingets valgmanntall normalt ligger til offentlig ettersyn etter forskrift om valg til Sametinget § 8, og om hvilken betydning det får for vurderingen av forvaltningsloven § 13 a nr. 3 at opplysningen har ligget til offentlig ettersyn. Videre pekte vi på at det ikke fremgår av Sametingsrådets avgjørelse hvilken unntakshjemmel som er brukt.

Til slutt spurte vi om Sametingsrådet hadde fattet vedtak «uten ugrunna opphald», slik offentleglova § 32 tredje ledd krever.

Sametingsrådet svarte at de streber etter å gi en forsvarlig begrunnelse, men at det ikke foreligger særskilte grunner til å innvilge innsyn i noe så sensitivt som opplysninger om behandling og begjæring om innføring i Sametingets valgmanntall og de opplysningene som foreligger ved en slik behandling. Det gjelder i dette tilfellet opplysninger om vedkommendes språkkunnskaper, etnisitet, slektskaps- og familieforhold, herunder også språkkunnskaper i slektskaps- og familieforhold. Sametingsrådet viste til at samisk slektsforhold handler om etnisitet, som faller inn under særlige kategorier av personopplysninger.

Sametingsrådet mente at det var irrelevant for vurderingen om opplysningene allerede er delt med allmenheten eller er offentlig tilgjengelig gjennom søk på Internett. De fortalte videre at en liste over personer innført i Sametingets valgmanntall legges ut til offentlig ettersyn i forkant av hvert valg, til og med valgdagen. Dette utgjør en periode på omtrent to måneder annethvert år. Utleggingen viser navn og bostedskommune, men ikke på hvilket lovgrunnlag vedkommende er innført i valgmanntallet eller andre opplysninger, slik som hvorfor eller hvordan de er innført der.

Sametingsrådet skrev også at de unntatte opplysningene er vurdert å omfattes av forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1.

Sivilombudets syn på saken

1. Innledning

Saken gjelder krav om innsyn i klager på innføring i Sametingets valgmanntall. Sametingsrådet unntok flere opplysninger fra innsyn med henvisning til at de var underlagt taushetsplikt om «noens personlige forhold». Blant annet ble det ikke gitt innsyn i navnene til dem som var innført i valgmanntallet.

Saken reiser først og fremst spørsmål om alle opplysningene som ble unntatt fra innsyn var omfattet av forvaltningens taushetsplikt, og om det eventuelt var grunnlag for begrensninger i taushetsplikten.

Hovedregelen etter offentleglova § 3 er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige. Unntak fra innsynretten krever hjemmel i lov eller forskrift gitt med hjemmel i lov. En slik hjemmel finnes blant annet i offentleglova § 13 første ledd, der det er gitt unntak for opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt. De alminnelige reglene om taushetsplikt følger av forvaltningsloven § 13 flg. Etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 har «[e]nhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan» taushetsplikt om «noens personlige forhold». I punkt 2.1 og 2.2 under behandles Sametingsrådets forståelse av hva som er «noens personlige forhold».

Selv om en opplysning i utgangspunktet er omfattet av taushetsplikten fordi den er om «noens personlige forhold», kan det tenkes begrensninger i taushetsplikten etter reglene i forvaltningsloven § 13 a flg. I punkt 2.3. under behandles Sametingsrådets vurdering av om det kan gjelde begrensninger i taushetsplikt for noen av opplysningene i denne saken fordi ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig, for eksempel når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder, se § 13 a nr. 3.

Offentleglova inneholder krav til begrunnelse, og disse behandles i punkt 3 under. I punkt 4 behandles spørsmålet om Sametingsrådet har behandlet saken i tråd med reglene for behandlingstid i offentleglova § 32 tredje ledd.

2. Sametingsrådets vurdering av taushetsplikt og begrensninger i taushetsplikten når det ikke er behov for beskyttelse

2.1 Taushetsplikt – «noens personlige forhold» – innføring i Sametingets valgmanntall

Etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 har «[e]nhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan» taushetsplikt om «noens personlige forhold». Bestemmelsen gjelder kun opplysninger knyttet til fysiske personer. Av andre ledd første setning følger at opplysninger om blant annet fødested og statsborgerskap ikke regnes som personlig forhold med mindre det røper et klientforhold eller andre forhold som må regnes som personlige.

Ordlyden «noens personlige forhold» gir ikke et klart svar på hvilke opplysninger som er underlagt taushetsplikt. Begrepet må forstås som en rettslig standard der innholdet kan endres og utvikles over tid. «Noens personlige forhold» omfatter ikke alle opplysninger om enkeltpersoner. Det må dreie seg om opplysninger som det med god grunn er vanlig å ville holde for seg selv, se bl.a. Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, punkt 6.2.3.1 og NOU 2003:30 Ny offentlighetslov, side 229. Dette er likevel kun et utgangspunkt. I den nærmere vurderingen må man blant annet legge vekt på om opplysningene, alene eller sammen med andre tilgjengelige opplysninger, kan skade eller utlevere en person, om opplysningene er gitt i noe som minner om et betroelsesforhold, og om utlevering av opplysningene kan skade tillitsforholdet til forvaltningen.

I Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) s. 136 nevnes som typiske eksempler på «noens personlige forhold» opplysninger om slektskaps-, familie- og hjemforhold. Videre legges det til grunn at opplysninger om nedstamning er opplysninger om «noens personlige forhold» som i utgangspunktet er omfattet av taushetsplikten, se Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) s. 14 og 15.

Det må videre legges vekt på i hvilken grad allmennheten har en berettiget interesse i å gjøre seg kjent med opplysningene, jf. NOU 2003: 30 s. 229. Der allmenheten har en slik interesse, skal det mer til for at det skal kunne sies å være «personlige forhold», se blant annet Sivilombudets uttalelser 25. august 2015 (SOM-2015-1458) og 16. august 2019 (SOM-2019-1513). Justisdepartementets lovavdeling har lagt til grunn at dette hensynet først og fremst gjør seg gjeldende i grensetilfeller, se JDLOV-2013-6908 og JDLOV-2015-7630-2. Av Europarådets konvensjon om innsyn i offentlige dokumenter (Tromsøkonvensjonen) artikkel 3 nr. 2 følger at tilgang til informasjon i et offentlig dokument kan avslås dersom offentlighet ville, eller sannsynligvis ville, være til skade for noen av de interesser som er nevnt i nr. 1, med mindre overordnede allmenne hensyn tilsier offentlighet.

Sametingsrådet har unntatt opplysninger om hvem som er oppført i Sametingets valgmanntall. Etter sameloven § 2-6 første ledd kan alle som avgir erklæring om at de oppfatter seg selv som same, og som enten har samisk som hjemmespråk, har hatt eller har forelder, besteforelder eller oldeforelder med samisk som hjemmespråk, eller er barn av person som står eller har stått valgmanntallet, kreve seg innført i Sametingets valgmanntall. Opplysning om at noen står i valgmanntallet vil følgelig helt eller delvis kunne være basert på opplysninger om personens hjemforhold, slektskapsforhold eller nedstamming. I utgangpunktet kan dette tilsi at opplysningene må anses gjelder «noens personlige forhold». På den annen side kan det at noen står i valgmanntallet også være basert på opplysninger som ikke er taushetsbelagt. Den opplysning at du har bedt deg innført i Sametingets valgmanntall, vil derfor ikke i seg selv avdekke personlige forhold.

I saksfremlegget som ble utarbeidet for Sametingsrådets behandling, vises det til en hard fornorskningspolitikk gjennom 150 år som grunnlag for at det for enkelte kan være et langt steg å begjære seg innført i Sametingets valgmanntall. Ombudet forstår dette som at Sametingsrådet mener at mange ønsker å holde det for seg selv at de står i Sametingets valgmanntall og på hvilke vilkår man er innmeldt. Ombudet tar til etterretning Sametingsrådets vurdering om at forhold knyttet til samisk identitet og registrering i Sametingets valgmanntall vil være vanlig å ønske å holde for seg selv og legger til grunn at det ikke er helt uvanlig. Det taler i så fall også for at dette i utgangspunktet er opplysninger om «noens personlige forhold».

På bakgrunn av dette har ombudet i utgangspunktet ikke merknader til at Sametingsrådet har unntatt opplysninger om slektskaps-, familie- og hjemforhold, og da først og fremst knyttet til de aktuelle personene og familiene deres. Det er derimot flere forhold som kan tilsi en annen vurdering for de av disse opplysningene som fremgår av Sametingets valgmanntall, og dette vil bli nærmere drøftet i det følgende.

En innføring i Sametingets valgmanntall vil blant annet gi stemmerett til et folkevalgt organ (Sametinget). Hvem som har rett til å delta i valg av Sametinget, med de oppgaver og fullmakter det er gitt, er i utgangspunktet noe allmennheten har en berettiget interesse i å vite.  At innføringen medfører stemmerett, innebærer også at opplysningen vil ha enkelte fellestrekk med statsborgerskap, som ifølge forvaltningsloven § 13 andre ledd første setning ikke er «noens personlige forhold». Dette taler for at selve innføringen i Sametingets valgmanntall ikke er omfattet av taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1.

Lovgiver har dessuten lagt til grunn at allmenheten har en legitim interesse i innføringen i Sametingets valgmanntall gjennom å forskriftsfeste at valgmanntallet skal legges ut til offentlig ettersyn. Etter forskrift om valg til Sametinget § 8 skal manntallet legges til offentlig ettersyn så snart som mulig og ligge ute til og med valgdagen i årene det er valg til Sametinget, kommunestyret eller fylkesting. Selv om utleggingen også har sammenheng med muligheten til å kreve retting i forskriften § 9, vil offentligheten kunne ha en berettiget interesse av opplysningene også etter at valgmanntallet ikke lenger ligger ute. For eksempel kan det være av interesse hvor i landet de stemmeberettigede bor.

At sametingsmanntallet legges ut til offentlig ettersyn en periode, innebærer etter ombudets mening at opplysningene neppe kan sies å være gitt i noe som minner om et betroelsesforhold, eller er opplysninger lovgiver har ment skal være taushetsbelagt. Det fremgår ikke av forskriften eller forarbeider eller lignende til forskriften om utleggelsen får betydning for hva som er omfattet av taushetsplikt, slik det for eksempel gjør av skatteforvaltningsloven § 3-1 andre ledd, se § 9-7 femte ledd. Av skatteforvaltningsloven § 3-1 følger at skattelister som har vært til alminnelig ettersyn ikke er taushetsbelagt. Noen tilsvarende regel gjelder, etter det ombudet kjenner til, ikke for Sametingets valgmanntall. Ombudet mener likevel det har formodningen mot seg at opplysninger som skal ligge til offentlig ettersyn en lengre periode annethvert år, er taushetsbelagte. Dette alene taler mot manntallet er opplysninger om «noens personlige forhold».

Sametingsrådet har anført at opplysninger om etnisitet faller inn under særlige kategorier av personopplysninger. I Europaparlamentets rådsforordning (EU) 2016/679 av 27. april 2016 (generell personvernforordning) artikkel 9, innarbeidet i norsk rett gjennom personopplysingsloven, er det gitt særlige regler for behandlingen av blant annet opplysninger om «etnisk opprinnelse». Det er imidlertid ingen automatikk i at det som er omfattet av artikkel 9 vil være opplysninger om «noens personlige forhold» etter forvaltningsloven.  Opplysninger om fagforeningsmedlemskap er for eksempel omfattet av artikkel 9, mens dette normalt ikke regnes som noens «personlige forhold», se Jon Sverdrup Efjestad og Camilla Selman, Taushetsplikt i forvaltningen, side 113. Det kan derfor ikke legges vesentlig vekt på hvordan opplysningen er kategorisert i personvernlovgivningen.

På bakgrunn av dette har ombudet kommet til at opplysninger om at noen står i Sametingets valgmanntall ikke er omfattet av taushetsplikten om «noens personlige forhold». Ombudet viser til at innføringen ikke nødvendigvis behøver å være basert på opplysninger som er taushetsbelagt som et personlig forhold. Det at man står i manntallet, vil derfor ikke i seg selv avdekke et personlig forhold. Videre mener ombudet det må få vesentlig vekt at opplysningene etter gjeldende rett er lagt ut offentlig en periode. Andre opplysninger som fremgår av en klagesak om innføringen i manntallet, vil derimot etter forholdene kunne være om «noens personlige forhold», for eksempel flere typer opplysninger om de innførtes familie- og hjemforhold.

2.2 Taushetsplikt – «noens personlige forhold» – andre opplysninger i dokumentene

Sametingsrådet har også unntatt andre opplysninger fra innsyn med henvisning til at de gjelder «noens personlige forhold». Noen av disse opplysningene er ikke knyttet til nedstamming, slektskaps-, familie- og hjemforhold og synes heller ikke egnet til å identifisere personene klagesakene omhandler. Dette gjelder for eksempel opplysninger om antall personer i klagesakene og hvordan Sametinget har behandlet av klagene. Det er vanskelig å se at offentleglova § 13, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, kan begrunne unntak av disse opplysningene. Det kan synes som om Sametingsrådet på dette punktet har tolket lovens regler feil.

2.3 Begrensninger i taushetsplikten når ingen berettiget interesse tilsier at opplysningene holdes hemmelig når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelige

Ifølge forvaltningsloven § 13 a nr. 3 er ikke taushetsplikt etter § 13 til hinder for at opplysningene brukes når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig, f.eks. når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder.

Opplysninger er «alminnelig kjent» dersom de er offentlig publisert, men ikke dersom de bare er kjent i form av rykte eller bare er kjent i et avgrenset miljø, se Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, punkt 6.2.5.4.

Ombudet har tidligere uttalt at opplysninger vil være alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig dersom de fremkommer lett ved søk på Internett, se ombudets uttalelse 17. juni 2021 (SOM-2020-746). Eksempler er enkelt tilgjengelige artikler fra riksdekkende medier, slik som NRK, VG osv.

Sametingsrådets vedtak viser ikke til noen vurdering av om ingen berettiget interesse tilsier at opplysningene holdes hemmelig fordi er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder. I redegjørelsen hit har de betegnet det som irrelevant om opplysningene er delt med allmennheten eller offentlig tilgjengelige ved søk på Internett. Ombudet er ikke enig i dette.

Sametingsrådet har her tolket forvaltningsloven feil, da dette klart er et relevant moment ved vurderingen av om det kan gjøres begrensninger i taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 a nr. 3.

2.4 Sametingsrådets vurdering av taushetsplikt – oppsummering

Ombudet er enig i at flere opplysninger som fremgår av en klagesak om innføring i Sametingets valgmanntall kan være omfattet av taushetsplikten om «noens personlige forhold». Sametingsrådet har derimot også unntatt fra innsyn opplysninger som klart ikke gjelder «noens personlige forhold». Eksempler er opplysninger om antall personer i klagesakene og hvordan Sametinget har behandlet av klagene. Ombudet har videre kommet til at opplysningene som er lagt ut til offentlig ettersyn ikke er omfattet av taushetsplikten, inkludert navnene på dem som er innført i manntallet.

Sametingsrådet har videre feiltolket reglene om at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysningene brukes når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder, se forvaltningsloven § 13 a nr. 3.

På bakgrunn av dette bes Sametingsrådet om å vurdere saken på nytt. Ved den nye vurderingen bes Sametingsrådet også om merke seg betraktningene i punkt 3 om kravene til begrunnelse.

3. Sametingsrådets begrunnelse

Offentleglova § 32 omhandler klage på innsynskrav. Etter ordlyden oppstiller ikke bestemmelsen selv et krav til begrunnelse for klageinstansens avgjørelse. Paragrafens tredje ledd andre setning bestemmer imidlertid at reglene i forvaltningsloven kapittel VI om klage og omgjøring gjelder så langt de passer. Forvaltningsloven § 33 første ledd om saksforberedelsen i klagesaker viser igjen til forvaltningsloven kapittel V. Ombudet har tidligere uttalt at klageinstansens avgjørelse i innsynssaker derfor skal begrunnes i tråd med forvaltningsloven §§ 24 og 25, se ombudets uttalelse 20. oktober 2020 (SOM-2020-1262). Kravene til begrunnelsens innhold må tilpasses etter hva avgjørelsen gjelder.

I Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, punkt 10.3 side 177 heter det at «ein stillar strengere krav til grunngivinga i klagesaker». Kravene til begrunnelsens innhold kan derfor ikke være mindre for klageinstansen enn for underinstansen når sistnevnte, på innsynssøkerens anmodning, gir en nærmere begrunnelse for avslaget etter offentleglova § 31 andre ledd første setning. Av denne bestemmelsen følger at «hovedomsyna som har vore avgjørende for avslaget, skal nemnast». I forarbeidene til bestemmelsen er det vist til forvaltningsloven § 25 tredje ledd, se Ot.prp.nr. 102 (2004-2005) side 152.

I redegjørelsen i saken har Sametingsrådet skrevet at de streber etter å gi en forsvarlig begrunnelse. Sametingsrådet har i klageavgjørelsen ikke vist til hvilken lovhjemmel de vurderer og som de mener gir grunnlag for å unnta opplysninger fra innsyn. Selv om det trekkes frem flere momenter som er relevante for vurderingen av om det er taushetsplikt, fremgår det heller ikke klart hva som er Sametingsrådets vurderingstema.

Ombudet finner det vanskelig å lese ut fra begrunnelsen i vedtaket hvilke regler Sametingsrådet har vurdert og hvordan de har vurdert de ulike problemstillingene. Begrunnelsen er ikke i tråd med lovens krav.

4. Behandlingstiden

Klager på innsynsavslag skal forberedes og «avgjerast utan ugrunna opphald», se offentleglova § 32 tredje ledd. Behandlingen av en klagesak vil ofte ta noe lengre tid enn behandling i førsteinstansen, blant annet fordi det stilles strengere krav til klageinstansens begrunnelse. Ombudet har i flere saker uttalt at hensynet til innsynsreglenes effektivitet og formålet bak offentlighetsprinsippet tilsier hurtighet på alle trinn ved behandlingen av innsynssakene. I uttalelse inntatt i ombudets årsmelding for 2008 (SOMB-2008-7), la ombudet til grunn at en saksbehandlingstid på mellom to og tre uker etter mottakelse vanskelig kan aksepteres, også når det tas høyde for en eventuell tilbakesending av saken til førsteinstansen for klagebehandling. De strenge kravene til saksbehandlingstid i innsynssaker innebærer at klageinstansen må prioritere behandling av innsynsklager. Siden saksforberedelsen allerede har funnet sted i førsteinstansen, skal det mye til å akseptere en saksbehandlingstid i klagesaker på over to uker, se bl.a. ombudets uttalelse 25. august 2015 (SOM-2015-949).

I redegjørelsen hit har Sametingsrådet skrevet at behandlingen har tatt for lang tid. Sivilombudet er enig i dette. Behandlingen har tatt vesentlig lengre tid enn det loven krever. Ombudet forutsetter at Sametingsrådet i fremtiden behandler innsynsklager i samsvar med saksbehandlingsfristene i offentleglova.

Konklusjon

Ombudet er kommet til at opplysninger som fremgår av en klagesak om innføring i Sametingets valgmanntall etter forholdene kan være omfattet av taushetsplikten om «noens personlige forhold», jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Sametingsrådet har imidlertid også unntatt fra innsyn opplysninger som klart ikke er taushetsbelagt, for eksempel informasjon om antall personer i klagesakene og hvordan klagene er behandlet. Ombudet har også kommet til at opplysningene som er lagt ut til offentlig ettersyn er ikke omfattet av taushetsplikten, herunder navnene på dem som står i manntallet. Sametingsrådet har videre feiltolket reglene om at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysningene brukes når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig, når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder, se forvaltningsloven § 13 a nr. 3.

Sametingsrådet har ikke begrunnet avgjørelsen sin i tråd med loven, og de har brukt klart for lang tid på å behandlingen. Sametingsrådet bes om å behandle saken på nytt innen 15. desember 2023.