Sakens bakgrunn
Ved brev 19. oktober 2020 til Utlendingsdirektoratet (UDI) krevde advokat Arild Humlen, på vegne av A (heretter klageren), innsyn i alle dokumenter i klagerens utlendingssaker. Advokaten purret flere ganger på svar om når UDI ville behandle begjæringen om partsinnsyn. Den 16. desember 2020 ga UDI tilbakemelding til advokaten, men uten å informere om årsaken til at saken ennå ikke var avgjort eller når det kunne forventes å skje. Den 14. januar 2021 traff UDI vedtak, der innsynsbegjæringen ble delvis avslått. Vedtaket ble påklagd 15. februar 2021. Den 31. mars 2021 sendte UDI saken videre for klagebehandling. Klagen ble da sendt til Utlendingsnemnda (UNE), som var feil klageorgan. Etter at klagerens advokat ble klar over at klagen var feilsendt, sendte han 17. september 2021 brev til UDI med krav om tilbakemelding om hvilke tiltak som skulle foretas i saken for å rette opp feilen. Den 29. oktober 2021 sendte UDI klagen over til Kunnskapsdepartementet som rett instans. Det var da gått mer enn ett år siden begjæringen om partsinnsyn var fremsatt, og mer enn åtte måneder siden UDIs avslag ble påklaget. Arbeids- og inkluderingsdepartementet (som i mellomtiden hadde fått ansvar for saksfeltet) tok i vedtak 10. januar 2022 klagen til følge og ga klageren fullt innsyn. Den 7. mars 2022, mer enn ett år og fire måneder etter at innsyn var krevd, ga UDI klageren innsyn i de resterende dokumentene.
Våre undersøkelser
6. desember 2021 sendte Sivilombudet undersøkelsesbrev til UDI. Vi spurte om UDI etter egen oppfatning hadde ivaretatt sine forpliktelser etter forvaltningsloven § 11 a første og andre ledd om å behandle saken «uten ugrunnet opphold», og holde parten orientert om saksfremdriften. Videre spurte vi om UDI etter eget syn hadde opptrådt i tråd med forvaltningsloven § 33 fjerde ledd om at sakens dokumenter skal «sendes klageinstansen så snart saken er tilrettelagt». Vi ba om forklaring på hvorfor klagen var blitt sendt til feil klageinstans. Vi spurte også om hvorfor UDI, etter å ha mottatt brev fra advokaten om at klagen var feilsendt, ventet i seks uker før saken ble oversendt Kunnskapsdepartementet som rett instans.
UDI svarte ombudet ved brev 17. desember 2021. Den lange saksbehandlingstiden fram til UDI traff vedtak i første instans skyldtes ifølge direktoratet blant annet at det var krevende å avgjøre hvilke dokumenter som eventuelt skulle unntas partsinnsyn, og at det hadde vært nødvendig å konferere med politiet om dette. Koronasituasjonen med hjemmekontor hadde også bidratt til forsinkelser. Det var beklagelig at foreløpig svar ikke ble sendt ut tidligere og at det ikke inneholdt en begrunnelse. UDI beklaget også at klagen ble sendt til feil instans, og ga uttrykk for at dette var brudd på forvaltningsloven § 33 fjerde ledd. Det er overordnet departement som er klageinstans når UDI beslutter å nekte dokumentinnsyn, men ifølge UDI er dette ikke nødvendigvis godt nok kjent blant UDIs saksbehandlere. Det var også uheldig at det tok tid fra feilen ble oppdaget til klagen ble oversendt departementet. UDI presiserte at håndteringen av innsynsbegjæringen og klagen ikke var i tråd med direktoratets rutiner. For å hindre at det gjentar seg, opplyste UDI at det er planlagt å ha en «felles oppfriskning» av direktoratets rutiner for innsynsbegjæringer «for saksbehandlere som behandler statsborgerskapssaker».
Sivilombudets syn på saken
1. Begjæringer om partsinnsyn skal behandles «uten ugrunnet opphold»
Etter forvaltningsloven § 11 a første ledd skal forvaltningsorganet «forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold». Sivilombudet har flere ganger tidligere uttalt seg om behandlingstiden for begjæringer om partsinnsyn, blant annet i uttalelse 13. desember 2010 (SOM-2010-1911), der det het:
«Ved tidligere anledninger har jeg uttalt at allmennhetens begjæringer om innsyn etter offentlighetsloven i utgangspunktet bør avgjøres samme dag, og i alle fall innen en til tre dager, med mindre det gjør seg gjeldende særlige forhold som tilsier at et noe lengre tidsforløp kan aksepteres. Ut fra sammenhengen mellom offentlighetsloven og forvaltningsloven er det lagt til grunn at saksparter som ber om å få oversendt saksdokumenter etter forvaltningslovens regler om partsinnsyn ikke bør stilles dårligere.»
Utgangspunktet om at begjæringer om partsinnsyn skal avgjøres samme dag, og i alle fall innen en til tre dager, er gjentatt flere ganger, blant annet i ombudets uttalelse 17. september 2018 (SOM-2018-2125) som i likhet med saken her gjaldt UDI.
I sitt svar til ombudet ga UDI uttrykk for at hva som ligger i lovens kriterium «uten ugrunnet opphold» må vurderes konkret, ut fra om «innsynskravet reiser vanskelige spørsmål, hvilket omfang kravet har, og hvilken arbeidsmengde forvaltningen har». Ombudet finner grunn til å komme med noen kommentarer til UDIs forståelse av rettstilstanden.
Innsyn er ofte en nødvendig forutsetning for å kunne gjøre andre rettigheter gjeldende, og må derfor gis høy prioritet. Hensynet til rask behandling av saker om innsyn vil derfor normalt kreve prioritering av innsynssaker foran andre saker forvaltningen har til behandling. En generelt stor arbeidsbyrde kan derfor ikke forsvare lengre behandlingstid for en sak om partsinnsyn enn utgangspunktet om at saken skal behandles samme dag eller senest innen tre dager, jf. vår uttalelse 21. februar 2018 (SOM-2017-4250).
Når det gjelder betydningen av innsynskravets omfang, kan det at en innsynssak er komplisert eller omfatter en stor dokumentmengde på generelt grunnlag være forhold som gir grunn til noe lengre behandlingstid enn etter utgangspunktet som er gjengitt ovenfor. Det gjelder imidlertid bare unntaksvis, se også her ombudets uttalelse 21. februar 2018 (SOM-2017-4250). Forutsetningen må da være at den lengre saksbehandlingstiden er nødvendig for å få en materielt riktig avgjørelse av innsynsspørsmålet, og at forvaltningsorganet sørger for rimelig fremdrift i saken.
Konkret begrunner UDI den lange saksbehandlingstiden med at det var krevende å avgjøre hvilke dokumenter som eventuelt skulle unntas. Saksbehandler måtte konferere med politiet om enkelte dokumenter, hvor det var usikkert om det kunne gis innsyn. UDI ga også uttrykk for at koronasituasjonen med hjemmekontor kompliserte saksbehandlingen ytterligere.
Det er forståelig at spørsmål om fullt dokumentinnsyn for parten i en sak om statsborgerskap kan kreve noen nærmere vurderinger, slik det også fremgår av UDIs vedtak 14. januar 2021. At behandlingen av en innsynsbegjæring krever at forvaltningen foretar vurderinger og undersøkelser er imidlertid ikke uvanlig. Sett hen til både behovet for å konferere med politiet og kompleksiteten i selve innsynsvurderingen, ville en noe lengre saksbehandlingstid enn utgangspunktet om at begjæringen skulle behandles innen en til tre dager kunne anses akseptabelt i den foreliggende saken. Det har imidlertid ikke fremkommet forhold som kan legitimere UDIs tidsbruk på nesten tre måneder før avgjørelse i første instans forelå.
Innsynsbegjæringen ble altså ikke behandlet «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd. Saken representerer et klart brudd på kravene til behandlingstid i saker om partsinnsyn.
2. Plikten til å holde parten orientert om saksfremdriften – forvaltningsloven § 11 a andre ledd
Hvis det forventes å ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal forvaltningsorganet snarest mulig gi et foreløpig svar, jf. forvaltningsloven § 11 a andre ledd og normer for god forvaltningsskikk. I svaret skal det både gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og såvidt mulig angis når svar kan ventes.
På grunn av de strenge kravene til saksbehandlingstid som gjelder for innsynssaker, skal det normalt ikke være nødvendig å sende foreløpig svar og forsinkelsesmeldinger. Hvis saksbehandlingen faktisk trekker ut – slik den gjorde i dette tilfellet – plikter forvaltningen også i innsynssaker å holde parten orientert om fremdriften, jf. ombudets uttalelse 21. februar 2018 (SOM-2017-4250).
Utenfor innsynsbegjæringenes område har Justisdepartementet i rundskriv G-38/78, jf. G-37/95, lagt til grunn at det i utgangspunktet skal gis foreløpig svar hvis en forholdsvis kurant henvendelse ikke kan besvares innen fjorten dager, jf. også NOU 2019:5 (Forvaltningslovutvalget), punkt 13.7.3.1. Forvaltningsloven § 11 a tredje ledd oppstiller som lengste frist at det skal gis foreløpig svar hvis en henvendelse i en sak om enkeltvedtak ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt. Det foreløpige svaret skal gis «snarest mulig» etter at forvaltningsorganet blir klar over at saksbehandlingen vil ta uforholdsmessig lang tid. Selv om normal behandlingstid er en til tre dager, vil hva som er uforholdsmessig lang tid avhenge blant annet av hva innsynsbegjæringen gjelder. Dersom organet venter at saksbehandlingstiden vil bli uforholdsmessig lang, må foreløpig svar gis så snart som mulig.
UDI skulle altså av eget tiltak ha gitt advokaten opplysning om når innsynsbegjæringen kunne forventes avgjort og en begrunnelse for hvorfor det tok slik tid. Selv om advokaten hadde purret flere ganger ga UDI ikke slik informasjon, bortsett fra i en e-post fra saksbehandler 16. desember 2020. E-posten kom nesten to måneder etter at partsinnsyn var krevd, og var innholdsmessig ikke i tråd med § 11 a andre ledd. Den ga ikke informasjon om årsaken til forsinkelsen eller når innsynsbegjæringen kunne forventes behandlet.
UDI har gitt uttrykk for at direktoratets retningslinjer for foreløpig svar er i overensstemmelse med gjeldende rett, og har i tråd med god forvaltningsskikk beklaget at retningslinjene ikke ble fulgt i dette tilfellet. Det er viktig at UDI i fremtiden sørger for at retningslinjene følges, slik at partene holdes informert om saksgangen, ikke minst i saker om innsyn.
UDIs mangelfulle orientering om fremdriften i saken var brudd på forvaltningsloven § 11 a andre ledd og normer for god forvaltningsskikk.
3. Forvaltningsloven § 33 fjerde ledd – sakens dokumenter skal sendes klageinstansen så snart saken er tilrettelagt
Når et avslag på en innsynsbegjæring blir påklagd og førsteinstansen velger å opprettholde avslaget, skal den sende saken over til rett klageinstans «så snart saken er tilrettelagt», jf. forvaltningsloven § 33 fjerde ledd. Lovens uttrykk må tolkes i lys av at saken her gjelder partsinnsyn, med særlige krav til hurtig behandling.
3.1 Behandlingstiden fram til UDI sendte saken videre til feil klageinstans
Reglene om hurtig behandling gjelder på alle stadier av en innsynssak. I ombudets årsmelding for 2007 (SOMB-2007-1) presiserte ombudet at kravet om rask behandling av innsynsbegjæringer også gjelder ved underinstansens forberedelse og oversendelse av en klage til klageinstansen. Den saken gjaldt innsyn etter offentlighetsloven, men det samme må gjelde for saker om partsinnsyn.
I denne saken er klagen på UDIs vedtak om delvis avslag på innsyn datert 15. februar 2021. Først seks uker senere, 31. mars 2021, sendte UDI klagen videre, men da til Utlendingsnemnda (UNE), som var feil klageinstans. Det er ikke gitt noen opplysninger som kan forklare hvorfor det tok så lang tid å tilrettelegge og sende klagen. En slik tidsbruk, ikke minst i en sak om partsinnsyn, er i seg selv i strid med forvaltningsloven § 33 fjerde ledd første punktum.
Som nevnt ble klagen sendt til feil klageinstans. Til Sivilombudet har UDI gitt uttrykk for at selv om overordnet departement er klageinstans i saker om partsinnsyn, kan departementet lett forveksles med UNE, fordi saksbehandlere som jobber med saker om statsborgerskap «svært sjelden» behandler innsynsbegjæringer. Selv om feil kan forekomme, er det grunn til å påpeke at UDI i det påklagde vedtaket selv opplyste at Kommunaldepartementet var klageinstans. Advokaten på sin side adresserte klagen til «Justisdepartementet v/UDI». Både advokaten og UDI ser altså ut til å ha vært klar over at klageinstansen var et departement, men det var forvirring om hvilket. Rett departement var på det aktuelle tidspunktet Kunnskapsdepartementet. Det må forventes at UDI klarer å identifisere riktig klageinstans for ulike sakstyper, og sende klagen til rett instans til rett tid.
3.2 Behandlingstiden fra feilen ble oppdaget til klagen ble sendt rett instans
Det er noe uklart når UDI ble oppmerksom på at klagen var feilsendt. Under enhver omstendighet fikk de informasjon om dette gjennom brev av 17. september 2021, hvor klagerens advokat opplyste om at klagen var feilsendt. Han ba også om en forklaring på hva som hadde skjedd, samt opplysning om når UDI ville sende klagen til rett organ. Advokaten varslet at han ville klage saken inn for Sivilombudet hvis han ikke fikk svar innen 14 dager. Fortsatt fikk han ikke svar, og saken ble klaget inn for ombudet 27. oktober 2021. To dager senere, 29. oktober 2021, sendte UDI saken over til Kunnskapsdepartementet som rett instans. Det hadde da gått seks uker siden de ble gjort oppmerksom på feilen.
Når forvaltningen ved skriftlig henvendelse blir gjort oppmerksom på saksbehandlingsfeil av en slik art, må det straks tas grep for å rette opp feilen. I denne saken gikk det seks uker fra advokatens brev ble sendt, til klagen ble oversendt rett instans. Det er uakseptabelt lang tid, ikke minst i en sak om partsinnsyn, og utgjør et brudd på kravet om å sende saken raskt til klageinstansen, jf. forvaltningsloven § 33 fjerde ledd, og normer for god forvaltningsskikk.
Konklusjon
Utlendingsdirektoratet (UDI) brukte til sammen over ett år på å behandle en begjæring om partsinnsyn og sende klagen til rett klageorgan. Det tok nesten tre måneder før UDI traff vedtak i første instans. Vedtaket ble påklagd. Det tok seks uker før UDI sendte klagen videre, og da til feil klageorgan. Etter at UDI ble gjort oppmerksom på feilen gikk det ytterligere seks uker før klagen ble sendt til rett instans.
Innsynssaken ble ikke behandlet «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd. Saker om partsinnsyn skal som hovedregel avgjøres samme dag, og normalt senest innen tre dager. Saken representerer et klart brudd på reglene om hurtig behandling av innsynssaker.
UDI har videre ikke oppfylt sin plikt til å holde parten orientert om saksfremdriften, jf. forvaltningsloven § 11 a andre ledd og normer for god forvaltningsskikk.
UDI har også brutt forvaltningsloven § 33 fjerde ledd om at saken skal oversendes klageinstansen så snart den er tilrettelagt. UDI lot klagen ligge vesentlig for lenge før den ble sendt videre, men da til feil klageorgan. Når feilen ble oppdaget tok det ytterligere seks uker før saken ble oversendt til rett instans, noe som er uakseptabelt lang tid i en sak om partsinnsyn.
I denne saken tok det mer enn ett år og fire måneder fra innsyn ble krevd til parten fikk fullt innsyn i saksdokumentene etter å ha fått medhold av klageinstansen. Det er en uakseptabelt lang saksbehandlingstid.
Ombudet ber om at UDI innen 25. mai 2022 gir en nærmere redegjørelse for hvilke tiltak som er eller vil bli iverksatt for å sikre at fremtidige begjæringer om partsinnsyn behandles på en tilfredsstillende måte.