Eget tiltak – timebestilling for fysisk oppmøte hos politiet i utlendingssaker

Sakens bakgrunn

Sivilombudet har fra sensommeren 2020 mottatt en rekke klager på problemer med å bestille time hos politiet for å søke om statsborgerskap og om oppholdskort for utlendinger fra land utenfor EØS. Klagene gjaldt tre ulike politidistrikt.

Bakgrunnen for problemene syntes å være at det ble mulig å søke om dobbelt statsborgerskap etter en lovendring som trådte i kraft 1. januar 2020. Dette førte til en kraftig økning i antallet søknader om statsborgerskap. Søknadene leveres elektronisk på Utlendingsdirektoratets (UDI) søknadsportal. Deretter må søkeren i den samme søknadsportalen bestille time på en politistasjon i distriktet der søkeren bor, for å identifisere seg. Før søkeren har møtt til slik time, behandles ikke søknaden.

Fra midten av mars til midten av juni 2020 nådde første bølge av covid 19-pandemien Norge, og publikumsmottakene i flere eller alle politidistrikt var først helt stengt av smittevernhensyn og så åpne med redusert kapasitet. På grunn av nedstengningen fikk mange søkere avlyst timene hos politiet. De fikk ikke tilbud om en ny tid for oppmøte, men ble henvist til selv å bestille en ny time i søknadsportalen. Grunnet kapasitetsproblemer hos politiet var det for mange av søkerne ikke mulig å få ny time, da det ikke var tilgjengelige tider ledig for timeavtaler – heller ikke langt fram i tid.

I en klage til Sivilombudet som gjaldt Sør-Vest politidistrikt, hadde klageren opprinnelig hatt time i april 2020, men timen ble avlyst på grunn av pandemien. Klageren opplyste at hun logget seg inn i portalen nesten daglig fra april til august 2020, i slutten av perioden inntil flere ganger i timen. Først i begynnelsen av august fant hun en ledig time i oktober.

I en klage som gjaldt Sør-Øst politidistrikt, var klageren referanseperson for ektefellen. Denne ektefellen var på time i august 2020 og fikk da fremsatt søknad om fornyelse av oppholdstillatelse. Denne ble raskt innvilget, men det var ikke mulig å bestille time for å søke om oppholdskort. Da saken ble avsluttet hos Sivilombudet i januar 2021, hadde ektefellen fortsatt ikke fått time.

I en annen klage på Sør-Øst politidistrikt ble det opplyst at klageren hadde levert elektronisk søknad om statsborgerskap i januar 2020. Siden høsten samme år hadde klageren daglig forsøkt å bestille time for oppmøte ved en politistasjon i distriktet. Per januar 2021 hadde hun fortsatt ikke fått noen time.

På bakgrunn av noen av klagene innhentet Sivilombudet informasjon fra Sør-Øst, Sør-Vest og Oslo politidistrikter høsten 2020. Da svarene syntes å vise at problemene var utbredte, besluttet Sivilombudet å avslutte behandlingen av enkeltklagene og i stedet åpne en sak av eget tiltak, jf. daværende instruks for sivilombudsmannen § 6. Undersøkelsene i denne saken var rettet mot Politidirektoratet (POD) som overordnet forvaltningsorgan og gjaldt alle typer søknader på utlendingsfeltet der det er nødvendig med personlig oppmøte hos politiet.

Våre undersøkelser

I brev 11. februar 2021 stilte vi direktoratet følgende spørsmål:

1. Er det i dag tilgjengelige timer i søknadsportalen for alle som ønsker å bestille time for personlig oppmøte i utlendingssaker i landets politidistrikter? Hvor langt frem i tid er første ledige time for de ulike distriktene og sakstypene?
2. Hvilke distrikter har eventuelt ikke ledige timer, og hvilke sakstyper gjelder dette? Hvor hyppig legges det ut nye timer i de kategoriene som ikke er tilgjengelige, og hvor mange legges ut om gangen?
3. Er det riktig at enkelte distrikter har en organisering som medfører at søkere kan ha logget seg inn i søkeportalen daglig over flere måneder uten å finne ledige timer? Er en slik organisering hensiktsmessig og i samsvar med køprinsippet? Kan det for noen sakstyper være så krevende å benytte retten til å søke at organiseringen av søknadsprosessen er i strid med god forvaltningsskikk?
4. Er det aktuelt å innføre tekniske løsninger som vil gjøre det mulig å stille seg i kø for å bestille time eller for å bli tildelt time, slik at køprinsippet blir ivaretatt selv om distriktene ikke skulle ønske å legge ut timer for langt frem i tid?
5. På hvilken måte vil direktoratet sikre at det er tilstrekkelige ressurser til å tilby timer for personlig oppmøte i utlendingssaker fremover?

Direktoratet innhentet informasjon fra samtlige politidistrikter og besvarte Sivilombudets spørsmål i brev 11. mars 2021. I svaret delte direktoratet porteføljen inn i syv sakstyper: arbeidstaker, EØS, Brexit, oppholdskort, statsborgerskap, familieinnvandring og permanent oppholdstillatelse. Svaret inneholdt en oversikt over antallet dager til første ledige time i søknadsportalen i uke 8 i 2021:

Der det ikke er angitt antall dager i tabellen, var det ingen tilgjengelige timer som kunne bestilles.

Fire av politidistriktene hadde ikke ledige timer i søknadsportalen foren eller flere sakstyper. De har gitt direktoratet nærmere opplysninger om årsakene til dette, som beskrevet i det følgende.

Innlandet politidistrikt hadde ledige timer innen alle sakstyper unntatt søknad om statsborgerskap. Distriktet opplyste til direktoratet at årsaken var at det måtte settes av lengre tid for hver timeavtale grunnet smittevern. Det var ikke kapasitet til å øke antallet timer utover de ca. 300 timene som legges ut for hver uke.

Sør-Øst politidistrikt hadde ingen ledige timer bortsett fra for statsborgerskap og Brexit. Distriktet opplyste at det tidligere hadde forsøkt å legge ut timer for en lengre periode, men at det hadde ført til en lang periode uten handlingsrom til å justere for behov for tildeling av timer i enkelttilfeller. Nåværende løsning mener distriktet tar bedre høyde for å prioritere enkeltsaker og å håndtere smitteutbrudd. I mars ville det bli lagt ut nye timer for alle sakstyper for måneden mai.

Agder politidistrikt hadde ledige timer innen alle sakstyper unntatt Brexit og oppholdskort for personer med permanent opphold. Distriktet har imidlertid alltid tilgjengelig hastetimer for prioriterte saker. Det legges ut timer hver fredag.

Trøndelag politidistrikt hadde hatt oppussing i lokalene i Trondheim, og det ble derfor kun lagt ut timer for en kort tidsperiode om gangen og bare for Brexitsaker, arbeidstakere og EØS-saker. I Steinkjer var det imidlertid tilgjengelige timer for alle sakstyper unntatt statsborgerskap.

For å sikre prioritering av de sakstypene som generelt sett er viktigst for søkerne det gjelder, hadde direktoratet gitt distriktene følgende prioriteringsliste:

1. Mottak av papirsøknader – spesifikt papirsøknad om fornyelse av oppholdstillatelse som er begrenset på grunnlag av id-tvil
2. Effektuering av tillatelser
3. Mottak av førstegangssøknader
4. Andre typer saker ut fra kapasitet

Direktoratet bekreftet at søkere som fikk avlyst timen sin i mars 2020 måtte bestille ny time selv og at de kunne ha logget seg inn i søknadsportalen uten å finne noen ledig time.

Personer som søkte om norsk statsborgerskap og registrering etter EØS-regelverket har vært nedprioritert også innenfor kategori 4 fordi disse personene uansett hadde lovlig opphold og arbeidstillatelse i Norge. I perioden fram til politiet kom ajour med de tre prioriterte kategoriene, kan det ifølge direktoratet godt være at slike søkere kan ha logget seg inn daglig uten å finne ledig time.

Det var overlatt til distriktene å avgjøre for hvor lang tid fremover det skulle tilbys timer. Alle distriktene bortsett fra Sør-Øst politidistrikt oppga at de la ut timer fortløpende eller ukentlig. Noen distrikter opplyser at de følger med i bookingmodulen for å sikre at det alltid er ledige timer. De fleste distrikter som legger ut timer ukentlig, opplyser til publikum hvilken dag de legger ut timer og mener at de fleste søkere vil ha fått bestilt time i løpet av en måned.

Direktoratet anså det som uheldig at nåværende tekniske løsninger ikke ivaretar køprinsippet bedre og har gått i dialog med UDI som eier av portalen. UDI ønsker å utvikle en bedre løsning, men det vil ta tid å utvikle en løsning for å stille seg i kø.

Slik systemet i portalen er nå, anså direktoratet organiseringen av timebestillingen som hensiktsmessig for politiet, da man ellers ville ha måttet håndtere køen manuelt. Direktoratet var ikke kjent med omfanget av problemene med å få bestilt time, men antok at det hadde vært større i 2020 enn i 2021. Det tok ikke stilling til om vanskelighetene med å bestille timer utgjorde et brudd på god forvaltningsskikk. Som kompenserende tiltak viste direktoratet til at distriktene kunne gi informasjon om når det legges ut nye timer og om mulighet for å be om å bli prioritert. Direktoratet hadde imidlertid ikke gitt noen instruks om kompenserende tiltak.

For situasjonen fremover viste direktoratet til at det var satt av 36 millioner kroner i øremerkede midler for å håndtere flere statsborgerskapssaker i 2021. Ved innføringen av muligheten for dobbelt statsborgerskap i 2020 ble det ikke bevilget noen ekstra midler. Direktoratet ser for seg at midlene for 2021 vil bli brukt til å utvide åpningstidene på kveldstid og i helger. Direktoratet antar videre at UDIs prosjekt om utvidet bruk av biometri i utlendingsforvaltningen, som skulle settes i gang i april 2021, på sikt ville føre til mindre pågang. Lagring av biometriske kjennetegn gjør at søkerne for eksempel ikke trenger å møte personlig ved bestilling av oppholdskort.

Direktoratet pekte imidlertid også på at smittesituasjonen og en ny portefølje søknader, fra britiske borgere med lovlig opphold før 31. desember 2020 (kalt Brexit-saker i tabellen over), ville kunne føre til økt belastning på publikumsmottakene. Det er ikke satt av ekstra midler til å håndtere denne Brexit-porteføljen, men departementet har gitt føringer om at sakstypen skal prioriteres.

Sivilombudets syn på saken

1. Overordnede krav til forvaltningens saksbehandlingssystemer

Forvaltningen bør innrette sin saksbehandling på en måte som er tillitsvekkende for både allmenheten og for den enkelte person. Saksbehandlingen bør også være effektiv, slik at både forvaltningen og den enkelte borger ikke bruker mer ressurser enn nødvendig på en sak. Begge disse hensynene er foreslått lovfestet i Forvaltningslovutvalgets forlag til formålsparagraf i ny forvaltningslov, jf. NOU 2019:5, men er også i dag hensyn som forvaltningen må legge vekt på ved organiseringen av saksbehandlingen.

Forvaltningens IT-systemer bidrar til å effektivisere saksbehandlingen og vil normalt også sikre at alminnelige krav til saksbehandlingen ivaretas. Det kan oppstå situasjoner eller enkeltsaker som IT-systemene ikke har tatt høyde for eller har fleksibilitet til å håndtere, slik at kravene til god saksbehandling ikke ivaretas. Etter forholdene kan dette innebære at forvaltningen må vurdere særskilte løsninger i enkeltsaker, eventuelt utenfor de ordinære IT-systemene. Dette gjelder selv om det kan være ressurskrevende for forvaltingen.

2. Krav til behandlingsrekkefølge – køprinsippet

Saksavviklingen i forvaltningen må i utgangspunktet følge et køprinsipp, slik det er beskrevet i sivilombudets uttalelse 27. mars 2020 (SOM-2019-4284):

«Når det gjelder kommunens saksavvikling, må denne basere seg på en forsvarlig prioritering, og være i samsvar med forvaltningslovens krav om at en sak skal forberedes og avgjøres uten ugrunnet opphold. Dette innebærer eksempelvis at kommunen ikke kan la visse sakstyper ligge ubehandlet i lang tid, og at kommunen har et ansvar for å sikre at alle sakene har en forsvarlig fremgang. Ombudsmannen har tidligere uttalt at saker normalt skal behandles i tidsrekkefølge etter når de kommer inn til forvaltningen, jf. ombudsmannens uttalelse 30. november 2010 (SOM-2010-1290). …»

Køprinsippet kan sees som et utslag av likebehandlingsprinsippet. Alle saker bør behandles på samme måte, i dette tilfellet etter den saken som kom inn rett før. Man kan også se på det som et utslag av at saker som blir liggende mens yngre saker behandles, normalt ikke er behandlet «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11a.

Utgangspunktet for køen i de sakstypene denne uttalelsen gjelder, må være tidspunktet når søkeren har opprettet en søknad i UDIs søknadsportal og dermed er klar til å bestille time hos politiet.

Selv om man legger køprinsippet til grunn, har Sivilombudet ved en rekke anledninger uttalt at forvaltningsloven ikke er til hinder for, og noen ganger krever, at saker behandles i en annen rekkefølge enn den de har kommet inn i, hvis saklige og tungtveiende grunner taler for det. Eksempler på slike grunner kan være at enkelte parter kan ha et spesielt behov for rask behandling, at noen saker er mer kompliserte enn andre eller at det i enkelte typer saker generelt sett er behov for raskere behandling enn i andre typer saker.

3. Prioriteringer

Politidirektoratet har pålagt distriktene å prioritere enkelte sakstyper fremfor andre. Prioriteringene synes begrunnet ut ifra hvor stort behov de ulike søkergruppene vanligvis vil ha for å få avgjort saken sine. Sivilombudet har ikke bemerkninger til beslutningen om å prioritere eller de valgte prioriteringene. Prioriteringene kan likevel ikke gjennomføres på en slik måte at det ikke i alle saker er en viss tilgang på timer, i alle fall ut over helt akutte faser. Dersom et område som f.eks. statsborgerskap nedprioriteres sterkt over lengre tid, kan dette innebære en uthuling av den lovbestemte retten til statsborgerskap der vilkårene for dette er oppfylt.

Slike hensyn kan innebære at Staten har en plikt til å justere prioriteringene, vurdere endringer i organiseringen eller flytte eller tilføre ressurser, slik at lovbestemte rettigheter kan oppfylles. Sivilombudet har i denne forbindelse merket seg de store ulikhetene i ventetider mellom politidistriktene.

Sivilombudet vil også bemerke at alle distriktene bør holde av enkelte ledige timer for søkere som av særskilte individuelle grunner bør prioriteres foran andre.

4. Tilgjengelige timer og forsvarlig etterlevelse av køprinsippet

Pandemien og problemene den skapte, var uventede for politiet. Det var vanskelig å unngå avlysning av oppsatte timer og manglende tilgang på nye timer i tiden etter at pandemien brøt ut. Selv om det var ubeleilig for søkerne, var dette en situasjon hvor det nødvendigvis ville oppstå lange ventetider for time hos politidistriktene, uten at politiet kan klandres for dette.

Ettersom tiden går, må det imidlertid kunne forventes at politidistriktene iverksetter tiltak for å avhjelpe de ulempene pandemien skaper, og ivareta dem som fikk timen avlyst, slik at alle som ønsker det, kan få levert og behandlet sine søknader til utlendingsmyndighetene. Oversikten fra direktoratet, som er gjengitt over, viser at det i februar 2021 igjen var mulig å bestille time i de fleste sakstypene i de fleste distrikter, skjønt noen steder ganske langt frem i tid.

Selv om politiet ikke kan kritiseres for at timer ble avlyst og for at det ble lange ventetider, må det kunne forventes at sakene deretter avvikles slik at køprinsippet ivaretas som langt som mulig og uten unødvendig arbeidsbyrde for søkerne. Dagens timebestillingssystem i portalen er i utgangspunktet i tråd med køprinsippet, så lenge det er tilgjengelig timer å bestille for de som har behov.

Køprinsippet blir først brutt dersom det ikke er tilgjengelige timer i portalen over en lengre periode. Dette synes i perioder å ha vært situasjonen i noen av politidistrikter i 2020. Klager til Sivilombudet tyder på at enkelte søkere da kan ha logget seg inn daglig i flere måneder uten å finne noen tilgjengelige timer. Da det igjen ble ledige timer i portalen, tillot ikke den tekniske løsningen å prioritere de eldste søknadene. Timene ble dermed fordelt tilfeldig avhengig av når søkeren logget inn, og uavhengig av hvor lenge den enkelte søkeren hadde ventet og om søkeren hadde hatt en timeavtale som var blitt avlyst. Avvikene fra den behandlingsrekkefølgen som følger av køprinsippet, kunne som følge av dette bli store. Dette var en uheldig situasjon, både av hensyn til køprinsippet og søkernes ressursbruk.

Slik situasjonen er nå, varierer det mellom politidistriktene om de legger ut timer fortløpende, og ved behov langt fram i tid, eller om de legger ut et begrenset antall timer for en periode som er kortere fram i tid. I statsborgerskapssaker var f.eks. tidligst tilgjengelig time i Vest politidistrikt 285 dager fram i tid mens det i Innlandet og Trøndelag politidistrikt ikke var tilgjengelige timer.

De fleste distriktene synes å ha valgt en ordning hvor de legger ut timer langt fram i tid, slik at det normalt er ledige timer for bestilling. De som søker om f.eks. statsborgerskap, vil da ikke risikere at de blir forbigått i køen ved at senere søkere får bestilt time før dem. Ordningen sikrer at søkerne raskt får en «plass i køen». De får da vite hvor lenge det er til de skal møte opp hos politiet, og kan innrette seg etter dette. Disse distriktene har valgt den tilnærmingsmåten som i størst mulig grad ivaretar hensynet til køprinsippet og til både arbeidsbyrden for den enkelte søker og dennes behov for forutsigbarhet.

Direktoratet har overlatt til distriktene å velge løsning, men viser til flere argumenter som de mener taler for en løsning med å legge ut et begrenset antall timer om gangen og kort frem i tid. Direktoratet viser blant annet til at det kan oppfattes som en fordel for de som får bestilt time, at de får en time som ikke er så langt fram tid. Videre peker de på at en slik løsning er mer robust mot avlysninger ved eventuelle nye nedstengninger, sykefravær hos politiet og avbud fra søkere. Det kan også forhindre at søkere som har vært henvist til å bestille time langt frem i tid kan bli forbigått i køen av personer som har søkt senere, dersom det legges ut tilleggstimer.

Sivilombudet ser at dette kan være argumenter for en løsning der det bare legges ut et begrenset antall timer kort fram i tid, men mener dette må avveies mot konsekvensene for søkerne der det er stor forskjell mellom hvor mange som ønsker time og antall timer som legges ut. Å måtte logge seg inn regelmessig, eventuelt daglig, for å lete etter nye timer, er ressurskrevende for søkerne. At løsningen eventuelt er mer robust og effektiv for politiet, kan ikke være avgjørende og må i alle fall ivareta hensynet til at det ikke blir mer eller mindre tilfeldig hvem som får time og dermed fremdrift i sin søknadsprosess uavhengig av når det søkt. Uavhengig av hvilken strategi distriktene velger, bør det være mulig å holde av timer til søkere som av ulike grunner bør prioriteres. De fleste distrikt har klart dette ved å holde av noen timer som kan bestilles av politiet selv på kort varsel på vegne av prioriterte søkere.

Sivilombudet ber direktoratet følge med på utviklingen, både i distriktene der det var vanskelig å få time i uke 8 og i andre distrikt, med tanke på at det kan ha oppstått nye problemer. Klager til Sivilombudet i løpet av de siste to månedene kan for eksempel tyde på at det kan ha oppstått nye problemer med å bestille oppholdskort i Oslo, der det tidligere har vært ledige timer.

Dersom det fortsatt er, eller oppstår, situasjoner med et stort antall søkere som ikke får bestilt time, må det vurderes tiltak for å sørge for ivaretagelse av køprinsippet og for at søkere ikke må bruke uforholdsmessig mye ressurser på å følge med i portalen. Om nødvendig kan det være at det aktuelle politidistriktet heller bør legge ut timer langt fram i tid, eventuelt at det må iverksettes alternative køsystemer.

5. Situasjonen fremover

Det er positivt at direktoratet vil samarbeide med UDI for å utvikle de tekniske løsningene slik at det blir lettere å ivareta køprinsippet. Sivilombudet oppfordrer direktoratene til å ta høyde for situasjoner der det oppstår kapasitetsproblemer, kanskje av andre grunner og på andre måter enn de som har forårsaket denne belastningen. Man må sikre at køprinsippet ivaretas, at det gis tilstrekkelig informasjon til søkerne og at det er ordninger for å prioritere både sakstyper og enkeltsøkere med spesielle behov.

Konklusjon

Undersøkelsen bekrefter langt på vei opplysningene fra klagene hit om at det i noen distrikter var lange ventetider på time i flere sakstyper, og at det i lengre perioder ikke var tilgjengelige timer for bestilling. Dette førte blant annet til at køprinsippet ikke lot seg ivareta, og at flere søkere måtte bruke uforholdsmessig mye ressurser på å følge med i portalen.

Sivilombudet er enig med direktoratet i at det var vanskelig å unngå avlysning av oppsatte timer og manglende tilgang på nye timer i tiden etter at pandemien brøt ut. Ettersom tiden gikk, måtte det likevel kunne forventes at politidistriktene iverksatte tiltak for å avhjelpe de ulempene pandemien skapte, og ivareta de som fikk timen avlyst. Alle som ønsker det, må få anledning til å levere sine søknader. Senere klager til Sivilombudet viser at det fortsatt er lange ventetider i enkelte distrikter.

Direktoratet bes følge med på den videre utviklingen for å sikre en forsvarlig saksavvikling og ivaretagelse av køprinsippet.