Sakens bakgrunn
Barne- og familiedepartementet innhentet situasjonsrapporter om koronapandemien fra flere tilknyttede virksomheter. Journalist A i NRK ba om innsyn i rapportene. Departementet avslo 14. april 2020 delvis innsynskravet med henvisning til offentleglova § 15 første og andre ledd om interne dokumenter innhentet utenfra. I tillegg ble ett dokument unntatt etter offentleglova § 15 tredje ledd, jf. andre ledd. I begrunnelsen skrev departementet at en effektiv håndtering av pandemien er avhengig av åpenhjertige råd og innspill fra mange ulike organer. For å tilrettelegge for en effektiv dialog er det nødvendig at slike innspill og vurderinger ikke gjøres offentlige.
Journalisten klaget til ombudsmannen.
Våre undersøkelser
Vi besluttet å undersøke saken nærmere.
I undersøkelsesbrevet herfra spurte vi om hensynet til en effektiv og åpenhjertig dialog om pandemien innebærer at dokumenter kan unntas i medhold av offentleglova § 15 første ledd, uavhengig av hva slags opplysninger dokumentene inneholder. Vi spurte videre om det etter en merinnsynsvurdering kunne ha vært gitt innsyn i noen av opplysningene i dokumentene som er unntatt etter offentleglova § 15 første ledd.
Videre reiste vi spørsmål om to dokumenter som var unntatt etter offentleglova § 15 andre ledd. Vi viste til at andre ledd, i motsetning til første ledd, ikke gir anledning til å unnta hele dokumentet, men kun opplysninger som det vil innebære en fare for skadevirkninger å gi innsyn i. Vi spurte om alle opplysningene i de to dokumentene vil utgjøre en fare for skadevirkninger dersom de offentliggjøres.
Departementets svar er gjengitt nedenfor.
Ombudsmannens syn på saken
1. Unntak for interne dokumenter innhentet fra underordnet organ
1.1 Unntaksadgangen
Utgangspunktet etter offentleglova § 3 er at alle kan kreve innsyn i saksdokumenter, journaler eller lignende register for forvaltningen. Unntak fra innsynsretten krever en konkret hjemmel.
Offentleglova § 15 første ledd første punktum gir en slik hjemmel. Bestemmelsen lyder:
«Når det er nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar, kan organet gjere unntak frå innsyn for dokument som organet har innhenta frå eit underordna organ til bruk i den interne saksførebuinga si.»
For å nekte innsyn etter første ledd, må unntak være nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser. Bestemmelsen gir ikke anledning til å unnta ethvert dokument som er innhentet fra et underordnet organ, uavhengig av dokumentets innhold. Avgjørende for unntak er at innsyn utgjør en fare for å skade interne avgjørelsesprosesser, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 134. Av forarbeidene går det frem at nødvendighetsvilkåret utgjorde en vesentlig innsnevring av unntaksadgangen sammenlignet med tidligere rett, jf. s. 134. Formålet var at det kun skal være anledning til unntak når hensynene bak unntaksadgangen slår til.
Nødvendighetsvilkåret kan være oppfylt når det foreligger et tett samarbeid mellom organene. Det vil for eksempel være tilfellet i situasjoner der organene utveksler utkast til det som skal være mottakerorganets endelige avgjørelse, se Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 134. I Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419 s. 104, går det frem at nødvendighetsvilkåret først og fremst gjør seg gjeldende der et underordnet organ gir fortrolige råd og vurderinger om hvilket standpunkt et overordnet organ bør ta i en sak. Ombudsmannen har i flere uttalelser lagt til grunn at kjerneområdet for unntak er behovet for en fri og fortrolig meningsutveksling i saksforberedelsen, se for eksempel ombudsmannens uttalelse 20. juli 2016 (SOM-2016-1004). Også hensynet til fremtidige prosesser kan være relevant, blant annet ved at innsyn kan gjøre underordnede organer tilbakeholdne med å gi frimodige råd og vurderinger, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 134. Er vilkåret oppfylt for deler av dokumentet, kan hele dokumentet unntas, ikke bare opplysningene som det vil være skadelig å gi innsyn i.
Inneholder dokumentet derimot kun generelle premisser som skal inngå i avgjørelsesgrunnlaget til mottakeren, for eksempel generelle redegjørelser for faktiske forhold, vil det som hovedregel ikke kunne unntas, heller ikke når dokumentene inngår i saker der organene samarbeider tett, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 134. Der det ikke er tett samarbeid, og det underordnede organet kun gir råd og vurderinger i rene administrative og faglige spørsmål, vil det normal ikke være anledning til unntak.
Departementet fremhevet i svaret hit at rapportene er innhentet i en ekstraordinær situasjon der beslutninger må tas under et sterkt tidspress. Selv om de enkelte rapportene i liten grad inneholder innspill og vurderinger, inngår hver enkelt rapport i departementets samlede vurdering av situasjonen. Departementet pekte på behovet for en effektiv og åpenhjertig dialog om håndtering av pandemien, og viste bl.a. til Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder til behandling av innsynskrav, utarbeidet i forbindelse med utbruddet av covid-19 våren 2020, punkt 3.4.3:
«Også vilkåret om at det er ‘nødvendig’ å unnta dokumentet fra offentlighet ‘for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar’ vil ofte være oppfylt for dokumenter som omhandler myndighetenes håndtering av covid-19-pandemien. En effektiv håndtering av covid-19 er avhengig av råd og innspill fra mange ulike organer. Skal denne dialogen være effektiv, og lede frem til best mulig beslutninger, må organene kunne drive ‘høyttenkning’ i fellesskap, også for eksempel på e-post. For å tilrettelegge for en slik dialog er det nødvendig at disse dokumentene ikke gjøres offentlige. Vurderingen kan bli en annen når covid-19-pandemien er over.»
Departementet utelukket likevel ikke at enkelte av dokumentene som var unntatt etter offentleglova § 15 første ledd muligens kun inneholdt generelle redegjørelser for faktiske forhold, hvor vilkårene i første ledd må vurderes annerledes.
Ombudsmannen er enig i at pandemien har skapt en ekstraordinær situasjon der behovet for en effektiv håndtering er tungtveiende. Ombudsmannen er heller ikke uenig i at nødvendighetsvilkåret må kunne vurderes i lys av denne situasjonen. For eksempel kan det under pandemien være nødvendig å unnta opplysninger om koronahåndteringen som det senere vil være uproblematisk å gi innsyn i. Også hensynet til en fremtidig effektiv dialog under pandemien kan spille inn. Det kan blant annet være nødvendig å unnta umiddelbare og spontane forslag om hvilke koronatiltak som skal iverksettes, også når forslagene forkastes raskt, nettopp for å sikre en frimodig meningsutveksling også fremover.
Pandemien kan likevel ikke innebære at lovens vilkår settes til side. Som nevnt følger det tydelig av både ordlyden og forarbeidene at første ledd ikke gir anledning til å unnta ethvert dokument som er innhentet fra et underordnet organ. Avgjørende for unntak er at dokumentet inneholder opplysninger som det utgjør en fare for skade på interne avgjørelsesprosesser å gi innsyn i. Unntak må være nødvendig for å sikre disse prosessene. Hensynet til en frimodig dialog isolert, uavhengig av hva slags opplysninger dokumentene inneholder, vil ikke være tilstrekkelig. Det må vurderes konkret for hvert dokument om det inneholder opplysninger som oppfyller nødvendighetsvilkåret.
Dokumentene departementet har unntatt etter første ledd er mange og til dels av ulik karakter. Etter en gjennomgang av dokumentene utelukker ikke ombudsmannen at noen av rapportene inneholder innspill, råd og vurderinger om handlingsalternativer som vil kunne omfattes av nødvendighetsvilkåret i første ledd.
Ombudsmannen er likevel i tvil om dette gjelder alle dokumentene. Mange av de unntatte svarene er korte og inneholder kun en beskrivelse av faktiske forhold, for eksempel hvilke smitteverntiltak som allerede er gjennomført. Selv om disse opplysningene vil inngå i departementets samlede vurdering av koronasituasjonen, synes det usikkert om de kan unntas i medhold av første ledd. Bestemmelsen retter seg som nevnt mot råd, innspill, vurderinger og forslag til avgjørelser og handlingsplaner som det vil innebære en fare for skade å gi innsyn i. Generelle premisser, herunder beskrivelse av faktiske forhold, vil normalt falle utenfor.
—
Ombudsmannen har ellers ingen merknader til departementets redegjørelse for hvorfor Opplysningsvesenets fond er et underordnet organ etter offentleglova § 15 første ledd. Som departementet viser til, slår riktignok lov om opplysningsvesenets fond fast at fondet har en selvstendig partsstilling og er et selvstendig rettssubjekt. Fondet er imidlertid et forvaltningsorgan under departementet og departementet har full instruksjonsmyndighet over styret.
1.2. Merinnsynsvurderingen
Når det er anledning til å gjøre unntak fra innsyn, skal forvaltningen likevel vurdere å gi helt eller delvis innsyn, jf. offentleglova § 11 første punktum. Forvaltningen bør gi innsyn dersom hensynet til offentlighet veier tyngre enn behovet for unntak, jf. andre punktum.
Merinnsynsvurderingen i avslaget 14. april 2020 er kort. Departementet skrev at det ut fra en interesseavveiing ikke kunne se at hensynet til offentlig innsyn veier tyngre enn behovet for unntak. Departementet viste til behovet for å verne interne arbeidsprosesser, samt at hensynet til offentlighet i stor grad er ivaretatt ved hyppige pressekonferanser.
I svaret på undersøkelsene herfra utelukket departementet likevel ikke at det for enkelte av dokumentene ville være mulig å gi merinnsyn i deler av dokumentet, dersom dokumentet inneholder kun noen opplysninger som kan skade avgjørelsesprosessene dersom de blir kjent.
Departementet har imidlertid ikke foretatt en nærmere avveining av hvilke dokumenter dette gjaldt, eller hvilke hensyn som i de enkelte tilfellene talte for og imot innsyn. Uten en slik vurdering mener ombudsmannen at plikten til å foreta en konkret vurdering av om det skal gis merinnsyn ikke er oppfylt. Vurderingen av om det skal utøves merinnsyn, må gjøres konkret for hvert enkelt dokument, jf. blant annet ombudsmannens årsmelding for 2009 side 115 (SOMB-2009-20) og ombudsmannens uttalelse 8. desember 2019 (SOM-2019-3621).
2. Unntak for interne dokumenter innhentet utenfra og som inneholder råd og vurderinger
Etter offentleglova § 15 andre ledd kan det gjøres unntak for deler av et dokument som inneholder råd om og vurderinger av hvordan organet bør stille seg i en sak, og som organet har innhentet til bruk for den interne saksforberedelsen, når det er påkrevd av hensyn til en forsvarlig ivaretakelse av det offentliges interesser i saken.
Avgjørende for unntak også etter andre ledd er hva dokumentet inneholder, ikke hvor det er innhentet fra, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 135. Dette var en vesentlig innsnevring sammenlignet med tidligere rett. Opplysninger kan bare unntas dersom det er påkrevd av hensyn til det offentliges interesser. Forarbeidene understreker at «påkravd» er et nokså strengt vilkår som innebærer at det må være en reell fare for skade av et visst omfang, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 135. Det offentliges interesser skal imidlertid forstås vidt, og strekker seg utover mottakerorganet. I motsetning til første ledd gir andre ledd ikke hjemmel til å unnta hele dokumentet, kun de delene som det vil utgjøre en fare for skade å gi innsyn i.
Unntaket retter seg mot råd og vurderinger om hvordan et organ bør stille seg i en sak, blant annet vurderinger om hvilke alternativ som bør velges og hvilke konsekvenser de ulike alternativene kan medføre. Det kreves imidlertid ikke at saken må resultere i et bindende vedtak. Unntak vil også kunne være aktuelt ved utarbeidelse av handlingsplaner.
Dersom opplysningene ikke har karakter av å være råd og vurderinger om hvordan organet bør stille seg, vil det normalt ikke være anledning til unntak. Deler som kun inneholder generelle premisser, for eksempel generelle redegjørelser for faktiske forhold, kan som hovedregel ikke unntas, se Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 135. Er slike redegjørelser sammenvevd med råd og vurderinger om hvordan organet bør stille seg, vil de likevel kunne unntas etter bestemmelsen.
Departementet har unntatt to dokumenter med henvisning til offentleglova § 15 andre ledd, henholdsvis en situasjonsrapport fra Den norske kirke og en rapport fra Arbeidsgiverorganisasjonen for kirkelige virksomheter. I svaret hit var departementet enig i at andre ledd kun gir anledning til å unnta opplysninger og ikke dokumenter. Departementet skrev videre at ikke alle opplysningene i disse to dokumentene nødvendigvis er slik at innsyn vil utgjøre en fare for skadevirkninger.
Ombudsmannen er enig med departementet i denne vurderingen. Flere av opplysningene fremstår å være beskrivelse av faktiske forhold, for eksempel hvordan pandemien har påvirket virksomhetene så langt. I hovedsak later disse opplysningene heller ikke til å være sammenvevd med råd og vurderinger om hvordan departementet skal stille seg. Ombudsmannen er etter en gjennomgang av de to dokumentene i tvil om alle opplysningene kan unntas i medhold av offentleglova § 15 andre ledd.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at det er begrunnet tvil om dokumentene kan unntas med den begrunnelsen departementet har gitt. For å nekte innsyn i et dokument etter § 15 første ledd, må unntak være nødvendig for å sikre interne avgjørelsesprosesser. Videre er det et vilkår for unntak etter § 15 andre ledd at dokumentet inneholder råd og vurderinger om hvordan organet bør stille seg i en sak. Det må vurderes konkret for hvert dokument om vilkårene for unntak er til stede. Mange av dokumentene inneholder kun en beskrivelse av faktiske forhold, for eksempel hvilke smitteverntiltak som allerede er gjennomført eller hvordan pandemien har påvirket virksomhetene så langt. Det er derfor vanskelig å se at det er grunnlag for å unnta alle dokumentene etter offentleglova § 15 første og andre ledd.
Ombudsmannen ber departementet vurdere saken på nytt og orientere ombudsmannen om den nye vurderingen innen 14. september 2020.