Sakens bakgrunn
A klaget 27. juli 2019 til ombudsmannen, på vegne av sin sønn B, over saksbehandlingen av en klage over flere standpunktkarakterer satt av X ungdomsskole i Y kommune. Klagen gjaldt primært saksbehandlingstiden i saken. A viste til at Fylkesmannen hadde opphevet tre av standpunktkarakterene sønnen hadde fått, og sendt saken tilbake til skolen for ny vurdering. På det tidspunktet A klaget saken inn hit hadde skolen ikke foretatt en ny vurdering, med den begrunnelsen at læreren hadde gått ut i ferie. I klagen viste hun blant annet til at for lang saksbehandlingstid i klageinstansen vil kunne medføre at en eventuell endring av karakteren i elevens favør ikke vil ha noen betydning for opptaket til videregående opplæring høsten etter endt 10. klasse.
De aktuelle standpunktkarakterene ble fastsatt av X ungdomsskole 28. mai 2019. Melding om standpunktkarakter ble gitt eleven 29. mai 2019. Klagen over karakterene ble fremsatt 3. juni 2019, og ble oversendt Fylkesmannen i Z 13. juni 2019. Fylkesmannen fattet sine vedtak om å gi klager medhold i klagene som gjaldt standpunktkarakter i engelsk skriftlig og norsk hovedmål, 3. juli 2019. Vedtak om å gi medhold i klagen som gjaldt standpunktkarakter i norsk sidemål ble fattet 4. juli 2019, dvs. etter lærerferien hadde begynt. Fylkesmannens vedtak innebar at de opprinnelige karaktervedtakene ble opphevet, og skolen ble pålagt å gjøre en ny vurdering og fatte nytt vedtak. Vedtaket innebar ikke at skolens nye vurderinger måtte føre til et annet resultat.
Reglene for klagebehandling og videre saksbehandling etter klage på standpunktkarakter i grunnskolen er regulert i § 5‐12 i forskrift til opplæringsloven. Forskriften regulerer ikke saksbehandlingstiden i klagesaker, hvilket betyr at reglene for saksbehandlingstid i slike saker følger reglene i forvaltningsloven.
Våre undersøkelser
Etter en gjennomgang av saksdokumentene ble det funnet grunn til å be Fylkesmannen om å svare på enkelte spørsmål.
Det fremgikk av korrespondanse mellom klager og Fylkesmannen at klager hadde fått opplyst at «fristen [for å behandle klage] er normalt 4 uker». Fylkesmannen ble derfor bedt om å gjøre rede for sin forståelse av kravet i forvaltningsloven § 11a om at forvaltningen skal forberede og avgjøre saken «uten ugrunnet opphold», og om Fylkesmannen la til grunn at det gjaldt en frist på fire uker for å behandle en klage på en standpunktkarakter.
Videre ble det spurt om Fylkesmannen prioriterer saker som gjelder klager over standpunktkarakterer gitt på trinn hvor resultatet av en slik behandling vil kunne ha innvirkning på høstens opptak til videre utdannelse, og hvordan en slik prioritering i så fall ble gjennomført.
I svar 10. oktober 2019 opplyste Fylkesmannen at alle klager på standpunktkarakterer behandles fortløpende, med en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 15 dager. Fylkesmannen prioriterer klagene fra 10. trinn. I denne saken mente Fylkesmannen det var skoleeier, dvs. kommunen, som ikke hadde tilstrekkelige rutiner for håndtering av klager som kommer inn når det er ferieavvikling. Om behandling av klager i ferier skrev Fylkesmannen:
«Et viktig spørsmål i denne type saker, er om ferieavvikling i juli måned, i tilfeller hvor skolen har standpunktklager som ikke er ferdig behandlet, er å anse som grunnet opphold på tross av de konsekvensene dette vil kunne få for enkelte elever. Dette er et prinsipielt viktig spørsmål, som vil kunne få konsekvenser for saksbehandling på standpunktklager ved alle skolene i Norge.»
På bakgrunn av svarene på ombudsmannens første henvendelse ble Fylkesmannen spurt om det ble fulgt opp at skoleeier har rutiner for å håndtere saksbehandlingen i de tilfeller der Fylkesmannens vedtak om å oppheve standpunktkarakter fattes etter at skoleferien har startet, jf. Fylkesmannens tilsynsoppgaver i opplæringslova § 14-1.
Videre ble Fylkesmannen bedt om å gi sitt syn på om skolenes ferieavvikling i juli måned er tilstrekkelig til å begrunne at skolene ikke ferdigbehandler stanpunktkarakterklagene tidsnok til at endringen er av betydning for elevens opptak til videregående skole samme år.
I brev 22. november 2019 svarte Fylkesmannen bl.a. følgende:
«Vårt syn er at ferieavvikling er tilstrekkelig begrunnelse til ikke å ferdigbehandle alle sakene til 1. inntaket i videregående opplæring (VGO). Elevene får en ny mulighet i 2. og 3. opptaket som er i slutten av juli og begynnelsen av august. I skolesektoren er det slik at lærerne har ferie i juli og for skolene er det av stor betydning at lærerne er til stede når elevene er der. Vi mener at det ikke er tungtveiende nok grunner til å avbryte lovpålagt ferieavvikling for å behandle disse saken. Vi har forståelse for at det for enkeltelever oppleves å ha stor betydning hvilken skole man får plass på. Det er likevel slik at alle har rett til plass på ett av tre ønsker om utdanningsprogram og over 90 % får 1. ønsket sitt oppfylt. Opplæringsloven gir ikke rett til plass på en bestemt skole. I Z har elevene fritt skolevalg, slik er det ikke i alle fylkeskommuner. I mange fylker vil altså ikke en endring av karakter ha betydning for hvilken skole kommer inn på. Videre vil det for eleven i de tilfellene der klager får medhold fra Fylkesmannen, og skolen skal vurdere og eventuelt fastsette en høyere karakter, utgjøre en svært liten del karaktergjennomsnittet. Det vil derfor i de fleste tilfeller ikke være dette som er avgjørende for om eleven kommer inn på ønsket skole.»
Videre opplyste Fylkesmannen at siden opplæringslova, etter Fylkesmannens vurdering, ikke krever umiddelbar behandling av klager over standpunktkarakterer, er det ikke funnet grunn til å føre tilsyn med hvilke rutiner skolene har for håndtering saker der skolens første vedtak oppheves, og saken sendes tilbake til skolen for ny behandling. Fylkesmannens tilsyn er risikobasert, og erfaringen er at de fleste skoler har gode rutiner for å følge opp slike saker.
Ombudsmannens syn på saken
Reglene for klagebehandling og videre saksbehandling etter klage på standpunktkarakter i grunnskolen, er regulert i § 5‐12 i forskrift til opplæringsloven. Forskriften regulerer ikke saksbehandlingstiden i klagesaker, hvilket betyr at reglene for saksbehandlingstid i slike saker følger forvaltningsloven.
Det følger av forvaltningsloven § 11a første ledd at forvaltningsorganet «skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold.»
Hva som ligger i «ugrunnet opphold» vil variere fra sakstype til sakstype. Forvaltningen skal ha tid til å foreta de undersøkelser som er nødvendige for at saken skal være tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven §§ 17 og 33. Samtidig må det ses hen til sakstypen og hva konsekvensene av for lang saksbehandling vil bli for den som klager. Selv om det kan tas hensyn til hvilke personalressurser forvaltningsorganet har tilgjengelig til å behandle saken, samt hvilke andre tilsvarende saker som ligger i «kø», må saksbehandlingen både i førsteinstans og i klageinstansen søkes organisert så den blir rask nok til at en eventuell klagebehandling ikke blir illusorisk.
Fylkesmannen legger i sitt svar til ombudsmannen til grunn at eleven ikke har noe ubetinget krav på å komme inn på sitt førstevalg. I fylker som har såkalt «fritt skolevalg», hvilket innebærer at elevenes karakterer fra ungdomsskolen er av betydning for hvilken skole han eller hun kommer inn på, må karakterenes betydning for elevens reelle valgfrihet være en del av vurderingen av hva som ligger i «uten ugrunnet opphold» i forvaltningsloven § 11a første ledd. Dette betyr blant annet at i fylker der det er karakterbasert konkurranse om elevplassene, bør klagebehandlingen være ferdig før en eventuell endring av karakter er uten betydning for elevens opptak til videregående skole høsten etter karakterfastsettelsen.
Det er påregnelig både for skoler og klageorgan, i dette tilfellet Fylkesmannen i Z, at det vil komme inn et visst antall klager over standpunktkarakterer. Normalt vil også enkelte av klagene kunne føre til at skolens vedtak oppheves, og at det må foretas en ny vurdering. Spørsmålet er hvilke rutiner skolene bør ha for å håndtere slike tilfeller, og i hvilken grad Fylkesmannen, som tilsynsorgan, må følge opp at skolene har slike rutiner.
Normalt settes standpunktkarakterer i slutten av mai, slik tilfellet også er i denne saken. Klager har påklaget standpunktkarakterene 3. juni 2019, fem dager etter vedtaket ble kjent. Skolen oversende klagen til Fylkesmannen 13. juni 2019, ti dager etter klagen ble fremsatt. Fylkesmannens vedtak i saken er fattet 3. og 4. juli 2019. Fra klagen ble fremsatt til Fylkesmannen fattet sitt vedtak gikk det en måned, noe som normalt må anses å være innenfor det som regnes som en saksbehandlingstid «uten ugrunnet opphold». Samtidig førte dette til at skolen fikk tilbakemelding om Fylkesmannens vedtak i midten av skoleferien, noe som i denne saken førte til at skolen ikke foretok en ny vurdering før andreinntaket til videregående opplæring var gjennomført.
Fylkesmannen har opplyst at de behandler om lag 80 slike klager i året. Det må derfor legges til grunn at Fylkesmannen må sikre at det er en bemanning som kan ta imot og behandle et «normalt» omfang av klager såpass raskt at skolen har mulighet til å foreta eventuelle nye vurderinger før opptaket til videregående skole er ferdig. I de tilfellene der Fylkesmannen fatter vedtaket før skoleferien har startet, vil det neppe være særlig grunn til å følge opp at skoleeier og skoler har rutiner for å foreta en ny vurdering. Der det er klart at Fylkesmannens vedtak først vil komme etter at skoleferien er startet, vil det derimot være et større behov for å følge opp om skoleeier har etablert nødvendige rutiner for å sikre at skolene foretar en ny vurdering tidsnok til at en eventuell endring er av reell betydning for opptaket til videregående opplæring.
Fylkesmannens peker i sitt svar hit 22. november 2019, sitert fra ovenfor, på relevante argumenter i saken. Ombudsmannen kan vanskelig se at Fylkesmannen har prioritert feil saker eller brukt for lang tid på sin saksbehandling, men det er likevel slik at god forvaltningsskikk kan tilsi at det burde vært noe nærmere kontakt mellom Fylkesmann og skoleeier for å sikre at skolene har tilstrekkelige systemer for å håndtere Fylkesmannens opphevingsvedtak. Ombudsmannen oppfordrer Fylkesmannen til å innlede en dialog med skoleeier om hvilke interne frister som bør settes, både hos skoler og hos Fylkesmannen, for å søke å sikre at en elev som eventuelt får medhold i en klage også får en ny vurdering som er av reell betydning for opptaket til videregående opplæring.
I den grad det er usikkert om skoleeier har etablert systemer som sikrer at det foretas nye vurderinger etter lærernes ferie har startet, bør det tilstrebes å få klagen ferdigbehandlet før lærerne går ut i ferie.
Konklusjon
Fylkesmannen i Zs saksbehandling i denne saken har, etter ombudsmannens syn, forløpt uten ugrunnet opphold. Den særskilte ordningen for ferieavvikling for lærere er en særlig utfordring når det kommer til saker der Fylkesmannen opphever en standpunktkarakter og sender den tilbake til skolen for ny vurdering, da dette ikke uten videre er tilstrekkelig grunn til å kalle en lærer tilbake fra ferie.
God forvaltningsskikk tilsier imidlertid at Fylkesmannen vurderer å etablere en dialog med kommunene som skoleeiere, for å søke å sikre at skolene har tilstrekkelige systemer for å håndtere klager som avgjøres av Fylkesmannen etter at lærerferien har startet.