Sakens bakgrunn
X kommune utlyste våren 2019 en 50 % fast stilling som tolk/språkhjelp i arabisk. A, heretter klageren, søkte på stillingen og var blant de tre søkerne kommunen gjennomførte intervju med. Klageren fremholder at han ble forbigått ved ansettelsen. Etter hans vurdering er han bedre kvalifisert enn søkeren som ble ansatt.
I utlysningsteksten ble det stilt krav om «[g]ode norskkunnskaper og god kjennskap til norske samfunnsforhold». Det var videre «ønskelig med utdanning på nivå minimum videregående skole, samt fortrinnsvis formell kompetanse som tolk». I tillegg fremgikk det at personlig egnethet og gode samarbeidsevner ble vektlagt.
Våre undersøkelser
Sakens dokumenter ble innhentet fra X kommune. Av ansettelsesvedtaket fremgikk det at det «etter en samlet vurdering» ble besluttet å tilby stillingen til B. Som følge av at kommunens nærmere vurderinger av søkerne ikke fremgikk av saksdokumentene, ba vi kommunen om å gi en nærmere redegjørelse for den kvalifikasjonsvurderingen som ble gjort ved ansettelsen. Vi ba også kommunen om å opplyse om referansesjekken ble gjennomført i tråd med kommunens prosedyre for ansettelser. Videre ba vi kommunen om å gi sitt syn på om krav til forsvarlig saksbehandling tilsier at relevante faktiske opplysninger som hadde fremkommet, og vurderinger foretatt i løpet av ansettelsesprosessen, nedtegnes skriftlig.
I svarbrevet opplyste kommunen at det ved ansettelsen ble lagt særlig vekt på språkkunnskaper og kunnskap om det norske samfunnet. Etter kommunens vurdering var søkeren som ble ansatt, vurdert som best på begge områdene. Kommunen opplyste videre at de hadde god kjennskap til både klageren og søkeren som ble ansatt, ved at de begge hadde gjennomført introduksjonsprogrammet for flyktninger i kommunen. Når det gjaldt referansesjekken, opplyste kommunen at de ansvarlige for ansettelsen – flyktningkonsulenten og sjef for innvandringstjenesten/assisterende rådmann – hadde svært god kunnskap om ferdighetsnivået til begge søkerne.
I merknadene til kommunens svarbrev stilte klageren spørsmål om kommunens dokumentasjon knyttet til søkernes språkkunnskaper og kunnskap om det norske samfunnet. Klageren viste til utdanningen og testene han har gjennomført, og til erfaring fra kommunen som tilkallingshjelp tolk og tospråklig assistent på en barneskole.
I nytt brev til kommunen ba vi om en nærmere redegjøre for den ansattes arbeidserfaring, sammenlignet med klagerens kvalifikasjoner. Grunnen til dette var at den ansattes arbeidserfaring i utvidet søkerliste fremsto som knapp. Vi ba også kommunen opplyse om hvordan søkernes personlige egnethet ble vurdert, og om dette ble tillagt avgjørende vekt i kvalifikasjonsvurderingen. Vi ba igjen kommunen om å gi sitt syn på om kravet til forsvarlig saksbehandling tilsier at hovedpunktene i ansettelsesprosessen bør nedtegnes skriftlig, og om dette er gjort i tilstrekkelig grad i denne saken.
I kommunens svarbrev ble det opplyst at også søkeren som ble ansatt, hadde fungert som tolk/språkhjelp i innvandringstjenesten. Det ble videre vist til at personlig egnethet var et moment i vurderingen, men at det viktigste for kommunen ved denne ansettelsen var språkkompetansen og forståelsen av det norske samfunnet. For øvrig viste kommunen til at ansettelsen ble gjort i tråd med kommunens rutiner. Det ble ikke gitt svar på ombudsmannens spørsmål om kravet til skriftlighet i ansettelsessaker.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslige utgangspunkter
Ved ansettelser i det offentlige skal kvalifikasjonsprinsippet følges. Dette prinsippet er lovfestet i statsansatteloven § 3, som har slik ordlyd:
«(1) Den best kvalifiserte søkeren skal ansettes eller utnevnes i ledig stilling eller embete, med mindre det er gjort unntak i lov eller forskrift.
(2) Ved vurderingen av hvem som er best kvalifisert, skal det legges vekt på utdanning, erfaring og personlig egnethet, sammenholdt med kvalifikasjonskravene som er fastsatt i utlysningsteksten.»
Selv om statsansatteloven bare gjelder statlig sektor, er det sikker rett at kvalifikasjonsprinsippet også gjelder for ansettelser i kommuner.
Det sentrale hensynet bak kvalifikasjonsprinsippet er å sikre at forvaltningen rekrutterer personer med best mulig kompetanse til å utføre de oppgavene som hører til stillingen.
Et vedtak om ansettelse er et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 annet. Dette betyr at flere av forvaltningslovens saksbehandlingsregler kommer til anvendelse. I tillegg er det et grunnleggende ulovfestet krav til all offentlig forvaltning at avgjørelser skal være saklig begrunnet, og at saksbehandlingen skal være forsvarlig.
2. Skriftlighetskravet i ansettelsessaker
For å sikre at ansettelser i det offentlige skjer i tråd med kvalifikasjonsprinsippet, er det krav til skriftlighet i saksbehandlingen. Ombudsmannen har i flere tidligere saker påpekt at hovedpunktene i en ansettelsesprosess nedtegnes skriftlig, se for eksempel uttalelsen i sak 2015/938 publisert på ombudsmannens hjemmeside. Kravet til skriftlighet er videre omtalt i forarbeidene til statsansatteloven, se Ot.prp.94 L (2016-2017) s. 78.
Kravet til skriftlighet innebærer at det bør utarbeides en innstilling som inneholder en sammenlignende vurdering av aktuelle kandidater. Hvis ikke innstillingen også gir informasjon om søkernes prestasjon i intervjusituasjonen og referansenes tilbakemeldinger, bør det utferdiges referater fra intervjuene og fra referanseinnhentingen der de mest sentrale opplysningene nedtegnes. Dette er viktig også for at ombudsmannskontrollen i ansettelsessaker skal bli effektiv. Erfaring viser dessuten at skriftlighet er egnet til å bevisstgjøre beslutningstakerne, og sikrer at det treffes korrekte avgjørelser med saklig begrunnelse. Fordi partene i ansettelsessaker ikke har krav på begrunnelse, er det viktig at det i ettertid er mulig å kontrollere at ansettelsesprosessen har vært saklig og forsvarlig.
Ansettelsesvedtaket i denne saken inneholder ikke noen dokumentasjon med en nærmere vurdering av søkeren som ble tilbudt stillingen. Det er heller ikke utarbeidet noen skriftlig vurdering av søkernes kvalifikasjoner vurdert opp mot utlysningstekstens krav.
Kommunen har, i anledning klagesaken her, redegjort for den kvalifikasjonsvurderingen som ble foretatt og sin kjennskap til søkerne. En slik etterfølgende redegjørelse er egnet til å opplyse saken, men er ikke tilstrekkelig for å sikre at behovet for etterrettelighet er ivaretatt.
I ombudsmannens uttalelse 11. september 2019 i en annen ansettelsessak i X kommune ble kommunen gjort kjent med de kravene som stilles til skriftlighet i ansettelsessaker. I uttalelsen ble det påpekt at mangel på en sammenliknende kvalifikasjonsvurdering, som viser hvordan søkerne ble vurdert opp mot kravene i utlysningsteksten, gjorde at det ikke var mulig for ombudsmannen å vurdere om søkerne oppfylte lovfestede krav. Kommunen ble bedt om å merke seg ombudsmannen synspunkter til fremtidige ansettelser.
Ansettelsesprosessen i denne saken ble gjennomført før den nevnte uttalelsen. Ombudsmannen begrenser seg derfor til å minne kommunen om kravene til skriftlighet. Det forutsettes at kommunen endrer sine rutiner i tråd med ombudsmannens syn, slik at liknende feil ikke skjer ved fremtidige ansettelser.
3. Kvalifikasjonsvurderingen
Som nevnt ovenfor er kvalifikasjonsprinsippet styrende for ansettelsen.
Kommunen har som et ledd i ombudsmannssaken redegjort for sin vurdering av klageren og søkeren som ble ansatt. Av de fremlagte dokumentene og kommunens etterfølgende redegjørelse synes ingen av søkerne å være klart formelt bedre kvalifisert enn den andre. Kommunens etterfølgende forklaring om at det ble lagt avgjørende vekt på språkkunnskaper og kunnskaper om det norske samfunnet, er saklig. Kommunen har videre forklart at vurderingen av søkerne bygget på kommunens kjennskap til søkerne fra tidligere, og det inntrykket de hadde av søkerne ble bekreftet under intervjuet. Det er uheldig at det ikke foreligger dokumentasjon fra ansettelsen som kan bekrefte kommunens etterfølgende forklaring. Ombudsmannen har imidlertid ikke holdepunkter som tyder på at det hefter feil ved kommunens etterfølgende forklaring, og må dermed legge den til grunn.
Som følge av at kommunens etterfølgende forklaring fremstår som saklig, har ombudsmannen ikke grunnlag for å rette avgjørende innvendinger mot den kvalifikasjonsvurderingen kommunen foretok.
Konklusjon
Ombudsmannen mener at kommunens manglende skriftlige nedtegnelser i ansettelsessaken er i strid med ulovfestede krav til forsvarlig saksbehandling. Det er derfor nødvendig at kommunen gjennomgår sitt ansettelsesreglement og tilhørende praksis for å bringe det i samsvar med kravene som stilles til en forsvarlig ansettelsesprosess.
Slik saken i etterkant er blitt opplyst, har ombudsmannen ikke grunn til å rette avgjørende innvendinger mot selve kvalifikasjonsvurderingen.