Sakens bakgrunn
Foreldrene til A søkte Nome kommune om utsatt skolestart for ham 9. januar 2018, samme år som han skulle begynne på skolen. A hadde på det tidspunktet plass i X barnehage. Kommunen sendte umiddelbart en bestilling til pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) om utredning av A. Den endelige rapporten fra PPT forelå 30. mai 2018, og det ble der konkludert med at skolen ville kunne klare å følge opp A. Kommunen avholdt et møte med foreldrene 5. juni 2018, før det ble truffet noe vedtak, slik at foreldrene skulle få være med på den endelige avgjørelsen. Etter møtet var det enighet om at A skulle begynne på skolen til normert tid høsten 2018.
Kommunen traff vedtak om dette samme dag, 5. juni 2018. I etterkant av vedtaket ble As foreldre usikre på om det likevel ville være best å utsette skolestarten, og de klaget derfor på vedtaket om ikke å gi utsatt skolestart. Fordi kommunen ønsket å imøtekomme foreldrenes ønske, tok de klagen til følge, og traff et nytt vedtak 18. juni 2018 hvor A fikk innvilget utsatt skolestart. Hans plass i X barnehage var da disponert, og han ble i stedet tilbudt plass i Y barnehage i kommunen.
Foreldrene valgte å klage på den delen av kommunens vedtak som gjaldt tildeling av barnehageplass i en annen barnehage. Kommunen tok ikke klagen til følge, men formannskapet ba rådmannen «være aktiv i forhold til at barnet skal få plass i X barnehage». I vedtaket sto det også at om det skulle «bli en ledig plass i X barnehage, vil han stå som nr. én på venteliste». Kommunen mente med dette at de hadde oppfylt sin plikt overfor A.
Under henvisning til at det måtte legges vesentlig vekt på hensynet til barnets beste og hva som ville være et rimelig resultat i saken, ba foreldrene, ved sin advokat, kommunen om å gjennomgå vedtaket om tildeling av barnehageplass i Y barnehage på nytt. Kommunen svarte i brev 13. september 2018 at de i den siste tiden hadde jobbet aktivt med saken, men at de ikke kunne tilby den løsningen foreldrene til A ønsket; en fortsatt plass i X barnehage 2018/2019. Begrunnelsen var at det ville kreve økt bemanning i barnehagen, og at dette tidligst kunne bli avklart ved budsjettforhandlingene i desember 2018. Det ble også vektlagt at foreldrene opprinnelig var enige med kommunen i at det beste for A ville være å starte på skolen høsten 2018, og at barnehageplassen alt var omdisponert da foreldrene likevel ombestemte seg.
På vegne av As foreldre klaget advokaten deretter saken inn for ombudsmannen. I klagen ble det anført at kommunen ikke kunne legge ansvaret for den oppståtte situasjonen på foreldrene. Det ble påpekt at foreldrene aldri hadde sagt opp plassen i A barnehage, og at kommunen som forvaltningsorgan hadde veiledningsplikt. Videre mente advokaten at hensynet til barnets beste ikke var vektlagt i tilstrekkelig grad, og at kommunen ikke hadde oppfylt den aktivitetsplikten formannskapet påla kommunen knyttet til å arbeide for å finne en plass til A i X barnehage. Foreldrene var også blitt kjent med at det ville bli en ledig plass i barnehagen i løpet av høsten 2018, men at denne plassen var tildelt et annet barn.
Våre undersøkelser
Ombudsmannen tok opp saken med Nome kommune. Vi viste til informasjonen på kommunens nettsider om fremgangsmåten ved søknad om utsatt skolestart, og spurte om rutinen ble fulgt i As tilfelle. Kommunen erkjente at prosedyrene om at det ved utsatt skolestart også må søkes om fortsatt barnehageplass, ikke var tydelige nok, og at dette nå er rettet opp. Informasjonen på nettsidene om utsatt skolestart har i ettertid blitt klargjort. Kommunen orienterte om at det er tatt opp med PPT at deres rapport ikke forelå før 30. mai 2018, uten at det er kommet noen klar begrunnelse på årsaken til dette. Foreldrene ville hatt mulighet til å søke om fortsatt barnehageplass selv om den sakkyndige vurderingen ikke forelå.
Kommunen trakk frem at det opprinnelig var enighet om at A skulle begynne på skolen som tiltenkt, men at foreldrene senere ombestemte seg. Da var As barnehageplass allerede omdisponert på grunn av flytting av barnegrupper fra små til stor avdeling.
Som kommentar til advokatens anførsel om at det har vært en ledig plass i X barnehage som ble tildelt et annet barn høsten 2018, skrev kommunen at den ledige plassen ble tildelt et annet barn allerede ved hovedopptaket våren 2018. Dette på bakgrunn av at barnehagen da ble kjent med at ett av barna kom til å si opp plassen sin den høsten. Kommunen presiserte at det ikke var noen ledige plasser i den barnehagen høsten 2018.
Ombudsmannen ba også kommunen om å gjøre en konkret og individuell vurdering av hensynet til barnets beste i dette tilfellet. Kommunen mente at hensynet til barnets beste var ivaretatt her. Det ble presisert at hensynet til barnets beste alltid vurderes fra kommunens side, men at de ikke har fullmakt til å øke bemanning og budsjettrammer uten politisk godkjenning. Videre opplyste kommunen at A var blitt tildelt plass i X barnehage fra 1. januar 2019.
Svaret fra kommunen ble sendt til As foreldrene for kommentarer. De var uenige i kommunens vurdering av hensynet til barnets beste, og har blant annet også bestridt at det var adgang til å tildele en barnehageplass på bakgrunn av en muntlig oppsigelse.
Foreldrenes merknader ble oversendt kommunen til orientering.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslig utgangspunkt
Grunnskoleopplæringen skal normalt begynne det året barnet fyller seks år, jf. opplæringslova § 2-1 tredje ledd første punktum. Barnet kan likevel ha rett til utsatt skolestart dersom foreldrene krever det og det etter en sakkyndig vurdering er tvil om barnet har kommet tilstrekkelig langt i sin utvikling til å starte på skolen, jf. bestemmelsen annet punktum. Også i særlige tilfeller, etter sakkyndig vurdering og samtykke fra foreldrene, kan kommunen vedta å utsette skolestarten ett år, jf. tredje punktum.
Etter barnehageloven § 8 annet ledd har kommunen plikt til å tilby plass i barnehage til barn under opplæringspliktig alder – som henspiller til opplæringslovas § 2-1. I § 12a tredje ledd er det stadfestet at barnet har rett til plass i barnehage i den kommunen der det er bosatt.
A fikk innvilget utsatt skolestart i tråd med foreldrenes ønske, og han har også hele tiden hatt barnehageplass i kommunen. Dette er derfor ikke omtvistet. Spørsmålet er imidlertid om kommunens saksbehandling, herunder vurderingen av barnets beste, har vært tilstrekkelig god.
2. Saksbehandlingen ved søknad om utsatt skolestart
På kommunens nettsider er det gitt informasjon om at fristen for å søke om utsatt skolestart er 10. desember året før tiltenkt skolestart. Videre står det at PPT skal levere sin sakkyndige vurdering innen 10. februar det året barnet fyller seks år, og at det må søkes om fortsatt barnehageplass innen 15. mars dersom utsatt skolestart blir innvilget.
Det er uklart hva slags informasjon foreldrene til A fikk fra kommunen om prosessen for å søke om utsatt skolestart og fortsatt barnehageplass, og om informasjonen har vært god nok. Noen nærmere avklaring av dette er lite egnet for ombudsmannens skriftlige saksbehandling. Ombudsmannen tar til etterretning at kommunen i sitt svar på ombudsmannens undersøkelse har erkjent at prosedyrene knyttet til at det må søkes om fortsatt barnehageplass på generelt grunnlag, ikke har vært tydelige nok, og at dette nå skal være rettet opp.
Ut fra opplysningene som er kommet frem i saken, er det ombudsmannens oppfatning at det er forhold både på kommunens og foreldrenes side som har ført til at A ikke fikk fortsette i X barnehage da han fikk innvilget utsatt skolestart. Foreldrenes søknad om utsatt skolestart ble levert 9. januar 2018, altså én måned etter den søknadsfristen som er opplyst på kommunens nettsider. Det må antas at dette førte til at PPT kom senere i gang med sin vurdering enn normalt. På den annen side forelå PPTs sakkyndige vurdering først 30. mai 2018, med påfølgende møte mellom foreldrene og kommunen 5. juni, og vedtak samme dag. Behandlingstiden hos PPT har vært svært lang, og det er kommunens ansvar.
Kommunen skriver at den lange tidsbruken hos PPT er tatt opp med dem, uten at det er kommet noen klar begrunnelse for årsaken. Det er uheldig at den sakkyndige vurdering tok såpass lang tid. Dersom normal prosedyre var blitt fulgt, skulle PPTs vurdering ha vært klar innen to måneder, og altså innen hovedopptaket for barnehager 15. mars. Kommunen bør tilstrebe at det ikke gjentas ved senere anledninger.
Hvorvidt tidsbruken til PPT har hatt avgjørende betydning i denne saken, er imidlertid usikkert. Kommunen har opplyst at foreldrene ville hatt mulighet til å søke om barnehageplass selv om sakkyndig rapport ikke forelå. På tidspunktet for hovedopptaket i barnehagene 15. mars 2018 var det As foreldres ønske at han skulle få innvilget utsatt skolestart. Det må ha vært påregnelig at en innvilget søknad om utsatt skolestart for A, samtidig medfører at han må gå ett år ekstra i barnehagen, og at det måtte søkes om dette. Det er vanskelig å se at ansvaret for manglende fremsatt søknad om fortsatt plass i X barnehage utelukkende kan tillegges kommunen.
Advokaten har i klagen hit anført at hensynet til barnets beste ikke har blitt vektlagt i tilstrekkelig grad hva angår tildelingen av barnehageplass i Y barnehage. Overfor ombudsmannen har kommunen svart at hensynet til barnets beste alltid blir vurdert av kommunen, men at det ikke er mulig å øke bemanning og budsjettrammer uten politisk godkjenning. Kommunen mente at hensynet til barnets beste ble ivaretatt i dette tilfellet ved at det ble tilrettelagt for en god overgang til ny barnehage, fremfor at A ble stående uten barnehageplass.
Ombudsmannen har ikke innvendinger mot utfallet av barnets beste-vurderingen i dette tilfellet, men vil understreke at vurderingen av hensynet til barnets beste må fremgå av vedtaket. Som kommunen ved rådmannen skriver i sin saksfremstilling 25. juni 2018, er det lett å si seg enig i at det beste for A ville ha vært å fortsette i X barnehage. Ifølge kommunen ville dette imidlertid ha krevd økt bemanning og økt budsjett, som også er tungtveiende hensyn. Hensynet til As beste må også veies opp mot hensynet til de gjenværende barna i barnehagen dersom det tas inn for mange barn i forhold til en forsvarlig bemanning.
Formannskapet ba rådmannen være aktiv med tanke på at A skulle få plass i X barnehage. Kommunen har opplyst at fikk han plass der fra 1. januar 2019.
Hva gjelder den ledige plassen i barnehagen i oktober 2018, var kommunen ved hovedopptaket i mars 2018 kjent med at det ville bli en ledig plass høsten 2018, og denne plassen ble derfor tatt med i hovedopptaket. Det er ikke funnet grunn til å komme med innvendinger mot at den varslede ledige plassen ble medberegnet ved hovedopptaket. På det tidspunktet var det ikke søkt om fortsatt plass for A.
Konklusjon
Det var uheldig at PPTs behandling av den sakkyndige vurderingen gikk betydelig ut over den oppgitte saksbehandlingstiden. Ombudsmannen har ikke funnet grunnlag for utelukkende å laste kommunen for at A ikke fikk plass i X barnehage da han fikk innvilget utsatt skolestart. Kommunen bes for lignende situasjoner i fremtiden søke å sikre at de oppgitte fristene for behandlingen av slike søknader overholdes, og at vurderingen av barnets beste fremgår av vedtakene hvor en slik vurdering er påkrevd.