Sakens bakgrunn
X kommune lyste 7. juni 2018 ut nyopprettede deltidsstillinger som assisterende rektor ved tre grunnskoler i kommunen. Stillingene ble bare lyst ut internt.
I tillegg til å være personlig egnet måtte søkerne ha grunnskolefaglig kompetanse på høyskolenivå, gode lederegenskaper, gjerne med tilleggsutdanning og erfaring som leder. Kommunen ønsket videre at søkerne hadde evne til å motivere, gode evner til å kommunisere og etablere gode relasjoner, interesse for tverrfaglig samarbeid, god fremstillingsevne samt god ryddighet og oversikt.
Ved søknadsfristens utløp hadde det meldt seg syv søkere, deriblant klager. Hun jobbet på daværende tidspunkt som kontaktlærer og teamleder for småskoletrinnet ved en av de tre skolene.
Alle søkerne ble kalt inn til intervju. Under intervjuene besto intervjugruppen av minst en av kommunens tre rektorer, kommunalsjef for levevilkår, hovedtillitsvalgt for Utdanningsforbundet og kommunens saksbehandler.
Etter at intervjuene var ferdige, hadde intervjugruppen et avsluttende drøftingsmøte. De utarbeidet en konklusjon og satte opp en rangering av søkerne. Om klageren ble det konkludert med at hun var «høyst aktuell», og i den endelige rangeringen ble klager rangert som nummer en til stillingen på både Y og Z skole. Det fremgikk ikke at det skulle ha vært noen uenighet om vurderingene eller rangeringen av kandidatene.
Kommunalsjef for levevilkår utarbeidet deretter en saksutredning. Utredningen munnet ut i et foreløpig forslag til vedtak, signert sammen med kommunens saksbehandler. I utredningen skrev kommunalsjefen for levevilkår at noen av søkerne var prioritert annerledes enn det intervjugruppa hadde gjort. Etter å ha foretatt en sammenligning av klagers personlige egnethet med en av de andre søkerne, skrev kommunalsjefen at hun mente at den andre søkeren var bedre egnet. Deretter viste hun til vurderinger av klagers personlige egenskaper som kommunen hadde gjort i en annen søknadsprosess tre år tilbake i tid, og hvor klager ikke ble innstilt til stillingen. Etter en totalvurdering ønsket ikke kommunalsjefen å foreslå klager til noen av de tre stillingene som assisterende rektor.
Kommunalsjef for personal og organisasjon og rådmannen fulgte forslaget fra kommunalsjefen for levevilkår. Klager ble derfor ikke tilbudt noen av stillingene.
Etter at hun fikk innsyn i saksutredningen, klaget A 26. oktober 2018 til ombudsmannen over ansettelsesvedtaket. Hun viste til hva som der fremgikk om at «de vurderinger som er gjort etter hvert intervju, i høy grad er basert på nærmeste leders vurderinger og kjennskap til søkeren».
Klager opplyste at rektoren på hennes skole og den hovedtillitsvalgte begge ble sjokkerte da hun ikke fikk tilbudet. De hadde fortalt henne at i oppsummeringsmøtet var det ingen tvil om at hun var den beste kandidaten. Hun hadde både 30 studiepoeng i skoleledelse og fem års erfaring som teamleder. Hun hadde jobbet sammen med to av rektorene og den hovedtillitsvalgte i mange år, og de kjente godt til hvordan hun jobbet. Det gjorde ikke kommunalsjef for levevilkår.
Klager viste også til at spørsmål om hennes relasjonskompetanse ikke var blitt tatt opp med henne under intervjuet. Når kommunalsjefens vurdering var begrunnet i tvil om slik kompetanse, burde dette vært rettet særlig fokus på under intervjuet. Kommunalsjefens tvil om hennes personlige egnethet var heller ikke gitt til kjenne under den samlede intervjugruppens avsluttende oppsummeringsmøte. Dette var først trukket frem i den skriftlige innstillingen.
Avslutningsvis skrev klager at hun syntes det var veldig spesielt at kommunen ikke hadde tillit til hennes egen rektor og hovedtillitsvalgte som hadde jobbet sammen med henne i ni år. Basert på hennes øvrige kvalifikasjoner, både utdannelse og erfaring, kunne hun ikke forstå annet enn at kvalifikasjonsprinsippet var brutt.
Våre undersøkelser
I brev 3. desember 2018 tok vi saken opp med X kommune. Kommunen ble bedt om å svare på om ansettelsesreglementet skal forstås slik at den som utarbeider henholdsvis det foreløpige forslaget til vedtak eller endelig forslag til vedtak, på egenhånd kan gå imot innstillingen/forslaget som er avgitt av den samlede intervjugruppen. Hvis så er tilfelle, ønsket vi å vite om vedkommende kan gjøre dette uten å drøfte saken med intervjugruppen, herunder tillitsvalgte.
Vi viste også til at kommunalsjefen for levevilkårs tvil om klagers personlige egnethet/relasjonskompetanse ifølge klager ikke var tatt opp under intervjuet. Kommunen ble derfor bedt om å gi sitt syn på at søkeren ikke var gitt anledning til å kommentere dette.
Videre påpekte vi at de tre stillingene ikke var lyst ut eksternt. Dette var ikke en del av klagen, og ble tatt opp av ombudsmannen av eget tiltak. Kommunen ble bedt om å begrunne rettslig hvorfor stillingen ikke ble lyst ut eksternt.
X kommune besvarte vår henvendelse i brev 4. januar 2019. De skrev at intervjugruppens mandat etter avsluttet intervju ifølge ansettelsesreglementet var å vurdere/oppsummere. Det var ikke gitt klare retningslinjer for nøyaktig hva intervjugruppen skulle vurdere og oppsummere. Det var ikke forventet at de skulle fremsette forslag til ansettelse, og de hadde ingen formell rolle i rangeringen av søkerne. Gruppen sto fritt til å foreta en rangering, men verken lederen som utarbeidet forslag til vedtak eller kommunalsjef for personal og organisasjon, som innstilte overfor ansettelsesmyndigheten, var bundet av gruppens vurderinger.
Kommunen viste til at kommunens saksbehandler under sluttmøtet hadde presisert at gruppen bare kom med vurderinger og forslag. E-posten fra Utdanningsforbundet ga derfor ikke uttrykk for en korrekt forståelse av intervjugruppens mandat, myndighet og rolle. Både den leder som skulle fremsette et forslag overfor innstillende myndighet, og innstillende myndighet (kommunalsjef for personal og organisasjon), kunne ha et annet syn enn intervjugruppen.
Kommunen svarte videre at den som utarbeidet forslag til vedtak kunne gjøre dette uten å drøfte saken med intervjugruppen.
Når det gjaldt hvilke spørsmål som ble tatt opp med klager under intervjuet, svarte kommunen at det verken var naturlig eller korrekt å ta opp ansettelsessaken fra 2015. Alle søkerne ble intervjuet etter samme mal og stilt de samme spørsmålene. Dette var blant annet spørsmål om egne lederegenskaper.
Vedrørende manglende ekstern utlysing viste kommunen til et vedlagt referat fra et drøftingsmøte 31. mai 2018. Deltakerne på møtet hadde vært tre hovedtillitsvalgte, rådmannen og to kommunalsjefer. Utdanningsforbundet hadde gjort kommunen oppmerksom på opplæringslova § 10-4, og påpekt at stilling som assisterende rektor måtte lyses ut offentlig. Av referatet fremgikk det at kommunestyret i X kommune hadde bedt om intern utlysning, blant annet på grunn av overtallighet av fast ansatte i skolen. Beklageligvis var ikke § 10-4 drøftet den gang.
Kommunen påpekte at hovedregelen var ekstern utlysing. Kommunen hadde likevel en plikt til å vurdere alle ledige stillinger før de eventuelt lyses ut. Kommunen som arbeidsgiver hadde også «i henhold til arbeidsmiljøloven og tariffavtalen særskilte plikter overfor ansatte, eksempelvis ved overtallighet, overfor deltidsansatte med rett til utvidet stilling og overfor midlertidig ansatte med rett til fast stilling». Dette medførte at enkelte stillinger ikke kunne lyses ut, eller at de ble lyst ut internt i kommunen. Under drøftingsmøtet ble det uttrykt et felles ønske om ansettelse allerede fra høsten 2018. Det ble derfor enighet om at arbeidsgiver kunne gjennomføre intern rekruttering av assisterende rektorer.
Avslutningsvis bemerket kommunen at det var riktig at det ikke var avholdt noe møte med klager. Etter deres oppfatning hadde den hovedtillitsvalgte opptrådt som klagerens representant overfor arbeidsgiver. For kommunen hadde det derfor vært naturlig å forholde seg til den tillitsvalgte. Det var avholdt et møte 22. november 2018, hvor blant annet hovedtillitsvalgte fra Utdanningsforbundet deltok. Under møtet var ansettelsesreglementet og praktiseringen av det evaluert. Det var da presisert fra arbeidsgiver at intervjugruppen ikke skulle foreta noen endelig rangering av søkerne.
Klager ga sine merknader til kommunens svar i brev 20. januar 2019 og fastholdt sine tidligere synspunkter.
Ombudsmannens syn på saken
1. Manglende offentlig utlysing
Ved ansettelser i offentlige stillinger, herunder kommunale, gjelder kvalifikasjonsprinsippet. Dette innebærer at det er den best kvalifiserte søkeren som skal ansettes i en ledig stilling. Prinsippet er vist til i en rekke avgjørelser fra domstolene, er slått fast i forvaltningspraksis og i avgjørelser fra ombudsmannen. Prinsippet er lovfestet for statlige stillinger i statsansatteloven § 3.
Kvalifikasjonsprinsippet forutsetter offentlig kunngjøring og åpen konkurranse om ledige stillinger. Sammenhengen mellom kvalifikasjonsprinsippet og plikten til offentlig/ekstern utlysing er vist til i flere saker fra ombudsmannen, blant annet 2008/20, 2009/352, 2016/980, 2016/2418 og 2017/1614. I opplæringslova § 10-4 er kravet til offentlig utlysning lovfestet for undervisnings- og rektorstillinger. Av lovforarbeidene (Ot.prp.nr. 46 (1997-1998) s. 183) følger at det samme gjelder for mellomlederstillinger i skolen.
Hvorvidt det unntaksvis kan anses saklig å la være å lyse ut en ledig stilling, må vurderes konkret i det enkelte tilfelle. Sentrale momenter ved vurderingen vil være stillingens karakter og varighet, om behovet for ansettelse er akutt og om den som er påtenkt til stillingen har konkurrert om samme eller tilsvarende stilling etter ekstern utlysing tidligere. Jo høyere eller mer ettertraktet stillingen er, jo mer skal det til før ekstern utlysing kan unnlates.
X kommune har gitt to begrunnelser for at de valgte ikke å lyse ut de tre assisterende rektorstillingene offentlig. Den ene er ønsket om snarlig tiltredelse fra høsten 2018 (stillingene ble lyst ut internt 7. juni 2018). Den andre er at det var overtallighet av lærere i kommunen på grunn av synkende elevtall. De har i den forbindelse vist til arbeidsgivers plikter etter arbeidsmiljøloven ved overtallighet, overfor deltidsansatte med rett til utvidet stilling og overfor midlertidig ansatte med rett til fast stilling.
Behovet for snarlig tiltredelse er et forhold som lå innenfor kommunens kontroll og ansvar. Ombudsmannen kan vanskelig se at dette hensynet er tilstrekkelig til å begrunne manglende offentlig utlysing i dette tilfellet. Dersom kommunen mente at slik utlysing ville forsinke ansettelsene, burde prosessen vært igangsatt tidligere. Det er for øvrig liten grunn til å anta at en ekstern utlysing i særlig grad ville medført noen forsinkelse.
Etter ombudsmannens syn kan en generell overtallighet av lærere heller ikke begrunne et unntak fra hovedregelen om offentlig utlysing i denne saken. Ansettelsesprosessen ble gjennomført som en helt ordinær prosess med intervjuer, vurderinger av kvalifikasjoner osv. Det fremgår ikke av saksdokumentene at noen av de tre stillingene ble besatt med grunnlag i de plikter etter arbeidsmiljøloven som kommunen viser til. Det kan heller ikke være avgjørende at de tillitsvalgte har samtykket til intern utlysing.
På dette grunnlag er det ombudsmannens syn at de tre deltidsstillingene som assisterende rektor skulle vært lyst ut eksternt.
2. Saksbehandlingen i ansettelsesprosessen
Tilsettingsutvalget i X kommune ble nedlagt fra 1. mai 2018. I henhold til nytt ansettelsesreglement datert 23. april 2018 skal det i ansettelsesprosesser opprettes en intervjugruppe. Gruppen skal normalt bestå av stillingens nærmeste overordnede, en saksbehandler for ansettelsessaken, samt en hovedtillitsvalgt/plasstillitsvalgt. Etter endt intervjurunde skal det gjøres en oppsummering og vurdering, og utarbeides en intervjurapport.
Intervjuleder skal sørge for at det blir utarbeidet en komplett saksutredning, som munner ut i et foreløpig forslag til vedtak. All informasjon som er relevant for saken, skal fremkomme i utredningen. Intervjuleder oversender komplett saksutredning, inkludert foreløpig forslag til vedtak, til kommunalsjef for personal og organisasjon. Kommunalsjefen skal deretter utarbeide innstilling/endelig forslag til vedtak som skal forelegges for ansettelsesmyndigheten. Den generelle ansettelsesmyndigheten er overført til rådmannen.
X kommune har uttalt at ansettelsesreglementet skal forstås slik at intervjuleder, som utarbeider den komplette saksutredningen etter gjennomføringen av intervjuene, står fritt til å velge hvem som skal innstilles til stillingen(e) og i hvilken rekkefølge. Dersom intervjuleder har en annen vurdering av søkerne enn intervjugruppen, kan intervjuleder legge sin egen vurdering til grunn, uten å drøfte dette med intervjugruppen.
Etter ombudsmannens syn er en slik forståelse av ansettelsesreglementets punkt 5 og 6 ikke opplagt. Dersom intervjuleder skal tillegges en slik kompetanse, bør dette komme klart til uttrykk i reglementet.
En annen sak er om en slik praksis er hensiktsmessig for å sikre tilstrekkelig utredning av saken. Som ved annen offentlig forvaltning gjelder det en utredningsplikt ved offentlige ansettelser. Nærværende sak viser at kommunens praktisering av ansettelsesreglementet er egnet til å skape tvil om kvalifikasjonsprinsippet er overholdt.
Klager var i dette tilfellet intervjuet av en gruppe på seks personer, herunder hennes overordnede (rektor) gjennom fem år og en kollega gjennom ni år. Det må antas at gruppen hadde gode forutsetninger for å vurdere hennes personlige egenskaper for stillingen. Slik saken er opplyst hit, fremstår intervjugruppen som samstemte ved rangeringen av klager som nummer én til to av de tre stillingene.
Når intervjuleder senere legger en helt annen oppfatning til grunn, taler mye for at dette burde vært drøftet nærmere med de øvrige i gruppen. Dette gjelder særlig fordi hennes nåværende sjef vurderte henne som «høyst aktuell» for stillingen som assisterende rektor på sin egen skole. Slik saken er opplyst hit, synes det ikke som om intervjuleder på noe tidspunkt tok opp sin avgjørende tvil med de andre i gruppen, herunder de som kjente klager godt.
Intervjuleders tvil om klagers personlige egnethet var blant annet basert på vurderinger som ble gjort tre år tidligere i forbindelse med en høyere stilling (rektorstilling). Når disse vurderingene ble tillagt avgjørende betydning i negativ retning, burde dette i henhold til utredningsplikten vært tatt opp med klager under intervjuet. Egenskaper og ferdigheter kan utvikle seg over tid, og klager burde derfor vært gitt mulighet til å kommentere den tvilen som det viste seg at arbeidsgiver hadde.
Intervjuet med søkerne er et viktig middel for å sikre en tilstrekkelig utredning av søkernes kvalifikasjoner. Hvilke spørsmål som må stilles til den enkelte for å sikre sakens opplysning, vil kunne variere fra søker til søker. Det er derfor vanskelig å forstå X kommunes oppfatning om at alle søkerne måtte stilles de samme spørsmålene, eller at det «verken var naturlig eller korrekt å ta opp tilsettingssaken fra 2015».
På denne bakgrunn kan saken vanskelig sies å ha vært tilstrekkelig utredet da intervjuleder fattet sin endelige beslutning. X kommunes praktisering av ansettelsesreglementet har dermed bidratt til å skape tvil om kvalifikasjonsprinsippet er overholdt.
Ansettelsesprosessen er gjennomført, og de som ble ansatt har ikke vært parter i saken her. Denne uttalelsen påvirker derfor ikke ansettelsesvedtakene. Ombudsmannen ber kommunen merke seg de synspunktene som fremgår her til senere ansettelser.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at stillingene skulle vært lyst ut offentlig. Videre mener ombudsmannen at X kommunes praktisering av ansettelsesreglementet i denne saken har bidratt til å skape tvil om kvalifikasjonsprinsippet er overholdt fordi saken ikke er tilstrekkelig utredet. Ombudsmannen påpeker at intervjuer med søkerne er et viktig virkemiddel for å sikre tilstrekkelig utredning av den enkelte søkers kvalifikasjoner, særlig når arbeidsgiver har kjennskap til bestemte personlige egenskaper fra tidligere. Hvilke spørsmål som er nødvendig å stille for å bidra til sakens opplysning, kan derfor variere fra søker til søker.