Sakens bakgrunn
Busselskapet A AS har løyve til passasjertransport på strekningen Oslo-Elverum. Løyvet må fornyes hvert tiende år, jf. yrkestransportlova § 27 tredje ledd. Den 4. juli 2016 søkte busselskapet om fornøyelse av sitt løyve for å betjene strekningen. I samme søknad ba selskapet om at det fornyede løyvet også skulle omfatte muligheten for å utvide strekningen fra Elverum til Rena og Trysil.
Busselskapet sendte søknaden til Oslo kommune, fordi selskapet har forretningsadresse der og bussruten starter i Oslo. Oslo kommune sendte søknaden på høring til Hedmark fylkeskommune i brev 1. august 2016. Hedmark fylkeskommune svarte i brev 12. januar 2017 til Oslo kommune at de ønsket å være løyvemyndighet, siden de var løyvemyndighet for det løyvet som skulle fornyes, og fordi hoveddelen av strekningen som betjenes ligger i Hedmark fylke. På den bakgrunn overførte Oslo kommune saken til Hedmark fylkeskommune.
16. februar 2017 klaget busselskapets advokat til ombudsmannen på lang saksbehandlingstid hos Hedmark fylkeskommune. I telefonsamtaler 7. og 9. mars 2017 opplyste fylkeskommunen til saksbehandleren her at løyvesøknaden ville bli behandlet innen 17. mars 2017.
Slik saken er opplyst for ombudsmannen, var det opprinnelige løyvet utstedt av Hedmark fylkeskommune til B AS. På grunn av omorganiseringer fikk C AS utstedt løyvet for strekningen Oslo-Elverum i 2016. I søknaden 4. juli 2016 oppga busselskapet at A AS nå hadde det kommersielle ansvaret for løyvet og derfor sto som søker til løyvet. Ettersom C AS var løyvehaver på søknadstidspunktet, måtte fylkeskommunen først godkjenne A AS som løyvehaver, jf. yrkestransportlova § 28. Fylkeskommunen samtykket til overføringen av løyvet og innvilget deretter søknaden om fornyet løyve for passasjertransport på strekningen Oslo-Elverum i vedtak 20. april 2017. Om den delen av søknaden som gjaldt mulig utvidelse av rutetilbudet til Rena og Trysil, skrev fylkeskommunen i vedtaket:
«Søknad om å innta Rena og Trysil i løyvedokumentet for mulig framtidig betjening, innvilges ikke. Dersom dette blir aktuelt må det sendes egen søknad til oss.»
Busselskapet ba deretter om en nærmere begrunnelse for dette. Ettersom selskapet ikke hadde mottatt svar fra fylkeskommunen da klagefristens utløp nærmet seg, jf. forvaltningsloven § 29 første ledd, klaget busselskapets advokat på vedtaket. Advokaten anførte at søknaden om forlengelsen av bussruten ikke kunne avslås uten realitetsbehandling. Videre mente advokaten at busselskapet hadde krav på at ruten ble forlenget til Rena og Trysil.
I brev 24. mai 2017 til A AS ga fylkeskommunen en nærmere begrunnelse for vedtaket, slik busselskapet hadde bedt om. Fylkeskommunen svarte at opplysningene i busselskapets søknad var for lite konkret, og at opplysningene om ønsket om i fremtiden å kunne betjene Rena og Trysil derfor ikke ble oppfattet som en søknad. Deretter informerte fylkeskommunen om hvilke opplysninger busselskapet måtte fremlegge for at en slik søknaden kunne realitetsbehandles.
I brev samme dag til busselskapets advokat skrev fylkeskommunen at
«Begrunnelse for avslaget er sendt [A] AS v/[X], se kopi nederst i dette brev. Vi avventer svar på denne begrunnelsen. Saken vil bli utredet og sendt Hedmark fylkeskommunes felles klagenemnd til behandling og endelig avgjørelse.»
Advokaten innga merknader til saken i brev 6. juni 2017, og han opplyste at A AS ville ettersende ytterligere opplysninger. I brev 26. september 2017 til advokaten orienterte fylkeskommunen om at de anså saken som avsluttet, ettersom opplysningene fra busselskapet hadde uteblitt. Fylkeskommunen skrev også at busselskapet måtte sende en ny søknad dersom de ønsket realitetsbehandling av saken. 12. oktober 2017 sendte busselskapet søknad om utvidelse av ruteløyve til Rena med vedlagt dokumentasjon, og 13. oktober 2017 ba advokaten om at fylkeskommunen nå måtte behandle klagesaken.
Busselskapet purret på svar i e-post 30. mai 2018. I svaret 14. juni 2018 bekreftet fylkeskommunen at brevene 12. og 13. oktober 2017 var mottatt. De viste imidlertid til brevet 26. september 2017 om at saken var avsluttet, og de gjentok at busselskapet måtte sende en ny søknad. Busselskapet sendte ny søknad 25. juni 2018.
Advokaten klaget til ombudsmannen i brev 28. juni 2018 på fylkeskommunens manglende behandling av søknad og klage. Advokaten anførte blant annet at fylkeskommunen «konsekvent nektet å forholde seg til at de har mottatt først en søknad og så en klage, som er opprettholdt i flere runder, som fylkeskommunen må behandle». Han viste til at den delen av søknaden som gjaldt utvidelse av bussruten til Rena eller Trysil, fortsatt ikke var behandlet, til tross for busselskapets og advokatens søknad, klage og purringer.
Vi fant grunn til å undersøke enkelte sider av saken nærmere.
Under våre undersøkelser opplyste advokaten i brev 4. september 2018 at busselskapet nå var gitt konsesjon for rutetransport på strekningen Elverum-Rena, og at konsesjonen ble gitt ved at eksisterende løyve for Oslo-Elverum ble forlenget til Rena. Advokaten skrev også at strekningen Elverum-Trysil ikke lenger var aktuell for busselskapet. Busselskapet ønsket imidlertid å opprettholde klagen til ombudsmannen angående saksbehandlingstiden.
Våre undersøkelser
I undersøkelsesbrevet herfra spurte vi fylkeskommunen om den delen av søknaden som gjaldt å utvide eksisterende strekning til Rena og Trysil, var til behandling som en søknad i førsteinstans eller som en klagesak. På bakgrunn av at saken syntes å ha ligget ubehandlet hos fylkeskommunen fra 12. oktober 2017 til 14. juni 2018, og fremdeles syntes å være til behandling, spurte vi om fylkeskommunen mente at saken er behandlet innenfor forvaltningslovens saksbehandlingsfrister.
I et oppfølgende undersøkelsesbrev spurte vi i tillegg om fylkeskommunen hadde oppfylt sin veiledningsplikt før de fattet vedtaket 20. april 2017, og om vedtaket var et enkeltvedtak om delvis avslag eller avvisning. Dersom fylkeskommunen mente at den delen av vedtaket som gjaldt strekningene til Rena og Trysil ikke anses som et avslag eller avvisning, ba vi om en redegjørelse for hva slags beslutning dette var, og etter hvilke rettsregler beslutningen ble tatt. Videre spurte vi om busselskapet fikk informasjon om klagerett ved underretningen om vedtaket 20. april 2017. Avslutningsvis ba vi om en redegjørelse for rettsgrunnlaget for at saken ble avsluttet i brev 26. september 2017, om denne beslutningen var et enkeltvedtak, om det i så fall ble gitt klagerett på beslutningen om å avslutte saken, og om fylkeskommunen på noe tidspunkt hadde behandlet hele eller deler av saken som en klagesak etter at de mottok advokatens klage 12. mai 2017.
I svarbrevene hit skrev fylkeskommunen at de ikke hadde hatt kontakt med busselskapet i forkant av vedtaket 20. april 2017 for å veilede om søknadsprosessen. Fylkeskommunen viste til at selskapet er et stort nasjonalt og internasjonalt konsern med mange ruteløyver, og at fylkeskommunen derfor forutsatte at selskapet hadde tilstrekkelig kjennskap til det regelverket som gjelder for ruteløyver. På den bakgrunn mente fylkeskommunen at veiledningsplikten og utredningsplikten var oppfylt, jf. forvaltningsloven §§ 11 og 17.
Fylkeskommunen skrev at den delen av vedtaket 20. april 2017 som gjaldt fornyelse av løyvet for strekningen mellom Oslo og Elverum, var et enkeltvedtak. Den delen som gjaldt strekningene til henholdsvis Rena og Trysil, var derimot en anmodning om å komme tilbake med en utfyllende søknad. Fylkeskommunen synes å legge til grunn at denne delen av vedtaket ikke er et enkeltvedtak. Fylkeskommunen skrev deretter at brevet 26. september 2017 om at saken var avsluttet «kan tolkes som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og at vi derfor burde ha informert søker om klageadgang for vedtaket».
Fylkeskommunen viste til at den delen av søknaden som gjaldt Rena og Trysil, ble behandlet som en søknad i førsteinstans, og at søknad om nytt konsesjonsområde eller ny strekning krever en annen saksbehandling enn en søknad om fornyelse av eksisterende løyve. Fylkeskommunen skrev at i perioden fra 12. oktober 2017 til 25. juni 2018 hadde de ikke fått en ny søknad fra busselskapet, som de hadde etterspurt, og at det derfor ikke forelå noen sak å behandle.
Videre skrev fylkeskommunen at saken ikke ble oversendt til klageinstansen fordi busselskapet hadde oppgitt at de ville ettersende den dokumentasjonen som var nødvendig for å få saken behandlet.
Ombudsmannens syn på saken
1. Behandling av busselskapets søknader
Enhver som skal drive transport mot vederlag, må ha løyve, jf. yrkestransportlova § 4 første ledd. Slikt løyve gis på nærmere bestemte vilkår, jf. § 4 andre ledd. Den som vil drive persontransport i rute med motorvogn, må i tillegg til løyvet etter § 4 ha et eget behovsprøvd ruteløyve, jf. yrkestransportloven § 6. Det fremgår av yrkestransportlova § 27 at et løyve etter § 6 gjelder i ti år.
Løyvesystemet synes å forutsette at løyvehaveren må søke om de nødvendige løyvene, inkludert fornyelse av løyvene før utløpet av tiårsperioden dersom løyvehaveren ønsker å fortsette den eksisterende transportvirksomheten. Videre har yrkestransportlova kapittel 3 og yrkestransportforskriften § 3 bestemmelser om løyvemyndighetene. Ombudsmannen legger til grunn at lovens oppbygning og system tilsier at den ansvarlige løyvemyndigheten må behandle de søknader den mottar om løyve.
Videre mener ombudsmannen det er klart at en avgjørelse om busselskapet skal få innvilget en søknad om et nytt eller et fornyet løyve, er et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 bokstav b. Det innebærer at løyvemyndigheten må følge forvaltningslovens saksbehandlingsregler for enkeltvedtak i forvaltningsloven kapittel II-VI og VIII når de skal behandle søknader om løyve etter yrkestransportlova § 6.
Løyvemyndigheten kan be søkeren om flere opplysninger dersom det er nødvendig for å avgjøre saken. Vedtakets innhold vil avhenge av om søkeren inngir de nødvendige opplysningene og hva disse opplysningene inneholder. Løyvemyndigheten skal så fatte et enkeltvedtak der søknaden blir innvilget, avslått eller avvist. Et avvisningsvedtak er også et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 tredje ledd. Dette innebærer at forvaltningslovens saksbehandlingsregler for enkeltvedtak må følges også for avvisningsvedtaket. Løyvemyndigheten kan imidlertid ikke ensidig avslutte en sak uten at de fatter et enkeltvedtak.
Ombudsmannen legger til grunn at plikten til å behandle søknaden forutsetter at løyvemyndigheten faktisk har fått en søknad å behandle. Busselskapet og fylkeskommunen synes å være enige om at busselskapets brev 4. juli 2016 var en søknad om å fortsette busstransporten på strekningen Oslo-Elverum. Busselskapet og advokaten har presisert at brevet også var ment som en søknad om å utvide det eksisterende løyvet til å kunne betjene Rena og Trysil.
Fylkeskommunen ba likevel om å få tilsendt en ny søknad i vedtaket 20. april 2017, og gjentok oppfordringen i brev 26. september 2017 og 14. juni 2018. I svarbrevet hit skrev fylkeskommunen at i «perioden 12. oktober 2017 til 25.06.2018 var det ingen sak å behandle; vi hadde ingen søknad». Fylkeskommunen har således gitt uttrykk for at de ikke anså busselskapets opplysninger i brevene 4. juli 2016 eller 12. oktober 2017 som en søknad om å utvide eksisterende løyve.
Etter ombudsmannens syn bør forvaltningen i utgangspunktet behandle en henvendelse som en søknad når den private parten selv har omtalt henvendelsen som en søknad. Dersom det er tvil om det foreligger en søknad, må parten kunne forvente at forvaltningen avklarer spørsmålet som ledd i forvaltningens saksutredning.
I brev 4. juli 2016 skrev busselskapet at «[v]i søker med dette om fornyelse av ruteløyve … som utløper 01.07.2017», og «[d]et søkes om ruteløyve for kommersiell persontrafikk med buss på strekningen: Oslo – Elverum inkl. lokalreiser innenfor Hedmark». Avslutningsvis i søknadsbrevet skrev selskapet:
«Til orientering er det ikke planlagt vesentlige endringer i dagens rutetilbudet på strekningen, men det er ønskelig i fremtiden å kunne betjene Rena og Trysil på enkelte avganger. Vi ber derfor om at dette inntas i nytt løyve.»
Ombudsmannen er enig med fylkeskommunen i at søknadsteksten om å utvide det eksisterende løyvet fremstår noe uklart, og at fylkeskommunen kunne be om mer informasjon før de tok stilling til søknaden. I svarbrevene hit har imidlertid fylkeskommunen opplyst at de ikke informerte busselskapet om at ønsket om å utvide løyvet ikke ble ansett som en søknad. I lys av ordlyden i brevet 4. juli 2016 og at busselskapet og advokaten også senere har lagt til grunn at brevet var en søknad om utvidelse av eksisterende løyve, fremstår det for ombudsmannen som at dette er en søknad om å utvide det eksisterende løyvet. Det er dermed tvilsomt om fylkeskommunen kunne avslutte saken uten å fatte et enkeltvedtak om innvilgelse, avslag eller avvisning. Å avslutte saken uten å fatte et enkeltvedtak ligger ikke innenfor de alternativene fylkeskommunen er gitt etter forvaltningsloven kapittel II-VI og VIII.
Under overskriften «[s]øknad om utvidelse av ruteløyve» i brev 12. oktober 2017 skrev busselskapet blant annet:
«Vi søker med dette om å få utvidet ruten til Rena på fredager og søndager. Forslag til justert rutetabell hvor endringene er markert følger vedlagt. Ønsket oppstart er januar 2018. Vi ser frem til et snarlig svar på vår søknad.»
I svarbrevene hit har fylkeskommunen vist til at det ikke forelå en søknad, selv om brevet var mottatt. Etter ombudsmannens syn fremstår også busselskapets brev 12. oktober 2017 som en søknad som fylkeskommunen skulle behandlet etter forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak. Det er vanskelig å følge fylkeskommunens argumentasjon om at det ikke forelå en søknad om utvidelse av løyvet før 25. juni 2018.
Ombudsmannen mener det etter dette er begrunnet tvil om fylkeskommunen har oppfylt sin plikt til å behandle og avgjøre søknadene om utvidelse av ruteløyvet. Brevene 20. april 2017 og 26. september 2017 fremstår begge som enkeltvedtak om avslag på eller avvisning av søknad om utvidet geografisk område for det eksisterende bussløyvet. I svarbrev 28. november 2018 hit har fylkeskommunen erkjent at brevet 26. september 2017 var et slikt avslag. Ombudsmannen bemerker for øvrig at enkeltvedtak også skal begrunnes i henhold til forvaltningsloven §§ 24 og 25. Fylkeskommunen bes merke seg dette for fremtiden.
Når forvaltningen avslutter en sak ved å fatte et enkeltvedtak, skal søkeren også gis klagerett på vedtaket, jf. forvaltningsloven § 28. I underretningen om vedtaket skal forvaltningen gi søkeren opplysninger om klagerett, jf. forvaltningsloven § 27 tredje ledd. Slik saken er opplyst for ombudsmannen, har ikke fylkeskommunen opplyst om klageretten under saksbehandlingen. Ombudsmannen påpeker at klageretten er en viktig rettssikkerhetsgaranti for borgerne. Ombudsmannen ber om at fylkeskommunen i fremtiden sørger for at partene i en forvaltningssak får nødvendig informasjon om retten til å påklage et vedtak.
2. Ble saken behandlet i førsteinstans eller som klagesak?
Saken har reist spørsmål om søknaden om å utvide det eksisterende løyvet ble behandlet som en søknad i førsteinstans eller som klagesak etter at busselskapets advokat påklaget vedtaket 20. april 2017.
Det synes å fremgå av busselskapets anmodning om begrunnelse for avslaget, advokatens klage og senere korrespondanse at busselskapet og advokaten la til grunn at vedtaket var et enkeltvedtak om delvis avslag på eller avvisning av søknaden om å utvide det eksisterende løyvet til å betjene Rena og Trysil. I klagen skrev advokaten blant annet at de «påklager med dette at det ikke gis løyve for å forlenge ruten til Rena og Trysil». Videre skrev han:
«[A AS] har søkt om at løyvet utvides slik at ruten kan forlenges fra Elverum til Rena og Trysil. Dette er avslått. Det er ikke gitt noen begrunnelse for avslaget. … [A AS] har søkt om mulighet til forlengelse av ruten til Rena og Trysil. Dette da mange reisende fra Oslo og Akershus ikke har Elverum som endestopp, men skal til Rena eller Trysil … Søknaden om forlengelse av ruten kan ikke avslås uten realitetsbehandling og kun med en henvisning til at dersom man ønsker å forlenge ruten så må man søke på nytt. [A AS] har søkt og Hedmark fylkeskommune må behandle søknaden».
I brev 24. mai 2017 svarte fylkeskommunen til advokaten at saken skulle utredes og oversendes til klageinstansen for endelig avgjørelse. I brev samme dag til busselskapet med begrunnelse for vedtaket 20. april 2017 skrev fylkeskommunen imidlertid at opplysningen om busselskapets behov for å utvide det eksisterende løyvet til å omfatte også Rena og Trysil ble oppfattet som et ønske, og ikke som en søknad.
På grunnlag av advokatens klage 12. mai 2017 fremgår det både i brev 6. juni 2017 og i purring 13. oktober 2017 fra advokaten til fylkeskommunen at advokaten og busselskapet la til grunn at saken var til klagebehandling hos fylkeskommunen.
Slik saken er opplyst for ombudsmannen, ga fylkeskommunens svar til busselskapet inntrykk av at saken ble behandlet som en søknad om løyve i førsteinstans. Korrespondansen med advokaten indikerer imidlertid at saken ble behandlet som en klagesak etter forvaltningsloven kapittel VI.
Det må være en grunnleggende forutsetning bak forvaltningslovens regler om enkeltvedtak at samme sak ikke kan behandles i førsteinstans samtidig som den klagebehandles. Selv om en næringsdrivende part har et ansvar for å sette seg inn i gjeldende regelverk for sin bransje, må busselskapet og advokaten likevel kunne forvente at fylkeskommunen selv sørger for å behandle saken innenfor forvaltningslovens rammer. Fylkeskommunen har i sine svarbrev hit fastholdt at saken ikke har vært klagebehandlet. Ombudsmannen finner imidlertid at sakens dokumenter reiser tvil om fylkeskommunen har behandlet saken i førsteinstans eller som klagesak eller begge deler samtidig.
Ombudsmannen forutsetter at det i fremtidige saker vil fremgå klart av fylkeskommunens korrespondanse med partene om en sak behandles i førsteinstans eller som en klagesak. Videre bes fylkeskommunen om å fatte enkeltvedtak om avvisning av klager som det ikke er grunnlag for å realitetsbehandle, og at slike avvisningsvedtak fattes i medhold av reglene for enkeltvedtak i forvaltningsloven kapittel II-VI og VIII.
3. Saksbehandlingstid
Det fremgår av forvaltningsloven § 11a at fylkeskommunen må «forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold». Vilkåret innebærer blant annet at fylkeskommunen må utrede saken tilstrekkelig og deretter fatte et enkeltvedtak i saken om innvilgelse, avslag eller avvisning, med mindre busselskapet selv trekker søknaden. Utgangspunktet er at saksbehandlingen og avgjørelsen ikke kan utsettes uten at det foreligger hjemmel for utsettelse. På bakgrunn av prinsippet om forvaltningens utredningsplikt i forvaltningsloven § 17 kan det likevel i enkelte tilfeller være behov for å utsette behandlingen av saken i en kort periode, hvis avgjørelsen er avhengig av at forvaltningsorganet mottar ytterligere opplysninger, se eksempelvis Woxholt, Forvaltningsloven med kommentarer (5. utg. 2011), s. 238. Forvaltningsorganet må i slike tilfeller gi partene tilstrekkelig informasjon om at saksbehandlingen utsettes inntil de har mottatt de nødvendige opplysningene. Vanligvis setter forvaltningen også en frist for innsendelse. Forvaltningsorganet må deretter avgjøre saken ved å fatte et enkeltvedtak.
Fylkeskommunen synes å ha latt saken ligge ubehandlet fra 12. oktober 2017 til 14. juni 2018. I svarbrevene hit har fylkeskommunen anført at de i denne perioden ikke hadde en sak å behandle, ettersom busselskapet ikke hadde sendt en søknad. Som det fremgår over, er det etter ordlyden i vedtaket 20. april 2017, den etterfølgende korrespondansen med busselskapet og advokaten og redegjørelsene hit tvil om fylkeskommunen kunne anse saken avsluttet ved sitt brev 26. september 2017. I brevene 12. og 13. oktober 2017 fra busselskapet og advokaten til fylkeskommunen fremgår det at de forventet videre saksbehandling. Fylkeskommunen besvarte ikke disse henvendelsene før i brev 14. juni 2018 etter at advokaten hadde purret 30. mai 2018. På denne bakgrunn og i lys av det som fremkommer i punktene 1 og 2 over, mener ombudsmannen det er tvilsomt om fylkeskommunen forberedte og avgjorde saken «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11a.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at Hedmark fylkeskommune på flere stadier i saksbehandlingen i liten grad synes å ha vært oppmerksom på forvaltningslovens saksbehandlingsregler for enkeltvedtak. Det er tvilsomt om fylkeskommunen har oppfylt sin plikt til å behandle busselskapets søknader, om enkeltvedtakene som er truffet er i tråd med de krav som stilles i forvaltningsloven, om saken er behandlet i førsteinstans eller som klagesak, og om saken er forberedt og avgjort uten ugrunnet opphold.
Fylkeskommunen har heller ikke opplyst om retten til å påklage enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 27 tredje ledd.
Fylkeskommunen bes merke seg dette for fremtidig behandling av søknader de mottar.