Sakens bakgrunn
Hattfjelldal kommune vedtok i 1994 tvungen sammenslåing av Susendal Ørjedal storviltområde og Hattfjelldal viltområde. Susendal Ørjedal storviltområde eies av 63 private grunneiere og Statskog, mens Hattfjelldal viltområde eies av 90 private grunneiere og Statskog. Som følge av endring 1. mars 2011 i forskrift om felles viltområde, opphørte sammenslåingene 31. mars 2013. Etter opphøret ønsket de private grunneierne å videreføre de sammenslåtte viltområdene. Statskog derimot, ønsket å trekke seg ut. Hattfjelldal kommune innkalte grunneierne til møte for å oppnå en frivillig avtale om sammenslåing i medhold av viltloven § 37. Kommunen avholdt fellesmøter for de to viltområdene i første kvartal 2017. Grunneierne kom ikke til enighet. Kommunen godkjente 19. april 2017 de private grunneiernes beslutning om å slå sammen viltområdene. Etter klage fra Statskog vedtok Miljødirektoratet at sammenslåingene skal opphøre fra jaktsesongen 2018/2019. Direktoratet begrunnet vedtakene med blant annet at viltloven § 37 har utspilt sin rolle i disse sakene og at partene selv må komme frem til en frivillig ordning eller bringe saken inn for jordskifteverket. I vedtakene skrev direktoratet blant annet: «Miljødirektoratet legger til grunn at eiendomsgrensene innenfor storviltområdet var og er et dårlig utgangspunkt for å oppnå en fornuftig storviltforvaltning. Det har derfor vært viktig både for kommunen og direktoratet å få i stand bedre grunneiersamarbeid. Til tross for betydelig innsats fra offentlig viltforvaltning har det ikke lykkes å komme frem til frivillige samarbeid om en fornuftig valdstruktur. Vi legger derfor til grunn at det tidligere har vært nødvendig å bruke viltlovens § 37 om tvungen sammenslåing og viser i den forbindelse til vårt vedtak av 1994. — Det må understrekes at det er grunneier som har jaktretten jf. viltlovens § 27 og at det skal meget til før en grunneier mot sin vilje skal måtte samarbeide med andre grunneiere for å oppnå målsetningen om god arrondering. En langvarig bruk av reglene om tvungen sammenslåing vil ha et preg av ekspropriasjon. — Det må forventes at partene strekker seg så langt som mulig for å få unngå tvungen sammenslåing. Det er bare når dette er gjort og forhandlingene likevel mislykkes, at en kan ta i bruk reglene i annet ledd om flertallsvedtak. Vi legger til grunn at kravet til forhandlingsvilje og innsats ytterligere skjerpes når det gjelder søknad om forlengelse av tidligere § 37 vedtak. — Vi legger vekt på at partene i liten grad har forsøkt å komme frem til en frivillig ordning. Mye av ansvaret for å drive denne prosessen vil ligge på flertallet. Mindretallets handlingsrom er begrenset som følge av at de er tvunget til å godta både sammenslåingen og jaktreglene. Det skal likevel understrekes at det også ligger et ansvar på mindretallet til i forhandlinger å vise vilje til å nærme seg flertallets standpunkter. — Miljødirektoratet har etter dette kommet til ikke å kunne stadfeste kommunens vedtak. Vi mener viltlovens § 37 i denne saken har utspilt sin rolle og at partene enten selv må komme frem til en frivillig ordning eller ta et initiativ til å bringe saken inn for jordskifteverket.» De private grunneierne ved advokat A klaget til ombudsmannen.
Undersøkelsene herfra
Ombudsmannen besluttet å undersøke sakene nærmere. Direktoratet ble bedt om å redegjøre for hvorfor det mente at viltloven § 37 hadde utspilt sin rolle. Direktoratets svar var: «Vi mener ikke at § 37 generelt har utspilt sin rolle. Ordene ‘utspilt sin rolle’ må sees i sammenheng med ‘i denne saken’. En kan selvfølgelig her diskutere ordvalget, men intensjonen var å gi uttrykk for at det i denne konkrete saken er så mange momenter som taler mot en videre tvungen sammenslåing etter viltlovens § 37, at dersom en part i fremtiden ønsker et videre grunneiersamarbeid er det naturlig at jordskifteverket blir koblet inn. Som innledningsvis antydet er bestemmelsen lite brukt. Etter vår vurdering skyldes dette at vedtak med hjemmel i bestemmelsen i stadig mindre grad oppfyller målsettingen i bestemmelsens første ledd. Forvaltningen av jaktbare viltarter er under stadig utvikling. Det er derfor ikke sikkert at de samme grepene som fremmet en forsvarlig og rasjonell viltforvaltning i 1981, gjør det også i dag. Det har lenge vært fokus på å forvalte viltet innenfor større geografiske enheter. Det som er nytt etter 1981 er en klar trend i retning av at grunneier blir sterkere involvert i viltforvaltningen. Grunneier, i samarbeid med kommunen, er gitt mulighet til å utvikle langsiktige planer for bærekraftig forvaltning. Denne utviklingen har skjedd i nær dialog med landets grunneiere og har vært etterspurt fra deres side. … Dette er imidlertid en frihet under ansvar og forutsetter en stor grad av involvering og samarbeidsevne fra grunneiersiden. Vi har brakt i erfaring at bruken av viltlovens § 37 generelt ikke er forenlig med en slik målsetting. Regelverket som i stadig større grad har lagt oppgaver som tidligere lå til offentlige forvaltningsorgan, til grunneierne forutsetter at det internt blant grunneierne er et godt samarbeidsklima og vilje til å finne frem de beste løsningene. Hva som er en ‘forsvarlig og rasjonell viltforvaltning’ må tolkes ut fra nåsituasjonen og ikke slik den var i 1981.» Miljødirektoratet fikk også spørsmål om hva som var det rettslige grunnlaget for standpunktet om at kravet til forhandlinger skjerpes ved videreføring av tidligere vedtak etter viltloven § 37. Til dette spørsmålet svarte direktoratet blant annet: «Miljødirektoratet mener at viltlovens § 37 setter krav til forhandlinger, men ikke til innholdet i forhandlingene. Det direkte svaret på spørsmålet er at vi ikke mener det kan settes krav om ytterligere forhandlinger. Slik loven er formulert vil de prosessuelle reglene være tilfredsstilt når det kan svares bekreftende på at det har funnet sted forhandlinger. Vi mener at våre uttalelser om innholdet i forhandlingene må sees i lys av følgende: — Selv om klagen ikke er spesifikk på om den gjelder klage over avstemningen eller klage over innholdet av jaktreglene, legger vi til grunn at klagen særlig fokusere på urimeligheter i jaktreglene. Vi har derfor behandlet klagen med dette som utgangspunkt. Når direktoratet i klagesaker er satt til å vurdere innholdet i jaktreglene, er det rom for skjønn. I jaktreglene er det fastsatt viktige privatrettslige rettigheter både hva gjelder rettighetshavernes faktiske mulighet til å utøve jakt og til å heve utbytte fra jakten. Vi har lagt til grunn at klagesaken gjelder begge disse forholdene. Vi har i begge klagesaken fra Hattfjelldal som har vært til behandling hos oss lagt vekt på de negative erfaringene vi har hatt med tvungen sammenslåing generelt. Disse negative tilbakemeldingene er i de aller fleste tilfellene avledet av det mindretallet mener er en urettferdighet nedfelt i jaktreglene. De får enten ikke tilstrekkelig jakt, ikke tilstrekkelig utbytte av jakten eller begge deler. Det mindretallet ser på som en urettferdighet medfører vedvarende konflikt. Dette er omtalt nærmere i vårt vedtak av 14. november 2017. Miljødirektoratet skal vurdere alle sider av saken. Vi mener at også negative erfaringer knyttet til oppnåelsen av formålsbestemmelsene i § 37 første ledd er relevant i denne sammenheng. Dette er utgangspunktet for vår restriktive holdning. Erfaringene har betydning for det skjønnet vi har utøvd hva gjelder innholdet i jaktreglene. Vi mener Miljødirektoratet ikke alene er henvist til å vurdere vedtakets gyldighet i forhold til prosessuelle bestemmelser i viltlovens § 37 og forskrift til bestemmelsen, men også til det materielle innholdet i kommunens vedtak.» Advokat A innga merknader til direktoratets svar som direktoratet fikk anledning til å kommentere.
Ombudsmannens syn på saken
Rettslig utgangspunkt
Sammenslåing av utmarksarealer til et felles viltområde reguleres av viltloven § 37: «§ 37 (sammenslåing til felles viltområde) For å fremme en forsvarlig og rasjonell viltforvaltning skal viltorganene ved opplysning og tilrettelegging arbeide for organisering av utmarksarealer til felles viltområde. Dersom kommunen finner at flere eiendommer bør slås sammen til felles viltområde, skal de jaktberettigede innkalles til fellesmøte der kommunen i samsvar med regler fastsatt av departementet søker å oppnå en frivillig avtale om sammenslåing. Oppnås ikke enighet etter annet ledd, kan et flertall av de jaktberettigede hvis grunn etter kommunens skjønn representerer en overvekt i jaktlig henseende, med bindende virkning for de øvrige beslutte at eiendommen skal slås sammen til et felles viltområde. Når flere eiendommer er slått sammen til et felles viltområde, kan de jaktberettigede ved flertallsvedtak etter tredje ledd fastsette regler om utøvelse av jakt, salg av jaktkort, gjennomføring av viltstelltiltak og fordeling av omkostninger og utbytte av jakten. Vedtak etter tredje og fjerde ledd trenger godkjennelse av kommunen. Kommunens avgjørelse kan påklages til Direktoratet. Departementet gir nærmere regler om gjennomføring av bestemmelsene i denne paragraf, herunder om at fylkeskommunen skal tre i stedet for kommunen når eiendommene ligger i forskjellige kommuner.» Etter første ledd skal viltorganene ved opplysning og tilrettelegging arbeide for organisering av utmarksområder til felles viltområde. Hvis kommunen finner at utmarkseiendommer bør slås sammen, skal den innkalle de jaktberettigede til møte for å komme frem til en frivillig avtale om sammenslåing, jf. annet ledd. Bestemmelsen bygger altså prinsipalt på frivillighet. Tredje ledd bestemmer likevel at hvis grunneierne ikke blir enige, kan flertallet bestemme at eiendommene skal slås sammen. Et slikt vedtak trenger imidlertid godkjennelse av kommunen for å være bindende, jf. femte ledd. Fremgangsmåten ved sammenslåing er nærmere regulert i forskrift om gjennomføringen av bestemmelse om sammenslåing av eiendommer til felles viltområde i viltloven § 37. Av § 37 og den tilhørende forskriften følger at vilkår for og fremgangsmåte ved sammenslåing er de samme ved en ny sammenslåing som ved videreføring av en eksisterende. Det fremgår av fjerde ledd at når flere eiendommer er slått sammen, kan de jaktberettigede ved flertallsvedtak fastsette regler om bl.a. utøvelse av jakt og fordeling av omkostninger og jaktutbytte i området. Viltloven § 37 angir ikke hva kommunen kan eller skal vektlegge i vurderingen av om et flertallsvedtak skal godkjennes. Av lovens forarbeid Ot.prp. nr. 9 (1980-1981) s. 63 følger imidlertid at formålet med bestemmelsen er å sørge for hensiktsmessige driftsenheter. Videre fremgår av første ledd at viltorganene skal arbeide for en forsvarlig og rasjonell viltforvaltning. Ombudsmannen legger derfor til grunn at vurderingen må bygge på hva som er saklig og relevant hensett til disse formålene, dvs. hensiktsmessige driftsenheter som sikrer forsvarlig og rasjonell forvaltning. Av femte ledd annet punktum følger at kommunens avgjørelser kan påklages til Miljødirektoratet, jf. § 4 nr. 2. I rundskriv H-1998-2103 om retningslinjer for statlig klagebehandling heter det i punkt 10.3 at hovedtyngden av direktoratets prøving må være om det felles viltområdet fremmer de nasjonale hensyn viltloven skal ivareta. I viltloven § 1 første ledd presiseres at lovens formål er å forvalte viltet slik at naturens artsrikdom og produktivitet bevares. Forvaltningsloven (fvl.) § 24 oppstiller krav om at enkeltvedtak skal grunngis. Etter fvl. § 25 skal begrunnelsen vise til reglene og de faktiske forhold vedtaket bygger på. De avgjørende hovedhensynene bør også nevnes. Begrunnelsesplikten skal sikre at de som berøres får nødvendig og tilstrekkelig informasjon til å forstå hva som har vært avgjørende for resultatet, jf. blant annet SOM-2016-2083. Den oppfordrer også til større grundighet og nøyaktighet, noe som i igjen vil gi flere materielt sett riktige avgjørelser. I klagebehandlingen må altså direktoratet vurdere om sammenslåingen fører til hensiktsmessige driftsenheter som sikrer en rasjonell og forsvarlig forvaltning. Dersom direktoratet kommer til at sammenslåingen bør opphøre fordi den ikke ivaretar disse formålene, må det fremgå av begrunnelsen hvilke faktiske forhold vurderingen bygger på.
Nærmere om Miljødirektoratets begrunnelse for omgjøring
Miljødirektoratet har fremholdt at viltloven § 37 er lite brukt, og at bestemmelsen i stadig mindre grad oppfyller målsettingen om en rasjonell og forsvarlig viltforvaltning. Ifølge direktoratet har regelen utspilt sin rolle i disse sakene, bl.a. fordi sammenslåingen så langt ikke har fungert. Videre har direktoratet anført at partene i liten grad har forsøkt å finne en frivillig ordning. I vedtakene la direktoratet til grunn at kravene til forhandling skjerpes ved forlenging av tidligere sammenslåinger, men gikk bort fra dette standpunktet i svaret på undersøkelsene herfra. I henhold til direktoratet er det uansett så mange momenter som taler mot en fortsatt sammenslåing her at det ved et videre grunneiersamarbeid vil være naturlig å koble inn jordskifteverket. Direktoratet har, slik ombudsmannen ser det, i liten grad vist til konkrete momenter ved de to sakene utover at det har vært langvarig uenighet mellom de private grunneierne og Statskog. Verken i vedtakene eller i svaret på undersøkelsene herfra er det gjort rede for hvorfor sammenslåingen så langt ikke har fungert, eller hvilke andre omstendigheter enn uenighet som gjør at den nå bør opphøre. Som nevnt er det nettopp uenighet viltloven § 37 tredje ledd retter seg mot. Lovgiver har med bestemmelsen åpnet for at flertallet, mot mindretallets vilje, kan beslutte sammenslåing. Det er derfor vanskelig å se at uenighet alene kan begrunne en omgjøring, selv ikke når den er langvarig. Ombudsmannen kan heller ikke se at det er støtte i viltloven for at man ved vedvarende uenighet skal bringe saken inn for jordskifteverket. Direktoratet har videre fremholdt at partene ikke har gjort nok for å finne en frivillig ordning, og at mye av ansvaret her ligger hos flertallet. Direktoratet har imidlertid ikke vist til konkrete forhold ved den forutgående prosessen eller det tidligere samarbeidet som underbygger dette. Ombudsmannen kan dessuten ikke se at kravene til forhandlinger skjerpes ved videreføring av en tidligere sammenslåing, slik direktoratet la til grunn i vedtakene. De rettslige vilkårene slik de fremkommer i § 37 og den tilhørende forskriften, er som nevnt de samme ved en ny sammenslåing som ved videreføring av en eksisterende. I svaret på undersøkelsene herfra skrev direktoratet at det i klagebehandlingen la til grunn at klagen særlig gjaldt urimeligheter i jaktreglene, jf. viltloven § 37 fjerde ledd. Direktoratet pekte på at det generelt har negativ erfaring med § 37 fordi flertallet i medhold av fjerde ledd vedtar jaktregler som ikke ivaretar mindretallet. Direktoratet har imidlertid ikke behandlet jaktreglene i de to aktuelle jaktområdene i begrunnelsen, verken i vedtakene eller i svaret på undersøkelsene herfra. Dersom omgjøringen skal begrunnes med skjevhet i jaktreglene, må det være reglene i disse to områdene som vurderes. Direktoratet har også gjort gjeldende at viltloven § 37 generelt ikke lenger sikrer en rasjonell og forsvarlig viltforvaltning. Det pekte på at utviklingen etter 1981 har gått mot en sterkere involvering av grunneierne, der disse i samarbeid med kommunen får mulighet til å utvikle langsiktige planer for bærekraftig forvaltning. Ifølge direktoratet forutsetter denne involveringen et godt samarbeidsklima mellom grunneierne. Ombudsmannen er ikke uenig i at samarbeidet med kommunen blir enklere ved et godt samarbeidsklima mellom grunneierne. Videre må det være klart at frivillighet har en rekke fordeler. I tillegg må nok en generell negativ erfaring med viltloven § 37 kunne tillegges en viss vekt. Men hensikten med viltloven § 37 tredje ledd er jo nettopp å regulere uenighet. Flertallet får med bestemmelsen rett til å beslutte sammenslåing. Det fremstår derfor tvilsomt om en omgjøring kan begrunnes med at grunneiernes involvering forutsetter frivillighet og et godt samarbeidsklima.
Konklusjon
Etter en gjennomgang av saken er ombudsmannen kommet til at det er begrunnet tvil om direktoratet har beskrevet de faktiske forhold omgjøringene bygger på, jf. forvaltningsloven § 25. Dette må anses som et forhold av betydning i saken, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd siste punktum. Ombudsmannen ber derfor direktoratet vurdere sakene på nytt og holde ombudsmannen orientert om den nye behandlingen.