Sakens bakgrunn
As førerkort har vært inndratt i flere år. Han har flere ganger fått avslag på søknad om å få tilbake føreretten. Bakgrunnen for dette er at helsemyndighetene anser at han som følge av skadelig alkoholbruk ikke oppfyller helsekravene som gjelder for å inneha førerkort gruppe 1. Han har også fått flere avslag på søknader om dispensasjon fra helsekravene. Begrunnelsen har vært at han ikke har dokumentert rusfrihet over en tilstrekkelig lang observasjonsperiode.
I vedtak 25. februar 2016 avslo Fylkesmannen i Oslo og Akershus på nytt en søknad fra A om dispensasjon fra førerkortforskriftens helsekrav. I begrunnelsen for vedtaket gis det uttrykk for blant annet følgende:
«Fylkesmannen kan gi dispensasjon for førerkort i gruppe 1 dersom det foreligger dokumentasjon på rusfrihet over tid, vanligvis etter år, minimum 6 måneder. Vi har mottatt prøvesvar der prøve fra januar og september 2015 er klart forhøyet, og prøvesvar for februar og august 2015 er under referanseverdien men likevel høye. Dette tyder på at de enda ikke har kontroll på alkoholinntaket.»
A påklaget Fylkesmannens vedtak. I klagen pekte han blant annet på at prøveresultatene Fylkesmannen viste til lå langt tilbake i tid, og at han i mer enn et halvt år hadde levert prøver innen verdireferansereglene. Vedlagt klagen fulgte resultat av prøver tatt 29. februar 2016.
Fylkesmannen opprettholdt sitt opprinnelige vedtak og oversendte klagen til Helseklage, som i vedtak 28. september 2016 opprettholdt avslaget. I likhet med Fylkesmannen begrunnet Helseklage avslaget med at klageren ikke hadde klart å dokumentere at han har lagt alkoholmisbruket bak seg. Det ble pekt på at selv om A hadde levert blodprøver i to og et halvt år, manglet det prøver fra mars og april 2014 samt mai og juli 2015. Etter Helseklages vurdering tydet videre resultatet fra fire prøver fra 2013, flere måneder i 2014 og fra april og juni 2015 på alkoholisk leverpåvirkning. Det ble dessuten vist til at A hadde forhøyede verdier over referanseområdet i prøver fra februar 2014 samt juni og juli 2015.
Ved brev 22. november 2016 brakte A saken inn for ombudsmannen.
Undersøkelsene herfra
Sakens dokumenter ble innhentet fra Helseklage. Etter gjennomgang av saksdokumentene og klagen fra A ble det besluttet å ta opp enkelte spørsmål med Helseklage. I brev 9. juni 2017 spurte ombudsmannen om Helseklage ved behandlingen av klager over avslag på dispensasjon fra førerkortforskriftens helsekrav, tar utgangspunkt de opplysningene som foreligger på tidspunktet for klageinstansens vedtak, eller om slike saker avgjøres ut fra faktum på tidspunktet for førsteinstansens vedtak.
Videre pekte ombudsmannen på at Helseklage i vedtaket synes å ha lagt stor vekt på manglende prøver og verdier på enkelte prøver som alle ble avgitt mer enn 12 måneder forut for Helseklages vedtak 28. september 2016. Med henvisning til at A i klagen på vedtaket opplyste om en prøve tatt 29. februar 2016, ble Helseklage spurt om det ved klagebehandlingen ble undersøkt om det forelå ytterligere prøver fra tiden etter juni 2015, og om det eventuelt ble gitt veiledning til A om at han burde sende inn slike prøveresultater. Ombudsmannen spurte også om Helseklage anså at saksbehandlingen på dette punktet er i tråd med forvaltningsloven §§ 11 og 33 siste ledd samt alminnelige krav til forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk.
Helseklage svarte i brev 7. juli 2017. Til spørsmålet om hvilket tidspunkt som er utgangspunktet for faktumvurderingen ved Helseklages klagebehandling, svarte Helseklage slik:
«I saker der rusfrihet/anfallsfrihet i en gitt periode er avgjørende for dispensasjonsvurderingen, behandler Helseklage saken på bakgrunn av opplysninger som forelå på vedtakstidspunktet i førsteinstansen. Dersom klageinstansen skulle tatt hensyn til hva som har skjedd i perioden etter vedtakstidspunktet, ville dette i praksis innebære at saken ville fått en førsteinstansbehandling i klageinstansen. Klager kan dessuten når som helst søke førsteinstansen om dispensasjon på bakgrunn av ytterligere periode med rusfrihet/anfallsfrihet.»
Om kontrollopplegget opplyste Helseklage at dette skal følge retningslinjene Helsedirektoratet har listet opp i IS-2070 punkt 17.5, og at hvilke prøver som skal tas og hvor ofte vil avhenge av hvilke rusmidler det er tale om. Videre fremgår av Helseklages redegjørelse:
«Vanlig formulering er at prøvene skal tas ‘så ofte som legen har funnet nødvendig.’ Da er det underforstått at han/hun følger retningslinjene. I alkoholsaker er det minimum 1 prøve månedlig de første seks eller tolv månedene. Deretter kan det tas hver annen måned de neste seks månedene, deretter kvartalsvis. Ette tre års tid skal det vurderes om ikke helsekravet er oppfylt igjen og for førerkortets del, blir det da ikke noen spesielle krav om kontroll. Hva legen finner i behandlingssammenheng er en helt annen historie.»
Da flere av spørsmålene stilt herfra ikke kunne sees å ha blitt besvart i brevet fra Helseklage, gjentok ombudsmannen i brev 25. august 2017 spørsmålene knyttet til Helseklages utrednings- og veiledningsplikt. Helseklage svarte i brev datert 14. september 2017 (mottatt 25. oktober 2017) slik:
«Spørsmål
1. Ble det undersøkt om det forelå ytterligere kontrollprøver fra tiden etter juni 2015?
2. Ble det gitt veiledning om at han burde sende inn slike prøveresultater?
3. Anser Helseklage at saksbehandlingen var i tråd med forvaltningsloven §§ 11 og 33?
Svar
1. Vårt oppdrag i Helseklage er å utrede hvorvidt fylkesmannens vedtak og saksbehandling var korrekt på vedtakstidspunktet. Eventuell utvikling i saken i ettertid er så vidt vi er kjent med, utenfor vårt mandat. Slike opplysninger hører med i en eventuell ny søknad.
2. Nei, jf. svar 1.
3. Ja.»
A har gitt merknader i brev 20. juli og 14. november 2017.
Ombudsmannens syn på saken
1. Klageinstansens adgang og plikt til å ta hensyn til fakta som er tilkommet etter tidspunktet for førsteinstansens vedtak
Forvaltningsloven § 34 annet gir nærmere regler om klageinstansens prøvingsadgang og -plikt. Annet ledd første og annet punktum lyder:
«Tas klagen under behandling, kan klageinstansen prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Den skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av ham.»
Det fremgår uttrykkelig av ordlyden i første punktum at klageinstansen kan ta hensyn til «nye omstendigheter». Dette omfatter ikke bare nye bevis og opplysninger knyttet den faktiske situasjonen på tidspunktet for førsteinstansens vedtak, men også fakta som er tilkommet etter at førsteinstansens fattet sitt vedtak.
Det er likevel ikke uten videre gitt at slike nye faktiske omstendigheter vil være relevante for den avgjørelsen klageinstansen skal treffe. Hvilke fakta som er relevante ved forvaltningens behandling av en sak, vil bero på en tolkning av reglene som regulerer det aktuelle saksforholdet. Gir ikke det aktuelle hjemmelsgrunnlaget holdepunkter for noe annet, er imidlertid hovedregelen i norsk rett at både førsteinstansen og klageinstansen skal avgjøre saken ut fra de opplysningene som foreligger på vedtakstidspunktet, jf. også Rt. 2013 s. 1187 avsnitt 34.
Spørsmålet er dermed om det aktuelle regelverket – førerkortforskriften slik denne lød frem til 1. oktober 2016 – setter andre rammer for behandlingen av søknader om dispensasjon fra førerkortforskriftens helsekrav eller for overprøvingen av slike vedtak enn det som følger av hovedregelen.
Av vedlegg 1 til førerkortforskriften § 6 første ledd fremgår det at Fylkesmannen har adgang til å dispensere fra bestemmelsene i §§ 2, 3 og 4. Av § 6 tredje ledd fremgår det videre at Helsedirektoratet kan fastsette nærmere retningslinjer for fylkesmennenes behandling av slik saker. I rundskriv IS-2070 kapittel 17.5 om dispensasjonspraksis ved rusmiddellidelser fremgår det blant annet at dispensasjon kan gis «når alkohol-, stoff- eller medikamentfrihet er dokumentert over en lengre periode (normalt 1 år, minst 6 måneder), og søkeren har forpliktet seg til og vist at han kan gjennomføre deltakelse i oppfølgende behandling/kontroller».
Hvorvidt dispensasjon skal gis, vil bero på en vurdering av om søkeren over tid har vist at han eller hun er rusfri. Dette gjelder ved både førsteinstansens og klageinstansens behandling av saken. Formålet bak reglene om erverv og tap av førerett er ikke å fordele et knapphetsgode, men å ivareta hensynet til trafikksikkerheten. Utgangspunktet må være at søkeren skal gis dispensasjon – og dermed også midlertidig førerett – så snart han eller hun oppfyller vilkårene for dette. Det er dermed ikke noe ved det aktuelle søknadsregimets karakter som tilsier at klageinstansen bør være avskåret fra å ta hensyn til fakta som er tilkommet etter førsteinstansens vedtak. Både hensynet til klageren og effektivitetsbetraktninger tilsier tvert imot at klageren bør få en eventuell dispensasjon i klageomgangen, fremfor å bli henvist til å søke på nytt.
Etter ombudsmannens syn setter det aktuelle regelverket følgelig ikke særlige rammer for klageinstansens prøvingskompetanse i saker om dispensasjon fra helsekravene for førerkort. Ved behandlingen av slike saker har derfor Helseklage adgang til å prøve alle sider av saken, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd første punktum. Herunder kan Helseklage ta hensyn til fakta som er tilkommet etter at Fylkesmannen fattet vedtak i saken.
Forvaltningsloven § 34 annet ledd første punktum regulerer etter sin ordlyd bare klageinstansens adgang til å hensyn til nye omstendigheter. Dersom det i selve klagen er pekt på slike nye faktiske omstendigheter, følger det av bestemmelsens annet ledd at klageinstansen også har plikt til å vurdere betydningen av dette. Også i tilfeller hvor klageren ikke selv har pekt på det, må imidlertid klageinstansen ta hensyn til nye faktiske omstendigheter som fremkommer av saksdokumentene, eller som klageinstansen på annen måte er gjort kjent med. Ombudsmannen viser i denne sammenheng til Jan Fridthjof Bernt, Norsk Lovkommentar (Gyldendal rettsdata), note 883 til forvaltningsloven [sitert 22.03.2018]:
«Dette sikter ikke bare til nye opplysninger om forholdene tidligere, men også til forhold som har endret seg etter førsteinstansvedtaket. Det er med andre ord ikke tale om en overprøving av førsteinstansvedtaket, men om en fullstendig ny prøving.
Som en konsekvens av dette må klageinstansen anses pliktig til å ta hensyn til slike endrede forhold hvor de fremgår av sakens dokumenter. Derimot kan det i alminnelighet ikke kreves at en setter i verk undersøkelser for å bringe på det rene ev. endrede forhold, hvis ikke det på grunn av den tid som er gått, sakens karakter eller konkrete omstendigheter er nærliggende at det kan ha skjedd endringer som vil kunne få betydning for realitetsvurderingen.»
Dette innebærer at Helseklage – som klageinstans – pliktet å vurdere dispensjonssaken med utgangspunkt i de opplysningene som forelå på tidspunktet for Helseklages behandling av saken. Herunder skulle Helseklage tatt hensyn til opplysninger som viste at det var tilkommet nye fakta i tiden etter Fylkesmannens vedtak.
Helseklage har dermed lagt til grunn en feil forståelse av sin prøvingskompetanse og -plikt ved behandlingen av As klage.
2. Sakens opplysning – utredning av endrede forhold
Som klageinstans har Helseklage en selvstendig plikt til å påse at saken er «så godt opplyst som mulig» før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd, jf. § 17 første ledd. Det er på det rene at bestemmelsen ikke kan tolkes helt bokstavelig. Som det fremgår under punkt 1, har klageinstansen i utgangspunktet ikke plikt til å iverksette undersøkelser for å bringe på det rene om det har tilkommet nye fakta etter at førsteinstansens vedtak. En slik plikt kan imidlertid følge av sammenhengen med forvaltningsloven § 34 annet ledd annet punktum, eller at det foreligger konkrete omstendigheter som tilsier at det kan ha skjedd endringer som kan ha betydning saksutfallet.
Helseklage har videre veiledningsplikt, jf. forvaltningsloven § 11. Formålet med veiledningsplikten er «å gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte», jf. § 11 første ledd annet punktum. Av annet ledd annet punktum bokstav b følger det videre at forvaltningen – når sakens art eller partens forhold gir grunn til det – om mulig bør gi veiledning om «omstendigheter som i det konkrete tilfellet særlig kan få betydning for resultatet».
Slik ombudsmannen ser det, forelå det ved Helseklages behandling av saken konkrete holdepunkter for at det hadde skjedd en utvikling i saken etter Fylkesmannens vedtak. A hadde blant annet fremlagt resultatene av en prøve tatt 29. februar 2016. Da Helseklage avgjorde saken, var det gått mer enn 12 måneder siden samtlige av prøvene som lå til grunn for Fylkesmannens vedtak. I sin klage hadde A dessuten uttrykkelig påpekt at disse prøvene lå langt tilbake i tid allerede på tidspunktet for Fylkesmannens vedtak. I en sak som denne, der jevnlige prøveresultater får betydning for vurderingen av om vedkommende kan gis dispensasjon fra helsekravene, tilsier både utrednings- og veiledningsplikten at Helseklage skulle forespurt A om det forelå ytterligere prøveresultater fra tiden etter Fylkesmannens vedtak.
Helseklage har følgelig ikke overholdt sin plikt til å sørge for at saken var tilstrekkelig opplyst, og til å gi A nødvendig veiledning om behov for eventuell ytterligere dokumentasjon. Ombudsmannen antar at dette må sees i sammenheng med at Helseklage har lagt til grunn et uriktig syn på sin adgang og plikt til å ta hensyn til utviklingen i etterkant av førsteinstansens vedtak.
3. Behandlingen av henvendelser fra ombudsmannen
Ombudsmannens oppgave er «å søke å sikre at det i den offentlige forvaltning ikke øves urett mot den enkelte borger», jf. sivilombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 3. For at ombudsmannen skal kunne utføre denne oppgaven, må forvaltningen gi ombudsmannen nødvendige opplysninger, og det bør gjøres innen fastsatte frister. Det følger av ombudsmannsinstruksen 19. februar 1980 nr. 9862 § 6 at ombudsmannen «kan innhente de opplysninger han finner nødvendig i samsvar med bestemmelsene i ombudsmannslovens § 7 og kan sette frist for å etterkomme pålegg om å gi opplysninger eller legge fram dokumenter m.v.».
Første gang ombudsmannen henvendte seg til Helseklage i denne saken var i brev 8. desember 2016 om innhenting av sakens dokumenter. Til tross for to skriftlige påminnelser 6. mars og 3. april 2017 ga Helseklage ikke tilbakemelding på henvendelsen herfra. Etter to telefonhenvendelser 24. april og 29. mai 2017 oversendte til slutt Helseklage dokumentene 30. mai 2017 – mer enn fire måneder etter fristen som ble satt i brevet 8. desember 2016. Da ombudsmannen i brev 25. august 2017 – etter å ha mottatt svar fra Helseklage i brev 7. juli 2017 på spørsmålene som ble tatt opp herfra – måtte etterlyse svar på flere ubesvarte spørsmål, ga Helseklage heller ikke tilbakemelding. Først etter to skriftlige purringer 27. september og 18. oktober 2017, mottok ombudsmannen Helseklages svar 25. oktober 2017.
Helseklages behandling av henvendelser fra ombudsmannen i denne saken har tatt svært lang tid. Behandlingen av henvendelsene fra ombudsmannen er derfor ikke akseptabel, og bidrar til å svekke ombudsmannens mulighet til å fungere som kontrollorgan. Slik saksbehandling av henvendelser fra ombudsmannen svekker også tilliten til Helseklage. Stortinget har flere ganger gitt uttrykk for at ombudsmannens henvendelser skal prioriteres. Det er videre en forutsetning for at ombudsmannen skal kunne utøve sin virksomhet på en tilfredsstillende måte at vedkommende forvaltningsorgan ikke bare svarer, men at svaret også gis raskt og på en lojal måte.
4. Konklusjon
Helseklage har tatt et uriktig rettslig utgangspunkt ved sin behandling av klagesaken. Helseklage har adgang – og etter omstendighetene plikt – til å ta hensyn til fakta som er tilkommet etter førsteinstansens vedtak. Klagesaken skal avgjøres ut fra de opplysninger som ligger på tidspunktet for klageinstansens vedtak. Etter omstendighetene plikter klageinstansens også å undersøke om det er tilkommet slike nye fakta, og å gi parten veiledning om behov for ytterligere dokumentasjon. I denne saken har Helseklage ikke foretatt en fullverdig behandling av klagesaken. Det foreligger brudd på utrednings- og veiledningsplikten
Helseklage bes behandle den konkrete saken på nytt og holde ombudsmannen orientert om den nye behandlingen av saken ved å oversende en kopi av avgjørelsen. Videre bes Helseklage merke seg ombudsmannens synpunkter og innrette saksbehandlingen i fremtidige saker i henhold til disse.
Ombudsmannen har også merknader til hvordan henvendelsene fra ombudsmannen ble behandlet i Helseklage. Det forutsettes at fremtidige henvendelser herfra gis en tilfredsstillende behandling.