Sakens bakgrunn
A (klageren) søkte Rissa kommune om startlån 30. september 2016. Kommunen avslo søknaden i vedtak 7. oktober 2016, som ble påklaget. I e-post 25. november 2016 ble klageren underrettet om at hans klage hadde vært behandlet i formannskapet som klagenemnd, og at avslaget ble opprettholdt av formannskapet.
Saksfremlegget og vedtaket fra formannskapet ble først oversendt klageren 6. desember 2016, etter anmodning fra ham. I tiden etter avslaget sendte klageren en rekke e-poster til flere ansatte i kommunen, og kommunen mener enkelte av disse har en truende karakter.
Undersøkelsene herfra
A klaget kommunens behandling av saken inn for ombudsmannen 26. november 2016. Etter en gjennomgang av saken kom ombudsmannen til at det var grunn til å undersøke enkelte sider ved kommunens klagesaksbehandling nærmere.
I brev herfra 21. februar 2017 ble Rissa kommune bedt om å redegjøre for dens rutiner for behandling av klagesaker om startlån, herunder utarbeiding av saksutredningen til formannskapet og oversending av kopi av utredningen til klageren. Kommunen ble videre bedt om å vurdere om behandlingen av klagesaken var i tråd med kravene til habilitet i kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav c, og om formannskapets vedtak oppfylte kravene til begrunnelse i forvaltningen §§ 24, 25 og 27.
I brev 24. april 2017 redegjorde kommunen slik for sine saksbehandlingsrutiner:
«I de tilfeller der Rissa kommune mottar klager vedrørende administrativ saksbehandling av søknader om startlån, lager kommunens økonomiavdeling en sak til den faste klageinstansen, som i Rissa kommune er formannskapet. Saksfremlegget sendes til formannskapet 1 uke før saken skal behandles, slik at utvalgsmedlemmene skal ha tid til å sette seg inn i saken før møtet. Klager ble informert om at klagen ville bli behandlet av Rissa formannskap i møte 24.11.2016, samt at formannskapet er klageinstans i kommunen. Informasjon om hvilke personer som inngår i formannskapet i Rissa kommune er tilgjengelig på kommunens hjemmeside. Klager ble også gitt ytterligere informasjon om startlånsbehandlingen i Rissa kommune.
I dette tilfellet skrev leder for økonomiavdelingen, B, saken som ble lagt frem for formannskapet. Det var C som var saksbehandler, men økonomisjef D signerte på avslagsbrevet. B er underordnet økonomisjefen, så det kan hende det hensynet til habilitetsspørsmålet som refereres til i kommunelovens § 40 ikke var fullt ivaretatt. Dette tar kommunen til etterretning.
Avslagsbrevet ble sendt 07.10.2016. Klager leverte så i perioden 11.10.2016-30.10.2016 et stort antall klager pr epost, direkte til saksbehandler, samt til andre i tildelingsgruppa. Enkelte av disse epostene hadde ordbruk som var på grensen til å kunne oppfattes som truende og som var rettet direkte mot saksbehandler. Det fremkom ikke opplysninger i klagene som skulle tilsi et annet resultat på startlåns-søknaden. Håndteringen av saken ble gjort i henhold til kommunens rutiner, og i henhold til Forvaltningslovens § 33.»
Om kravene til begrunnelse i forvaltningsloven var oppfylt uttalte kommunen følgende:
«Administrasjonen/rådmannen i Rissa kommune har kommet med begrunnelsen som ligger til grunn for formannskapets behandling av saken. I denne saken var rådmannens innstilling at avslag på søknad opprettholdes og formannskapet vedtok denne innstilling enstemmig. Hele saksframlegget må slik anses å ligge til grunn for avslaget.
Husbankens egne standard satser ble benyttet som økonomisk beregning. Klager kom ut med ca kr. 2000,- i minus på budsjettet i saksbehandlingssystemet, og hadde også diverse utestående gjeld/flere betalingsanmerkninger. Siden det er et ufravikelig krav fra Husbanken at man må ha betjeningsevne over tid, og det ikke kom inn noen ny informasjon fra klager som endret dette, var det ikke nødvendig med noen ytterligere forklaring på avslaget i formannskapet.»
Klageren har i e-post til ombudsmannen 1. juni 2017 opprettholdt at han mener saken er feilbehandlet av kommunen.
Ombudsmannens syn på saken
1. Habilitetsreglene i kommuneloven
Kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav c har særskilte regler om habilitet ved klagesaksbehandling:
«Ved behandling av klager etter forvaltningsloven § 28 andre ledd er ansatte eller folkevalgte som var med på å treffe det påklagede vedtak, eller som medvirket ved tilretteleggelsen av grunnlaget for dette, inhabile ved klageinstansens behandling av saken og ved tilretteleggelsen av saken for klageinstansen.
Er en overordnet ansatt inhabil i en sak, kan direkte underordnet ansatt ikke delta ved klageinstansens behandling av saken, eller ved tilretteleggelsen av saken for klageinstansen».
Bestemmelsen oppstiller strengere krav enn de alminnelige habilitetsreglene i forvaltningsloven. Noe av bakgrunnen for spesialreglene er at klagesaksbehandlingen etter forvaltningsloven § 28 forutsetter at klageinstansen er et annet organ enn førsteinstansen, og overordnet denne, se Overå og Bernt, Kommuneloven med kommentarer (5. utg. 2011) s. 365. De særlig habilitetsreglene bidrar til å sikre at det er et skille mellom første- og anneninstansbehandling, selv om begge instanser er en del av samme kommune.
Ombudsmannen har tidligere uttalt seg om bestemmelsen, blant annet i sak 2010/949:
«[I]nhabilitetsreglene i kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 § 40 tredje ledd bokstav c (….) innebærer at det må gjøres et skille mellom klagesaksforberedelsen i underinstansen og klagesaksforberedelsen i klageinstansen. Saksbehandleren i underinstansen kan vurdere klagen og utarbeide en redegjørelse for underinstansens syn på saken, men kan ikke tilrettelegge saken for klageinstansen. Å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse omfatter enhver deltakelse i saksbehandlingsprosessen, jf. Overå og Bernt, Kommuneloven med kommentarer (4. utg. 2006), s. 318.»
Inhabilitet inntrer også for saksbehandlere som har «medvirket ved tilretteleggelsen av grunnlaget for [det påklagede vedtaket]». Vilkåret tilsvarer formuleringen i forvaltningsloven § 6, og må forstås å omfatte enhver deltakelse i saksbehandlingsprosessen som innebærer innsamling av informasjon om eller en vurdering av saksforholdet. Formuleringen må også anses å gjelde de tilfeller der vedkommende saksbehandler har spilt en forholdsvis beskjeden rolle ved saksforberedelsen, som for eksempel som medlem av en gruppe, jf. Overå og Bernt, Kommuneloven med kommentarer (5. utg. 2011) s. 364-365.
I denne saken er det ikke samme saksbehandlere i kommunen som er angitt som saksbehandler på vedtaket i underinstansen, og som har utformet saksfremlegget for klageinstansen 15. november 2016. Det fremgår imidlertid av saksfremlegget at «[s]tartlåns-søknader vurderes i en egen gruppe for startlånstildeling», og under punktet om oppsummering at «[s]tartlåns-tildeling-gruppa ser ikke at det er fremkommet nye opplysninger i saken».
Ovenfor ombudsmannen opplyser kommunen at leder for økonomiavdelingen, B, skrev saken som ble lagt frem for formannskapet, mens C var «saksbehandler» og økonomisjef D signerte på avslagsbrevet. Videre skriver kommunene at «B er underordnet økonomisjefen, så det kan hende det hensynet til habilitetsspørsmålet som refereres til i kommunelovens § 40 ikke var fullt ivaretatt». På bakgrunn av kommunens egen redegjørelse og sakens dokumenter fremstår det som uklart hvilke roller de forskjellige ansatte i kommunene hadde ved behandlingen av saken, herunder om saksbehandler i første instans, C, også deltok i forberedelsen av saken for klageinstansen. Det er også usikkert hvorvidt kommunens økonomisjef «var med på å treffe» eller «medvirket ved tilretteleggelsen av grunnlaget for» vedtaket i første instans 7. oktober 2016, slik at ansatte underordnet ham var inhabile til å delta ved klageinstansens behandling av saken, jf. kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav c andre ledd. Videre er det uklart hvem som er med i kommunens «startlångruppe», og om denne gruppa både behandler søknader om startlån i førsteinstans og utformer saksfremlegg til klageinstansen
På denne bakgrunn er det uklart om kommunens klagesaksbehandling i denne og andre startlånssaker er i samsvar med kommunelovens habilitetsregler, som krever at det må være et skille mellom saksbehandlingen og klagesaksforberedelsen i underinstansen og tilretteleggingen av saken for klageinstansen. Det forutsettes at kommunen i fremtidige klagesaker sørger for at klagesaksbehandlingen ikke strider mot habilitetskravene i kommuneloven.
2. Oversendelse av saksfremstilling til klagere
Underinstansens plikt til oversendelse av saksfremstilling følger av forvaltningsloven § 33 fjerde ledd andre punktum:
«Dersom underinstansen gir til klageinstansen uttalelse som partene kan kreve å få se uten hinder av § 19, skal den sende kopi til partene med mindre Kongen er klageinstans.»
Rissa kommune oversendte ikke kopi av saksutredningen til klager, og har ikke besvart ombudsmannen spørsmål om hvilke rutiner som eventuelt gjelder for oversendelse av saksutredning til klagere. Det fremstår – på bakgrunn av redegjørelsen under punkt 1 – som uklart om det var underinstansen, eller klageinstansen som utarbeidet saksfremlegget for formannskapet. Ut fra utformingen av saksfremlegget og den betydningen klagenemnda har tillagt det ved sin avgjørelse, antar ombudsmannen at dokumentet var ment som en del av klageinstansens forberedelse av saken. Dersom saksfremlegget likevel er å anse som en slik uttalelse fra underinstansen som klager i tråd med forvaltningsloven § 33 fjerde ledd andre punktum skal motta kopi av, bes kommunen om å endre sine rutiner slik at partene i fremtidige saker får kopi av slike uttalelser.
3. Vedtakets begrunnelse
Det følger av forvaltningsloven § 24 første ledd at enkeltvedtak skal grunngis og at begrunnelsen skal gis samtidig med at vedtaket treffes. Etter bestemmelsens annet ledd kan samtidig begrunnelse unnlates på visse vilkår, men dette gjelder i «andre saker enn klagesaker». Forvaltningsloven § 25 stiller nærmere krav til begrunnelsens innhold. Det er organet som treffer vedtaket som skal gi begrunnelse, i dette tilfellet formannskapet.
Kravene til begrunnelse er noe strengere for klageinstansen enn for underinstansene, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd andre punktum, som bestemmer at klageinstansen «skal» vurdere de synspunkter som klageren kommer med. Begrunnelse skal sikre at parten får tilstrekkelig informasjon til å forstå resultatet i saken og de vurderinger som ligger til grunn for avgjørelsen. Begrunnelsen er også egnet til å vise at avgjørelsen ikke fremstår vilkårlig eller er basert på utenforliggende hensyn. Ombudsmannen har jevnlig tatt klageorganets begrunnelsesplikt opp med ulike kommuner, det vises blant annet til sak 2010/949 og sak 2016/716.
I formannskapets møte 24. november 2016 voterte et enstemmig formannskap for å vedta rådmanns forslag til vedtak, som lød:
«Avslag på søknad om startlån opprettholdes.»
Det gis ingen egen begrunnelse fra formannskapet i vedtaket, og det fremgår heller ingen henvisning til begrunnelsen i saksfremlegget fra rådmannen eller i underinstansens vedtak. Ovenfor ombudsmannen har kommunen påpekt at administrasjonen/rådmannen har kommet med begrunnelsen som ligger til grunn for formannskapets behandling av saken, og at hele saksfremlegget således må anses å ligge til grunn for avslaget. Kommunen oppfattes slik at formannskapet har ment ikke bare å tiltre resultatet i rådmannens innstilling til vedtak, men også den begrunnelsen som følger av saksfremlegget. Dette burde i så fall fremgått tydelig av formannskapets vedtak, for å oppfylle kravene til begrunnelse i forvaltningsloven §§ 24 og 25.
4. Underretning om vedtaket
Etter forvaltningsloven § 27 første ledd skal partene underrettes om enkeltvedtak «så snart som mulig». I henhold til annet ledd bør begrunnelsen gjengis i underretningen, med mindre dette «på grunn av særlige forhold ikke kan gjennomføres».
Klageren ble orientert om utfallet av formannskapets avgjørelse i e-post 25. november 2016 fra kommunens økonomisjef. Formannskapets vedtak 24. november 2016 og saksfremlegget 15. november 2016 ble imidlertid først sendt til klager 6. desember 2016, etter at han hadde bedt om dette. Ombudsmannen kan ikke se at det forelå noen særlige grunner til ikke å straks oversende vedtaket til klageren, og kommunens fremgangsmåte for underretting om vedtaket til klageren var derfor ikke i tråd med forvaltningsloven § 27.
Avslutning
Ombudsmannen har kommet til at forvaltningslovens regler om begrunnelse og underretning av vedtak ble brutt ved behandlingen av klagen. Videre er det uklart om kommunens saksbehandling i denne og andre klagesaker om startlån har et slikt skille mellom behandlingen i førsteinstansen og klageinstansen som kreves etter habilitetsreglene i kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav c.
På bakgrunn av disse feilene ber ombudsmannen kommunen om å behandle den aktuelle klagesaken på nytt. Kommunen bes også om å gjennomgå interne rutiner og praksis med utgangpunkt i ombudsmannens merknader, og sørge for at fremtidige klagesaker behandles i tråd med forvaltningsloven, kommuneloven og god forvaltningsskikk.
Ombudsmannen ber om å bli orientert om utfallet av klageorganets nye behandling av saken, ved oversendelse av kopi av brev til klageren, og om utfallet av kommunens gjennomgang av rutinene for klagesaksbehandling.