Den faktiske og rettslige bakgrunnen
Fra august til november 2015 kom det over 20 000 asylsøkere til Norge. Om lag 5400 tok seg fra Russland til Norge ved Storskog grenseovergang i Finnmark. Til sammenligning kom det totalt 11 480 asylsøkere i 2014 og 3460 i 2016. Antall asylsøkere til Norge høsten 2015 – særlig over Storskog – skapte flere utfordringer for norske utlendingsmyndigheter.
Det følger av utlendingsloven § 32 første ledd at en søknad om beskyttelse (asyl) på visse vilkår kan nektes realitetsbehandlet. Det gjelder blant annet dersom søkeren «har fått asyl eller annen form for beskyttelse i annet land», jf. bokstav a, eller «har reist til riket etter å ha hatt opphold i en stat eller et område hvor utlendingen ikke var forfulgt», jf. bokstav d.
Justis- og beredskapsdepartementet har gitt fem instrukser om behandling av asylsøknader fra personer som ankommer Norge etter å ha hatt opphold i Russland.
I departementets rundskriv 20. oktober 2015, «GI-12/2015 – Asylsøknader fra personer som har reist inn i Norge fra Russland – behandling og prioritering» ble UDI instruert om følgende:
- «UDI skal i sin behandling særlig vurdere om søknaden kan nektes tatt til realitetsbehandling etter utl. § 32.
- Så raskt som mulig etter registrering skal UDI vurdere om søknaden kan nektes tatt til realitetsbehandling etter utl. § 32.
- Søknader fra personer som har dobbelt statsborgerskap (russisk /XXX) skal prioriteres.
- Øvrige søknader fra asylsøkere som kommer til Norge fra Russland og som ligger an til avslag skal prioriteres.»
Det fremgår videre av instruksen at «hvorvidt søkeren vil bli akseptert av russiske myndigheter skal ikke være en del av vurderingen etter utl. § 32».
I rundskriv 24. november 2015, «G-13/2015 – Rask saksbehandling for asylsøkere som har hatt opphold i Russland, jf. utlendingsloven §§ 32 og 90», ble det gitt enda tydeligere instrukser til UDI og Utlendingsnemnda om bruk av avvisningsbestemmelsen i § 32.
«Saker som faller inn under denne instruksen skal behandles umiddelbart. Søknad om beskyttelse (asyl) fra personer som ankommer Norge etter å ha hatt opphold i Russland, skal nektes tatt til realitetsbehandling. Utreisefrist settes ikke, slik at utlendingen må forlate Norge umiddelbart. Det skal ikke gis utsatt iverksettelse, med mindre tungtveiende grunner tilsier det.
Dersom det er konkrete holdepunkter for at asylsøkeren står i reell fare for å bli forfulgt i Russland, eller det følger av utl. § 73, jf. utl. § 32 tredje ledd skal realitetsbehandling likevel skje.
Søknaden kan dessuten realitetsbehandles dersom retur til opprinnelseslandet kan gjennomføres raskere enn en behandling av saken etter utl. § 32.
I saker etter instruksen her, som nektes tatt til realitetsbehandling etter utl. § 32 første ledd bokstav a og d, skal det ikke oppnevnes advokat for asylsøkerne, med unntak av for enslige, mindreårige asylsøkere.
Det skal tilstrebes at vedtak om å nekte realitetsbehandling fattes mens asylsøkerne befinner seg på Storskog grensekontrollsted. Vedtak som går ut på å nekte realitetsbehandling skal iverksettes umiddelbart, jf. ovenfor og JDs instruks til Politidirektoratet i brev av 24. november 2015.»
I tråd med disse instruksene fattet UDI en rekke vedtak om avvisning av asylsøknader i Storskogporteføljen.
I UDIs rundskriv 25. november 2015 «RS 2015-013 – Rundskriv om behandlingen av asylsøknader fra personer som har reist inn i Norge fra Russland (Storskog-porteføljen)» punkt 8.1 ble Politiets utlendingsenhet (PU) gitt ansvaret for å underrette om avvisningsvedtakene. Før endringen i Utlendingsforskriften § 17-18 annet ledd med ikrafttredelse 7. desember 2015 hadde søkerne krav på advokatbistand (fritt rettsråd) ved slike avvisningsvedtak. Slik ombudsmannen forstår det, ble UDIs underretningsansvar da oppfylt ved underretning til advokaten, som orienterte søkeren.
Ombudsmannens undersøkelser i denne saken gjelder PUs underretning om vedtak om avvisning av asylsøknader i Storskog- porteføljen.
Undersøkelsene herfra
Ombudsmannen hadde 9. august 2016 et møte med Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS). Der redegjorde NOAS blant annet for sine erfaringer med PUs underretning om avvisningsvedtak etter utlendingsloven § 32 første ledd til asylsøkere i Storskogporteføljen. NOAS opplyste å ha vært i kontakt med flere asylsøkere som ikke ble underrettet om at søknaden deres var avvist før lang tid etter vedtakstidspunktet.
På bakgrunn av møtet med NOAS besluttet ombudsmannen å sette i gang en generell undersøkelse om dette. I brev 1. september 2016 ble PU blant annet spurt om hvordan underretningsansvaret var fulgt opp, og hvordan arbeidet med underretning har vært organisert. PU ble også bedt om å gi sitt begrunnede syn på om deres underretning av vedtakene i disse sakene var i samsvar plikten til å underrette partene «så snart som mulig», jf. forvaltningsloven § 27 første ledd. Det ble også stilt spørsmål om den retten til informasjon om klageadgang mv. som følger av forvaltningsloven § 27 tredje ledd, var ivaretatt i disse sakene.
I brev 28. oktober 2016 svarte PU blant annet følgende:
«I Storskogssakene ble det ansett å foreligge særlige grunner som tilsa at underretningen skulle gjøres av PU. Bakgrunnen for dette var bl.a. at man så for seg at det i en god del av sakene skulle fattes et avvisningsvedtak etter utlendingsloven § 32 mens søkerne befant seg på Storskog grensekontrollsted og at slike vedtak skulle iverksettes umiddelbart, jf. Justisdepartementets rundskriv GI-13/2015. Departementets instrukser til underliggende organer gikk ut på at alle asylsøknadene fra utlendinger som kom inn over Storskog skulle avslås på formelt grunnlag etter utlendingsloven § 32 første ledd, og at det bare skulle gjøres unntak om lovens § 73 var til hinder for retur til Russland. I praksis ble de aller fleste utlendingene som kom over Storskog innkvartert på Ankomstsenteret Finnmark (Vestleiren), hvor både UDI og PU var til stede. Utlendinger som var plassert på andre mottak ble transportert til Vestleiren for underretning av vedtaket der. Ordningen med utlendingsmyndighetenes tilstedeværelse på Vestleiren ble avviklet i slutten av januar 2016.
Frem til slutten av januar 2016 underrettet PU i saker som ble avvist etter utlendingsloven § 32 i tråd med retningslinjene fra departementet og UDI.
Fra dette tidspunkt har vi bare underrettet i saker hvor det foreligger vedtak som kan iverksettes gjennom en retur til Russland. Vi har ikke underrettet i saker hvor retur til Russland ikke lenger er mulig. I disse sakene har vi anmodet om at UDI og UNE i større grad enn tidligere benytter seg av muligheten til å ta sakene til realitetsbehandling i og med at en retur til hjemlandet vil gå raskere enn en utsendelse til Russland. I tillegg har vi gjentatte ganger kommunisert til overordnet myndighet (UDI, UNE, POD og Justisdepartementet) at man bør vurdere om praksis skal endres for den delen av porteføljen hvor retur til Russland uansett ikke er mulig. Dette skal ikke forstås slik at PU mener at returarbeidet skal være den eneste førende premissen for hvordan utlendingssaker blir håndtert av vedtaksmyndigheten.
Begrunnelsen for praksisen med å avvise søknadene på formelt grunnlag var at mange av utlendingene trygt og lovlig kunne returnere til Russland. Når utlendingene ikke lenger kan forlate Norge i tråd med gitt utreiseplikt, mener vi at overordnet myndighet burde foretatt en nærmere vurdering av om praksisen skulle opprettholdes.»
…
«Av flere grunner har det vist seg å være langt mer krevende å underrette utlendinger om avvisningsvedtakene i Storskog-porteføljen enn man først antok. En stor andel av utlendingene i denne porteføljen er registrert forsvunnet, og har ikke overholdt plikten om å melde fra om endret adresse. Manglende statistikk og oversikt over saker fra UDI innebærer at PU ikke har en fullstendig oversikt over porteføljen, ei heller over antallet saker hvor det (ikke) er underrettet. Så lenge utlendinger var innkvartert på Vestleiren og andre mottak i Finnmark var porteføljen til en viss grad oversiktlig. Dette er ikke lenger tilfelle.
Som tidligere nevnt er det ikke mulig for politiet å gjennomføre de vedtakene som er fattet etter utlendingsloven § 32. Dette medfører at forutsetningen for vedtakene og den praksis som besluttet innført ikke lenger er til stede. Dette har vi gjort overordnet myndighet oppmerksom gjentatte ganger. Etter vårt syn er det mest hensiktsmessige å tilbakeføre saksansvaret til UDI i de sakene der det er fattet et avvisningsvedtak som ikke kan gjennomføres ved en utsendelse til Russland. Etter påtrykk fra PU har UDI i høst forelagt denne problemstillingen for departementet. UDI har foreslått at deler av porteføljen skal realitetsbehandles i Norge. Departementet har tidligere denne måned stilt en rekke spørsmål til UDI, som vi antar ble besvart innen svarfristen som var 17.10.16. Vi forventer derfor at det foreligger en endelig tilbakemelding fra departementet innen ganske kort tid. PU vil forholde seg til departementets kommende tilbakemelding. Om det fortsatt legges opp til at sakene skal avvises etter utlendingsloven § 32, vil vi sørge for at dem som ikke allerede er underrettet vil bli det innen så kort tid som mulig.
I tillegg fikk PU 26.10.16 muntlig beskjed fra UDI om at vi skal underrette alle avvisningsvedtak som gjelder en spesifikk nasjonalitet, herunder at vi ikke skal underrette i andre saker hvor dette ikke er gjort. Dette kan tyde på at UDI nå vil realitetsbehandle en ganske stor andel av sakene i Storskog-porteføljen. Vi har bedt om en nærmere skriftlig bekreftelse fra UDI på dette og i tilknytning til dette har vi bedt om at de sender oss den statistikken over porteføljen som vi har etterspurt i lang tid. Så snart vi har mottatt skriftlig tilbakemelding fra UDI, vil vi sette i gang med å følge opp det gjenstående underretningsarbeidet.
PU ser at den manglende oppfølgingen av underretningene i avvisningsvedtakene […] er uheldig for dem det gjelder. Mange av disse utlendingene er imidlertid registrert som forsvunnet slik at underretning uansett ikke er mulig. I forbindelse med slike underretninger måtte PU ha informert vedkommende om utreiseplikten (forutsatt at UDI ikke samtykker i utsatt iverksetting), og vi måtte da samtidig ha informert utlendingen om at politiet ikke kan bistå ham eller henne med en retur til Russland og at en frivillig retur heller ikke vil bli akseptert.
Uansett forventer vi at det innen kort tid vil komme endelige tilbakemeldinger fra departementet og UDI på hvordan disse sakene skal løses. Om overordnet myndighet fastholder gjeldende praksis for hele den gjenstående porteføljen, evt. deler av den, så vil vi sørge for at alle utlendingene underrettes om vedtakene og den videre saksgangen. Blir det besluttet at nye deler av porteføljen skal realitetsbehandles, vil det ikke være nødvendig å underrette om avvisningsvedtakene. Da vil disse vedtakene bli omgjort, og sakene overføres til UDI for videre saksbehandling».
Ombudsmannens syn på saken
Rettslig utgangspunkt
Regler om underretning om vedtak er gitt i forvaltningsloven § 27. Det følger av første ledd første punktum at «det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket, skal sørge for at partene underrettes om vedtaket så snart som mulig». Av tredje punktum følger det at «underretning skal gis av det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket, hvis ikke særlige grunner tilsier at dette overlates til et annet organ». Underretning kan, jf. siste punktum, unnlates «for så vidt underretning må anses åpenbart unødvendig og vedtaket ikke medfører skade eller ulempe for vedkommende part». Regler om hvilke opplysninger som skal gis i en underretning, følger av tredje ledd.
Avgjørelser om avvisning er å anse som et enkeltvedtak, som skal underrettes i medhold av forvaltningsloven § 27.
At underretning skal skje «så snart som mulig», betyr i praksis at underretning skal skje umiddelbart, ettersom det sjelden vil være noen berettiget grunn til å utsette underretning når vedtaket først er truffet, se Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (5. utgave 2011) side 472.
Det følger av ombudsmannens uttalelse gjengitt i årsmeldingen 1997 side 34 (SOMB-1996-66) at det at et vedtak først skal iverksettes på et senere tidspunkt, ikke medfører at underretningsplikten forskyves i tid. Det samme må gjelde i saker hvor vedtaket ikke kan effektueres. I uttalelsen heter det:
«Plikten til å gi underretning følger av vedtaket selv, og må sees adskilt fra iverksettelsen av vedtaket. Plikten til å gi underretting etter § 27 oppstår med andre ord uavhengig av om vedtaket først iverksettes fra et senere tidspunkt.»
Det er i utgangspunktet organet som har fattet et vedtak som har ansvaret for at det underrettes, men underretningen kan overlates til et annet organ hvis særlig grunner tilsier dette. I de aktuelle tilfellene var PU gjennom UDIs rundskriv 25.11.2015 (RS 2015-013) tildelt ansvaret for å underrette asylsøkerne i Storskogporteføljen om UDIs avvisningsavgjørelser.
Politiets utlendingsenhets manglende underretning om avvisningsvedtak
Når PUs redegjørelse legges til grunn, er det ikke grunnlag for å konstatere at PU har brutt forvaltningslovens regler om underretning i perioden fra de første asylsøkerne kom over grensen ved Storskog høsten 2015 fram til slutten av januar 2016.
Det er imidlertid klart at PU i perioden etter dette har brutt forvaltningsloven § 27, ved ikke å underrette om avvisningsvedtak i saker hvor retur til Russland ikke ble ansett mulig. Ut fra det totale antall saker i porteføljen og den avvisningspraksis som fulgte av departementets instrukser, antas dette å gjelde et betydelig antall saker. Nøyaktig hvor mange gir ikke denne undersøkelsen svar på.
I en del tilfeller har søkerne blitt underrettet lang tid etter at vedtaket ble fattet, mer eller mindre tilfeldig, ved kontakt med utlendingsmyndighetene. Hvor mange dette gjelder og nøyaktig hvor lang tid etter vedtaket underretning typisk har skjedd, har heller ikke PU kunnet svare på. Det er uansett klart at plikten etter § 27 til å underrette så snart som mulig også ble brutt i disse sakene.
Av Justis- og beredskapsdepartementets rundskriv GI-13/2015 med instruks til UDI og UNE fremgår det at departementet så for seg at det skulle fattes avvisningsvedtak etter § 32 mens søkerne befant seg på Storskog grensekontrollsted, og at slike vedtak skulle iverksettes umiddelbart ved retur til Russland. Denne forutsetningen fra overordnet departement synes i liten grad å ha slått til, da det viste seg å være vanskeligere enn antatt å returnere søkerne til Russland.
I svaret til ombudsmannen 27. oktober 2016 viste PU til at de manglende returmulighetene gjorde at de ikke kunne «gjennomføre» vedtakene, noe PU opplyser å ha tatt opp med UDI og Justis- og politidepartementet flere ganger. Ved departementets instruks 30. november 2016, G-15/2016, ble også PU syn på vedtakene tatt til følge, ved at det ble åpnet for realitetsbehandling av søknader fra søkere med flerreisevisum eller oppholdstillatelse i Russland som er utløpt i tid, og som oppholder seg på kjent adresse i Norge.
At PU mente at de fleste søknadene burde realitetsbehandles på grunn av manglende returmuligheter, og hadde bedt overordnet organ om en praksisendring, medførte ikke noen begrensning i plikten til å underrette om UDIs avvisningsvedtak. Det gjorde heller ikke det faktum at PU ved en underretning måtte ha orientert om utreiseplikten – uten at det var noen reell returmulighet til Russland.
Selv om flere av avvisningsvedtakene senere ble omgjort da PU til slutt fikk gehør for sitt syn, hadde de rettsvirkninger for søkerne, og utløste en rett til å klage. Manglende returmuligheter til Russland kunne ha vært et mulig grunnlag for slike klager.
At det i en del tilfeller har vært utfordringer knyttet til underretningen av vedtakene, der utlendingene ikke oppholder seg på kjent adresse, har ombudsmannen forståelse for. En stor andel av utlendingene i porteføljen forsvant fra mottak. At noen av søkerne ikke overholder sin plikt til å opplyse om adresseendringer, er imidlertid neppe unikt for denne porteføljen, og kan åpenbart ikke innebære noe generelt fritak for underretningsplikten etter forvaltningsloven § 27 for den aktuelle gruppen.
En eventuell fare for unndragelse av vedtak vil heller ikke kunne innebære noe unntak fra plikten til å underrette. I slike tilfeller må det eventuelt vurderes å pålegge meldeplikt, bestemt oppholdssted eller fengsling, jf. utlendingsloven §§ 105 og 106.
Det følger av forvaltningsloven § 27 tredje ledd at underretning om vedtaket også skal inneholde opplysninger om klageadgang, klagefrist, klageinstans, den nærmere fremgangsmåten ved klage og muligheten til å begjære utsatt iverksettelse. I de tilfeller hvor søkerne ikke underrettes om selve avvisningsvedtaket, vil søkeren heller ikke få opplysninger om disse grunnleggende partsrettighetene.
PU har uttalt at den manglende underretningen er «uheldig». Ombudsmannen mener at den manglende underretningen er klart i strid med forvaltningsloven § 27. At dette har skjedd med et stort antall vedtak, er alvorlig.
Oppsummering
Ved ikke å underrette om UDIs vedtak, eller i noen tilfeller å underrette lang tid etter at UDI fattet vedtak, har PU brutt regelen om underretning i forvaltningsloven § 27 første ledd. Ved dette har PU heller ikke oppfylt søkernes rett til opplysninger om blant annet klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere fremgangsmåten ved klage, jf. § 27 tredje ledd.
De aktuelle søknadene var avvist i samsvar med Justis- og beredskapsdepartementets instruks GI-13/2015, som forutsatte at søkerne skulle returneres til Russland så raskt som mulig. PU mente at de flest avviste sakene uansett burde realitetsbehandles som følge av at det viste seg at det ikke var mulig å returnere til Russland, og hadde informerte UDI, politidirektoratet og departementet om sitt syn. At PU mente den praksis departementet hadde pålagt UDI, burde endres, ga imidlertid ikke tilstrekkelig grunn til å fravike plikten til å underrette om vedtak så snart som mulig.
Ombudsmannen ber PU merke seg det som er påpekt herfra, og forutsetter at PU i eventuelle fremtidige saker hvor de har underretningsansvar overholder forvaltningsloven § 27.