Sakens bakgrunn
Saken gjelder en instruks fra Klima- og miljødepartementet (heretter KLD) til Miljødirektoratet om å gi tillatelse til felling av bjørn.
Basert på den dokumentasjonen ombudsmannen har mottatt fra KLD, Miljødirektoratet og Naturvernforbundet, legger ombudsmannen til grunn følgende faktiske forhold.
Stor-Elvdal kommune anmodet Miljødirektoratet i brev datert 7. april 2016 om at det ble iverksatt «felling av bjørn våren 2016, i et område avgrenset til vest for Glomma». I brevet ble det opplyst at det var observert bjørnespor i et beiteområde for sau. Det ble vist til tidligere erfaringer i kommunen med tap av husdyr på utmarksbeite, og at uttak av bjørn på vårsnø var et effektivt virkemiddel for å forhindre tap. Søknaden ble mottatt av Miljødirektoratet mandag 11. april 2016.
Samme dag henvendte A seg til Miljødirektoratet per e-post. A er lokalpolitiker i kommunen og medlem av det lokale beitelaget. I e-posten skrev han:
«Viser til telefonsamtale i dag.
Vedlagt følger kopi av søknaden fra Stor-Elvdal kommune, som avtalt, i det den ikke var registrert innkommet hos dere.
Ferske bjørnespor er blitt observert over en tid i beiteområdet vi er medlem av, senest lørdag og i går, søndag.
Jeg tok spørsmålet om mulig uttak muntlig opp med statssekretær Lars Andreas Lunde, på landsmøtet til Høyre i helgen. Han ga uttrykk for at regjeringens politikk er at det skal være enklere å få fellingstillatelse på potensiell skadegjører nå når det nærmer seg beiteslipp. Dersom dere ønsker bekreftelse av samtalen, ber jeg dere ta direkte kontakt med statssekretæren.
Vår erfaring er at når vi har bjørn i beiteområdet nå på våren før beiteslipp, er at vi da får skader rett etter slipp.
Vi ber om at søknaden behandles raskt.»
A videresendte e-posten samme dag til KLD og statssekretær Lars Andreas Lunde. Fra e-posten til Lunde gjengis:
«Takk for samtalen jeg fikk med deg på landsmøtet; vi begynner lammingen og har en bjørn i beiteområdet. Vår erfaring er at det vil skape problemer ved beiteslipp om en måned.
Som du ser har jeg henvist til vår samtale – håper jeg forsto deg riktig. Jeg vil bli takknemlig om du kan følge opp denne saken – slike søknader behandles raskt i direktoratet. Ring meg gjerne hvis du vil ha mer info.»
Statssekretær Lunde videresendte e-posten internt i KLD samme dag.
Dagen etter, tirsdag 12. april 2016, redegjorde avdelingsdirektør Thorbjørn Lange i KLD for saken i en e-post til statssekretær Lunde:
«Vi har snakket med Miljødirektoratet om saken. Direktoratet har også snakket med A.
Den aktuelle bjørnen er bakspora til Y på X (31. mars-1. april), og ser ut til å ha overvintra der. Dette er prioritert beiteområde, men kun 2,5 km fra yngleområdet i Hedmark. I Rovbasen er det ikke gjort nye observasjoner av bjørn i området etter dette.
I fjor ble det totalt påvist 3 skader på sau grunnet bjørn idet aktuelle beiteområdet (17. juni, 24. juni og 20. juli). En bjørn ble etter dette skutt på skadefelling (25. juli).
Vi har ikke gitt Miljødirektoratet noen føringer på utfallet av saken.»
Torsdag 14. april 2016 sendte statssekretær Lunde i KLD en e-post til A med følgende innhold:
«Vi har vært i kontakt med Miljødirektoratet og bedt de følge opp saken. Vi har, som nevnt på LM, gitt forvaltningen beskjed om at det skal være en lav terskel for uttak av rovdyr i prioriterte beiteområder i forkant av beitesesongen. De siste observasjoner av denne bjørnen er i det prioriterte beiteområdet og vi er rett før beitesesongen. Det er derfor viktig at bjørnen tas ut før den får gjort skade, dersom den fortsatt befinner seg i området.»
A besvarte Lundes e-post senere samme dag:
«Hei, Lars Andreas!
Takk for positiv tilbakemelding.
Da avventer jeg svaret fra Miljødirektoratet.
Til orientering legger jeg ved bildet av bjørnen. Bildet ble tatt i går kveld med viltkamera, og det ser ut til å være en liten bjørn.»
Dagen etter, fredag 15. april 2016, ble Miljødirektoratet muntlig og per e-post, instruert av KLD om å fatte vedtak om fellingstillatelse i den aktuelle saken. Instruksen hadde følgende ordlyd:
«Departementet viser til samtale om søknad fra Stor-Elvdal kommune i Hedmark fylke med anmodning om uttak av bjørn.
Vi ber Miljødirektoratet fatte vedtak om uttak av én (1) bjørn i Stor-Elvdal kommune. Uttaket skal primært skje innenfor X beitelags beiteområde. I alle tilfeller skal uttak begrenses til vest for Glomma.»
Miljødirektoratet ga fellingstillatelse senere samme kveld. Lørdag 16. april 2016 ble bjørnen felt.
Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra
Naturvernforbundet klaget til ombudsmannen 10. mai 2016. I klagen ble det vist til at fellingsvedtaket ikke var i samsvar med bestemmelsene i naturmangfoldloven, og at saken avdekket «en dårlig forvaltningsskikk». Det ble fremhevet at instruksen til Miljødirektoratet ikke var begrunnet, og at den manglet de faglige vurderingene naturmangfoldloven oppstiller som vilkår for å gi fellingstillatelse. Verken bestandsmål, sannsynlighet for skadepotensiale eller om felling ville ha tapsforebyggende effekt, var vurdert.
Ombudsmannen oversendte klagen til Miljødirektoratet for kommentarer. I brev 29. juni 2016 orienterte direktoratet om behandlingen av saken. Av svaret fremgår det at flere av de vurderingene som vanligvis foretas i tilsvarende saker, ble utelatt som en følge av instruksen som var mottatt. Normalt vurderes søknader om felling av rovdyr på bakgrunn av lov, forskrift, føringer gitt gjennom Stortingsbehandling og departementets praksis i klagesaker. Fra brevet gjengis:
«I søknadsbehandlingen vurderes blant annet foreliggende kunnskap om rovviltarten og dens bestandssituasjon (regionalt og nasjonalt), skadedokumentasjon, skadehistorikk, uttak av bjørn på lisensfelling i siste lisensfellingsperiode og annen skadefelling siste år, skadepotensialet og om aktuelt område i henhold til regional forvaltningsplan er innenfor/utenfor prioritert beiteområde. Videre vurderes det om det er aktuelt med andre forebyggende tiltak for å forhindre skader. I det aktuelle vedtaket ble flere avveininger utelatt som følge av mottatt instruks.»
Naturvernforbundet kommenterte direktoratets redegjørelse i e-post til ombudsmannen 21. september 2016.
Ombudsmannen fant grunn til å undersøke enkelte sider ved KLDs fremgangsmåte i saken. Ved brev 28. oktober 2016 ble departementet bedt om en redegjørelse for hvordan saken var blitt behandlet i departementet.
KLD svarte ombudsmannen i brev 28. november 2016. Fra brevet gjengis:
«Som nevnt kom departementet, etter en vurdering, til at det i denne saken burde gis tillatelse til felling av bjørn. Det ble gitt instruks for å sikre et slikt resultat.
Et nærliggende alternativ hadde vært at søknaden ble behandlet på ordinær måte av Miljødirektoratet, og at departementet tok stilling til spørsmålet først i forbindelse med klage på et eventuelt avslag på søknaden fra Stor-Elvdal kommune. I denne saken var det imidlertid ønskelig med en forholdsvis rask avgjørelse. Selv om beiteslipp ikke var umiddelbart forestående, nærmet man seg tidspunktet for når sauene skulle slippes på beite. Det ble også lagt vekt på at mulighetene for å lykkes med felling er størst dersom felling kan skje mens det ennå er snø i marka, pga. mulighetene for sporing av bjørnen.»
Manglende skriftlighet ble av departementet begrunnet slik:
«Som ved vedtak om uttak ble det gjort en rekke vurderinger i departementet i forbindelse med instruksen. Det ble bl.a. vurdert hvorvidt lovverket åpnet for et slikt vedtak, og det ble gjort vurderinger knyttet til bestandssituasjonen for bjørn, potensialet for bjørneskader på sau i det aktuelle området, konsekvensene av felling og hvorvidt det finnes andre tilfredsstillende løsninger.
Disse vurderingene ble ikke nedfelt skriftlig da departementet anså at saken hastet noe. At instruksen ikke inneholdt slike vurderinger er etter vårt syn ikke i strid med forvaltningsloven. Instruksen retter seg mot Miljødirektoratet og er ikke i seg selv bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd b), jf. a), det er det det etterfølgende vedtaket fra Miljødirektoratet som er.»
Naturvernforbundet kommenterte KLDs redegjørelse i brev til ombudsmannen 20. desember 2016. Departementet har ved brev 1. februar 2017 inngitt ytterligere bemerkninger.
Ombudsmannens merknader
Ombudsmannen har begrenset undersøkelsen i saken til å gjelde saksbehandlingen i KLD. Det innebærer at den miljøfaglige avveiningen og avgjørelsen om å gi fellingstillatelse, ikke vil bli vurdert nærmere.
Det grunnleggende utgangspunktet for all offentlig forvaltning er at beslutninger skal treffes etter en forsvarlig saksbehandling. Avgjørelser skal være saklig begrunnet, og basert på en vurdering av relevante faktiske og rettslige omstendigheter. Om dette uttalte Høyesterett i Rt. 1961 s. 910:
«Det følger imidlertid av alminnelige forvaltningsrettslige grunnsetninger at forvaltningsmyndighetene har en selvstendig plikt til å sørge for, at et forvaltningsvedtak treffes på riktig og fyldestgjørende grunnlag, og i tilfelle plikter å foreta de undersøkelser som etter sakens art ansees nødvendige for å tilveiebringe et slikt grunnlag.»
Flere av de grunnleggende kravene til god forvaltningsskikk, eller «alminnelige forvaltningsrettslige grunnsetninger», er senere kommet til uttrykk i forvaltningsloven.
Kravet i forvaltningsloven § 23 om at «enkeltvedtak skal være skriftlig om ikke dette av praktiske grunner er særlig byrdefullt for forvaltningsorganet», er et utslag av at god forvaltningsskikk tilsier skriftlighet og dokumentasjon av beslutninger offentlige myndighetsorganer treffer. Tilsvarende inneholder forvaltningsloven § 24 og § 25 regler om når enkeltvedtak skal grunngis, og hva begrunnelsen skal inneholde. Prinsippet om skriftlighet gjenfinnes også i forvaltningsloven § 11 d der det heter at muntlige opplysninger et organ mottar og som kan være av betydning for avgjørelse av saken, skal «såvidt mulig nedtegnes eller protokolleres».
Erfaring viser at skriftlighet er egnet til å bevisstgjøre beslutningstakere. Skriftlighet er dermed et virkemiddel som bidrar til å sikre korrekte avgjørelser med en saklig begrunnelse. Nedtegnelse av sentrale vurderinger gir også parter og andre innsikt i hva som har vært avgjørende momenter i utfallet av en sak. Det gir dermed legitimitet rundt avgjørelser som treffes, og reduserer faren for mistanke om at avgjørelsen er basert på utenforliggende eller usaklige hensyn.
I denne saken er det – basert på det materialet ombudsmannen har mottatt – ikke nedtegnet noe skriftlig fra saksbehandlingen i departementet ut over de e-postene som er gjengitt over. Det foreligger dermed ingen tidsnær dokumentasjon på hvilket faktisk og rettslig grunnlag departementet har basert instruksen på, eller hvordan de ulike hensynene etter naturmangfoldloven § 18 er veiet opp mot hverandre. KLD har overfor ombudsmannen fremhevet at sentrale momenter etter loven er vurdert, men at tidsaspektet ikke ga rom for å skriftliggjøre vurderingene.
I redegjørelsene til ombudsmannen er det muligheten for å spore den aktuelle bjørnen på snø, og den forestående beitesesongen, som er begrunnelsen for at det hastet med en avgjørelse. Ombudsmannen konstaterer i den forbindelse at departementet i e-post til A torsdag 14. april 2016 skriver at «[v]i har vært i kontakt med Miljødirektoratet og bedt de følge opp saken». Dagen etter var det ikke lenger tilstrekkelig å la direktoratet «følge opp saken», men nødvendig å instruere om hva det konkrete utfallet skulle bli. Hva som er årsaken til denne endringen, er ikke kjent for ombudsmannen.
Manglende skriftlighet er etter ombudsmannens syn en klar svakhet ved saksbehandlingen i departementet. Selv om instruksen i dette tilfelle ikke nødvendigvis må anses som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, er den en avgjørelse av en slik karakter at god forvaltningsskikk tilsier nedtegning av sentrale vurderinger. Dersom departementet ikke hadde tid til å utforme et skriftlig beslutningsgrunnlag i forkant, må det som et minimum kunne stilles krav om at vurderingene ble dokumentert skriftlig i etterkant av at instruksen ble gitt. Det ville ha sikret notoritet over hvilke momenter som inngikk i vurderingen, og over vektingen av de ulike hensynene i saken. Sakens forhistorie med underhånden kontakt på en politisk møteplass i forkant av henvendelsen til KLD og statssekretæren, forsterker behovet for transparens og for å kunne dokumentere de vurderingene som ble gjort med den korte tiden som man mente at var til rådighet.
I tillegg til at god forvaltningsskikk i seg selv tilsier skriftlighet i dette tilfellet, viser ombudsmannen til at instruks fra overordnet organ om utfallet av enkeltsaker ikke er en vanlig fremgangsmåte. Forvaltningen av rovdyr er videre et omdiskutert politisk tema. For å opprettholde tilliten til de avgjørelser som treffes, og ikke minst selve beslutningsprosessene, er det av vesentlig betydning at avgjørelsene skjer innenfor de rammene saksbehandlingsreglene oppstiller. Det er i denne konteksten ombudsmannen mener det er grunn til å rette kritikk mot departementets manglende skriftlighet i behandlingen av saken.
Siden vedtaket ikke lenger har aktualitet ettersom bjørnen er felt, lar ombudsmannen saken bero med de merknader som fremkommer av denne uttalelsen.