Ombudsmannen har ved flere anledninger undersøkt forholdene i de norske politiarrestene. Sittetiden før overføring til fengsel har vært et tilbakevendende tema. Forholdene i de norske politiarrestene har også vært gjenstand for undersøkelser og til dels kritikk fra Den europeiske torturforebyggingskomiteen (CPT).
Forskrift om bruk av politiarrest 30. juni 2006 nr. 749 trådte i kraft 1. juli 2006. Det følger av forskriften § 3-1 at innsatte skal overføres fra politiarrest til fengsel innen to døgn etter pågripelsen, med mindre dette av praktiske grunner ikke er mulig. På bakgrunn av tidligere saker, flere oppslag i media om tilfeller der overføring til fengsel ikke hadde funnet sted innen fristen på to døgn og henvendelser fra forsvarsadvokater som uttrykte bekymring over at pågrepne personer ble sittende lenge i politiarrest, besluttet ombudsmannen å undersøke utviklingen i sittetiden i politiarrest etter forskriftens ikrafttreden.
I brev 20. juni 2007 ba ombudsmannen Politidirektoratet om en generell redegjørelse for utviklingen i sittetiden i landets politiarrester. Det ble videre bedt om oppdaterte tall for perioden fra og med 1. juli 2006 over total gjennomsnittlig sittetid, antall brudd på bestemmelsen om overføring til fengsel innen to døgn og gjennomsnittlig sittetid for de som sitter lengre enn dette i hvert enkelt politidistrikt. Maksimal sittetid ble også bedt opplyst. Direktoratet ble bedt om å kommentere utviklingen fra 2005, og å redegjøre for årsakene til at sittetiden i de enkelte politiarrestene eventuelt ikke er i samsvar med det som følger av gjeldende regler og retningslinjer. Til slutt ble direktoratet bedt om å redegjøre for hvilke tiltak som eventuelt var iverksatt for å avhjelpe situasjonen på kort og lang sikt.
Politidirektoratet svarte i brev 31. august 2007, og vedla en oversikt over sittetiden i politiarrestene i de ulike politidistriktene for perioden 1. juli 2006 – 1. juli 2007. Ifølge direktoratet viste oversikten at de fleste politidistriktene hadde hatt tilfeller med sittetider over to døgn. Direktoratet opplyste at flere distrikter mente at dette likevel var i tråd med forskriften om bruk av politiarrest § 3-1, som åpner for unntak fra fristen på to døgn der overføring «av praktiske grunner ikke er mulig».
Ifølge direktoratet viste tilbakemeldingene fra politidistriktene at «vanskelighetene med å skaffe ledige fengselsplasser» er den vesentligste årsaken til at noen sitter lengre enn to døgn i politiarrestene. Andre årsaker ble opplyst å være at personer blir pågrepet i forbindelse med en helg, at enkelte fengsler ikke mottar innsatte uten kjennelse fra retten og at slik kjennelse på de fleste steder ikke kan fremskaffes før neste hverdag. Ifølge direktoratet hadde enkelte distrikter også vist til at fengselsplassene som stilles til disposisjon fra kriminalomsorgen i en del tilfeller ligger så langt unna at det vil medføre urimelig store kostnader å transportere den fengslede til og fra fengselet.
Direktoratet opplyste at det i løpet av 2007 ville bli etablert lokale tilsyn for politiarrestene og bruken av disse under politimesteren i hvert distrikt. Politimesteren skal rapportere en gang i året til et sentralt tilsynsutvalg bestående av representanter fra Politidirektoratet og lokal statsadvokat. Utvalgets primære oppgave vil være å etterse at politiarrestene innrettes og driftes i tråd med gjeldende regelverk, og bidra til kvalitetssikring og utvikling av arrestfunksjonen i politiet.
Ved avslutningen av saken hadde jeg følgende merknader til Politidirektoratets redegjørelse:
«Ifølge forskrift om bruk av politiarrest § 3-1, skal den innsatte overføres fra politiarrest til fengsel «innen to døgn etter pågripelsen, med mindre dette av praktiske grunner ikke er mulig». Forskriften er hjemlet i straffeprosessloven 22. mai 1981 nr. 25 § 183. I denne bestemmelsens første ledd første punktum fremgår det at påtalemyndigheten må fremstille en pågrepet person for tingretten «snarest mulig og senest den tredje dagen etter pågripelsen», dersom den ønsker å beholde vedkommende. Selv om fremstilling skal skje så snart som mulig, vil det i en del tilfeller forekomme at det går mer enn to døgn før fengslingskjennelse foreligger. I disse tilfellene skal den innsatte likevel overføres til fengsel selv om kjennelse ikke foreligger.
Fremstillingsfristen i straffeprosessloven § 183 første ledd første punktum ble utvidet med virkning fra 1. juli 2006, og det ble fastsatt en absolutt frist på tre dager. I forarbeidene til endringen var det klart forutsatt at utvidelsen av fristen ikke skulle medføre økt bruk av politiarrest, jf. Ot.prp. nr. 66 (2001-2002) s. 35 og 134. I Innst. O. nr. 68 (2001-2002) s. 4 viste Justiskomiteen til kritikken mot bruken av politiarrest som var reist fra flere hold, blant annet FNs torturkomité (CAT). Under henvisning til dette understreket komiteen behovet for klare retningslinjer, og imøteså den da varslede forskriften om politiarrest.
I Europarådets torturforebyggingskomités (CPT) rapport 28. mars 2006 fra komiteens seneste besøk i Norge, berømmet komiteen i punkt 10 norske myndigheters innsats for å redusere lengden på varetektsinnsattes opphold i politiarrest. Det ble imidlertid samtidig understreket at målsetningen må være å få slutt på bruken av politiarrest for varetektsfanger, bortsett fra i unntakstilfeller.
Jeg har flere ganger tidligere undersøkt forholdene i landets politiarrester. I 2003 ble forholdene i politiarresten i Oslo undersøkt, og jeg presiserte da bl.a. viktigheten av at bruken av politiarrest begrenses, se ombudsmannens årsmelding for 2003 side 174-176. Videre avga jeg i 2004 en høringsuttalelse på bakgrunn av et høringsbrev fra Justis- og politidepartementet med utkast til forskrift om politiarrest.
Sist forholdene i landets politiarrester ble undersøkt var i 2005. Hovedtemaet var spørsmålet om hvor lang tid det går fra innsettelse i politiarrest til den innsatte blir overført til fengsel. Etter å ha mottatt redegjørelser og tallmateriale fra Politidirektoratet, konkluderte jeg med at det syntes å ha vært en positiv utvikling. Det fremgikk imidlertid at det fortsatt forekom en del tilfeller der innsatte ble sittende i politiarrest lenger enn det de daværende retningslinjene til straffegjennomføringsloven og den da foreslåtte forskriften om politiarrest ga anvisning på. Jeg understreket derfor viktigheten av at politiet, i samarbeid med kriminalomsorgen, fortsatte arbeidet med å redusere sittetiden i politiarrestene. Det ble også forutsatt at det ble innført rutiner i alle politidistriktene for å sikre at de opplysningene som foreligger om hver enkelt innsatts sittetid i arresten er korrekte. Undersøkelsen herfra er omtalt i ombudsmannens årsmelding for 2005 side 197-199.
Det fremgår av den tilsendte oversikten at alle politidistrikt som det er oppgitt tall for, bortsett fra ett, har en total gjennomsnittlig sittetid i politiarrest i perioden 1. juli 2006 – 1. juli 2007 som er godt under forskriftens frist på to døgn. Gjennomsnittlig total sittetid i Salten politidistrikt er imidlertid oppgitt å være 62 timer, og distriktet har i 16 tilfeller brutt bestemmelsen om overføring til fengsel innen to døgn. Det er ikke gitt noen begrunnelse for den høye gjennomsnittlige sittetiden i distriktet. Jeg må be om at Politidirektoratet undersøker de høye gjennomsnittstallene fra dette politidistriktet, og om nødvendig treffer tiltak for å redusere sittetiden. For Sør-Trøndelag politidistrikt er det oppgitt en total gjennomsnittlig sittetid på «1830», uten at det er opplyst noe nærmere hvordan dette tallet skal forstås. Jeg legger til grunn at politidirektoratet avklarer dette, og for øvrig også foretar nødvendig oppfølging overfor Østfold, Vestfold og Nord-Trøndelag politidistrikter, som ikke ser ut til å ha oppgitt tall på dette punktet overhodet.
Alle landets politidistrikter oppgir å ha oversittet overføringsfristen på to døgn i den aktuelle perioden. Antall fristoversittelser varierer fra 748 i Oslo politidistrikt til 2 i Vestfinnmark politidistrikt. Oversikten viser ellers at det i tillegg til Oslo er Hordaland (306), Agder (203), Østfold (194) og Romerike (185) politidistrikter som har flest fristbrudd. Det må antas at antallet brudd har en viss sammenheng med folketallet og aktivitetsnivået i de enkelte politidistriktene. Samlede tall for antallet innsatte i politiarrest er imidlertid ikke oppgitt, og det er dermed ikke mulig å si noe om forholdet mellom antallet fristbrudd og antallet personer innsatt i politiarrest. Tallene gir likevel en indikasjon på hvilke politidistrikter som sliter mest med å overholde fristen for overføring fra politiarrest til fengsel.
Antallet brudd er betydelig (2592) og er i seg selv meget urovekkende. Det er også meget bekymringsfullt at antallet fristbrudd synes å ha økt fra 2005 til 2006/2007 i mange av distriktene som har oppgitt tall for begge perioder. Etter telefonhenvendelse herfra er det avklart at tallene som direktoratet har oppgitt i alle fall er sammenlignbare med hensyn til periodenes lengde, selv om regelverket for hva som regnes som brudd er endret. For enkelte politidistrikter synes det å være tale om markante økninger. Antallet fristbrudd for Søndre Buskerud politidistrikt har for eksempel økt fra 68 til 126 ifølge oversikten, og i Sogn- og Fjordane politidistrikt har det også nesten vært en fordobling fra 25 til 48 brudd. Flere andre politidistrikter har økninger som i antall overstiger dette. Økningen i Oslo politidistrikt har for eksempel vært på 110 tilfeller. Tallene tilsier at politiet, i samarbeid med kriminalomsorgen, har en betydelig jobb å gjøre i forhold til å redusere antallet fristbrudd.
Ifølge Politidirektoratet er vanskeligheter med å få stilt fengselsplasser til disposisjon av kriminalomsorgen den viktigste årsaken til at overføringsfristen oversittes. Det skal også være et problem at enkelte fengsler ikke mottar nye innsatte uten kjennelse fra retten. Dersom en person blir pågrepet i forbindelse med en helg eller høytid, kan slik kjennelse ofte ikke fremskaffes før neste hverdag. Etter forskriftsendring 2. juli 2007 fremgår det nå uttrykkelig av forskrift til straffegjennomføringsloven 22. februar 2002 nr. 183 § 4-1 første ledd at kriminalomsorgen skal stille fengselsplass til disposisjon innen to døgn etter pågripelsen, og at dette gjelder både i forhold til varetektsinnsatte og andre som er pågrepet. Kriminalomsorgen og politiet plikter sammen å sørge for at slik overføring fra politiarrest til fengsel finner sted. På bakgrunn av direktoratets opplysninger, og forhold som herfra er notert med hensyn til retningslinjene til straffegjennomføringsloven, har jeg i eget brev til Kriminalomsorgens sentrale forvaltning funnet grunn til å kommentere en del forhold vedrørende kriminalomsorgens plikt til å ta imot pågrepne personer før varetektskjennelse foreligger. …
Politidirektoratets redegjørelse for hvilke tiltak som er iverksatt for å avhjelpe situasjonen på kort og lang sikt, fremstår samlet sett som tynn. Problemene knyttet til å få stilt til veie plasser for varetektsfengsling i kriminalomsorgen må formentlig sees i sammenheng med det presset som har vært på fengselsplassene de senere årene, herunder ikke minst soningskøen for rettskraftige dommer. Køen er nå vesentlig redusert og bruken av flere av de tidligere køavviklingstiltakene er i disse dager i ferd med å bli avviklet eller redusert, herunder dublering og bruk av fremskutt løslatelse. Jeg antar at den bedrede situasjonen med hensyn til presset på eksisterende fengselsplasser i noen grad vil kunne avhjelpe problemet med å få stilt fengselsplasser til disposisjon for varetektsfengsling. Ytterligere kapasitet som er under utbygging i kriminalomsorgen vil trolig også kunne bedre situasjonen på sikt. Det er likevel klart at politiet, og direktoratet som overordnet organ, i samarbeid med kriminalomsorgen må fortsette arbeidet med å redusere sittetiden i politiarrestene. Den fastsatte overføringsfristen på to døgn skal følges, og det fastsatte unntaket der «praktiske grunner» ikke gjør det mulig kan bare benyttes unntaksvis. Jeg kan ikke se at unntaket åpner for regelmessige brudd på overføringsfristen, og finner det beklagelig dersom en slik oppfatning har festet seg i politidistriktene.
I Oslo politidistrikt er maksimal sittetid i politiarrest oppgitt å være 15 dager, mens den i Hordaland politidistrikt er 8 dager. Flere av politidistriktene oppgir en maksimal sittetid på 6-7 dager. Det oversendte tallmaterialet gir ikke grunnlag for å si noe om dette er enkeltstående tilfeller eller om det finnes andre tilfeller som ligger tett opp til dette. Jeg er ikke kjent med de konkrete forholdene i disse tilfellene og hva som er begrunnelsen for at overføring til fengsel ikke har kunnet skje tidligere. Det er imidlertid grunn til å fremheve at så vidt betydelige oversittelser av overføringsfristen vil kunne fremstå som problematiske i forhold til Norges menneskerettighetsforpliktelser. Overordnede politimyndigheter, og tilsynsorganene, må forutsettes å gjøre seg kjent med slike betydelige fristbrudd med tanke på å sette i verk nødvendige tiltak.
I min uttalelse 16. september 2005 ble det forutsatt at Politidirektoratet innførte rutiner i alle politidistriktene for å sikre tilfredsstillende registrering av sittetid i politiarrestene. I FNs torturkomités siste rapport om Norge 22. november 2007 uttrykkes det i punkt 8 bekymring over mangelen på tilstrekkelig statistikk som kan bekrefte effektiviteten av den siste tids regelendringer. Jeg forutsetter at direktoratet har merket seg dette. Det er av stor betydning at samtlige politidistrikter har egnede verktøy for å registrere sittetiden i arrestene og systemer som det er enkelt å hente ut tall og statistikk fra, slik at dette kan analyseres nærmere. Politidirektoratets svar hit og den vedlagte oversikten kan tyde på at dagens systemer har en del begrensninger. Jeg ber om at direktoratet holder meg orientert om den videre oppfølgingen på dette punkt.
Etter forskrift om politiarrest § 3-1 annet punktum skal begrunnelsen for at en overføring fra politiarrest til fengsel eventuelt ikke har skjedd innen to døgn, nedtegnes i arrestjournalen. Politidirektoratet har i svaret hit opplyst at flere politidistrikter hittil ikke har vært nøyaktige med slike nedtegninger. Nøyaktige skriftlige opplysninger om dette er viktig for å avdekke årsakene til at overføringsfristen oversittes, og vil også være avgjørende for at de lokale tilsynene og det sentrale tilsynsutvalget skal kunne utøve sin kontroll. Det er ikke akseptabelt dersom politidistriktene ikke følger forskriftens krav på dette punkt. Direktoratet bes derfor om å presisere denne plikten overfor politidistriktene.
Jeg har merket meg Politidirektoratets opplysninger i svaret hit om at det i løpet av 2007 ville bli etablert lokale tilsyn for politiarrestene og et sentralt tilsynsutvalg som politimestrene skal rapportere til. Ved telefonhenvendelse herfra til Politidirektoratet er det opplyst at tilsynsordningene nå er etablert og i funksjon. Jeg ber om å bli holdt orientert om tilsynsutvalgets virksomhet i form av oversendelse av årsrapport eller lignende.»
I brev samme dag til Kriminalomsorgens sentrale forvaltning uttalte jeg:
«Politidirektoratet opplyser i svaret hit at det er enkelte fengsler som ikke mottar pågrepne til innsettelse uten at det foreligger kjennelse om varetektsfengsling fra retten. Politiets svar forstås slik at dette i noen tilfeller har vært medvirkende til at innsatte ikke har kunnet overføres fra politiarrest til fengsel innen gjeldende tidsfrist. I svaret er det ikke presisert ved hvilke fengsler eller regioner/distrikter dette har vært et problem.
Det følger av straffeprosessloven 22. mai 1981 nr. 25 § 183 første ledd første punktum, slik bestemmelsen lyder fra 1. juli 2006, at den absolutte fristen for å fremstille en pågrepet for varetektsfengsling er tre døgn. Samtidig fastslår forskrift om bruk av politiarrest 30. juni 2006 nr. 749 § 3-1 at innsatte i politiarrest som hovedregel skal overføres til fengsel innen to døgn etter pågripelsen. Dette innebærer at kriminalomsorgen i en del tilfeller vil måtte ta imot pågrepne personer før det foreligger fengslingskjennelse. Forskrift til straffegjennomføringsloven 22. februar 2002 nr. 183 ble endret med virkning fra 2. juli 2007 for også å omfatte disse tilfellene. Det følger nå av forskriften § 4-1 første ledd at kriminalomsorgen «skal stille fengselsplass til disposisjon for varetektsinnsatte og personer som politiet har pågrepet innen to døgn etter pågripelsen, med mindre dette av praktiske grunner ikke er mulig. Kriminalomsorgen og politiet plikter sammen å sørge for at slik overføring fra politiarrest til fengsel finner sted». Det må etter dette legges til grunn at fengslene ikke har grunnlag for å nekte å ta imot pågrepne personer under henvisning til at det ikke foreligger fengslingskjennelse.
Forskriftsendringen hadde bare vært i kraft et par måneder da Politidirektoratet sendte sitt svar hit. Jeg ber likevel KSF vurdere om det kan være behov for å informere fengslene særskilt om deres plikter på området, dersom dette ikke allerede er gjort, jf. det som fremgår nedenfor.
KSF har på sine hjemmesider publisert retningslinjer til straffegjennomføringsloven og forskriften til loven. De retningslinjene som nå ligger ute er opplyst å være revidert per 15. januar 2008. Under punkt 4.2 i retningslinjene er likevel § 4-1 første ledd i forskriften til straffegjennomføringsloven gjengitt med den tidligere ordlyden:
«Kriminalomsorgen skal stille fengselsplass til disposisjon uten unødig opphold etter at fengslingskjennelse foreligger. Kriminalomsorgen og politiet plikter sammen å sørge for at slik overføring fra politiarrest til fengsel finner sted.»
Det må antas at mange innenfor kriminalomsorgen i betydelig grad forholder seg til den lov- og forskriftsteksten som fremgår av retningslinjene, og det er da uheldig at forskriftsteksten, slik den er gjengitt i retningslinjene, ikke er oppdatert i tråd med endringene som trådte i kraft 2. juli 2007.
I retningslinjene punkt 4.2 annet avsnitt heter det for øvrig også følgende:
«Varetektsfengslede skal i samarbeid med politiet overføres direkte fra politiarrest til ordinær fengselscelle etter at det foreligger fengslingskjennelse og i alle tilfeller senest innen 24 timer etter at det foreligger slik kjennelse, med mindre dette er praktisk umulig. Se forskriften § 4-1, første ledd: ‘…uten unødig opphold’. Fristen gjelder uavhengig av hvorvidt fengslingskjennelsen påkjæres. Brudd på ‘24-timers regelen’ skal rapporteres til Kriminalomsorgens sentrale forvaltning.»
Heller ikke denne teksten synes tilstrekkelig oppdatert i lys av bestemmelsene i forskrift om bruk av politiarrest og forskrift til straffegjennomføringsloven, slik disse nå lyder.
KSF må endre de delene av retningslinjene som er sitert ovenfor, og eventuelt også foreta andre endringer i retningslinjene i den grad dette er nødvendig som følge av forskriftsendringene. Jeg ber om tilbakemelding når KSF har revidert retningslinjene. KSF bes også om å holde meg orientert om hva som gjøres for å oppdatere fengslene om regelverket slik det nå lyder.
Avslutningsvis finner jeg grunn til å understreke det felles ansvaret kriminalomsorgen og politiet har for å sørge for at overføring fra politiarrest til fengsel skjer innen to døgn.»
Kopi av brevene til Politidirektoratet og Kriminalomsorgens sentrale forvaltning ble oversendt Justis- og politidepartementet ved departementsråden til orientering.
Kriminalomsorgens sentrale forvaltning kom tilbake til saken i brev 2. mai 2008, og uttalte:
«Det har vært ukjent for Kriminalomsorgens sentrale forvaltning at enkelte fengsler ikke har fulgt opp forskriftsendringen. Vi er enig med Sivilombudsmannen i at noe av forklaringen kan skyldes den korte tid som gikk mellom forskriftsendringen og Politidirektoratets svar. For ordens skyld blir regelverket nå innskjerpet. Oppdatering av retningslinjene vil bli foretatt så raskt som mulig.»
Vedlagt fulgte kopi av brev samme dag til regionene i kriminalomsorgen, der det ble innskjerpet at fengslene har plikt til å ta imot pågrepne personer på lik linje med varetektsinnsatte.