Dyrevernnemnda gjennomførte en inspeksjon av hundehold hjemme hos A og B. Under inspeksjonen ble det tatt en rekke bilder, både inne i leiligheten og utenfor. På bakgrunn av inspeksjonen vedtok Mattilsynet å ta de 16 hundene som ble funnet i forvaring. Senere ble det vedtatt at hundene skulle omplasseres. Forholdet ble også anmeldt, og i tingretten ble A dømt til å betale en bot på 4000 kroner for overtredelse av dyrevernloven og straffeloven. Hun ble også fradømt retten til å eie, ha, bruke eller handle med dyr eller stelle med dyr for en periode på to år. Dommen ble anket, men lagmannsretten opprettholdt straffen med unntak av at fradømmelsen av retten til å eie, ha, bruke eller handle med dyr m.v. ble utvidet til fem år.
I etterkant av tingrettsdommen anmodet en journalist i en nettavis om innsyn i de bildene dyrevernnemnda hadde tatt under inspeksjonen. Journalisten fikk bildene overført elektronisk, og bildene ble senere publisert på nettavisen, sammen med et intervju med dyrevernnemndas leder der tingrettens dom ble omtalt. Innsynshenvendelsen var muntlig, og verken denne eller utleveringen av bildene ble journalført eller på annen måte nedtegnet.
I sin klage til ombudsmannen fremholdt A og B at dyrevernnemnda hadde brutt sin lovbestemte taushetsplikt ved å gi ut bildene til journalisten. Klagerne mente at bildene ga opplysninger om «noens personlige forhold» slik dette begrepet skal forstås i forvaltningsloven 10. februar 1967 § 13 første ledd nummer 1. Etter klagernes syn kunne utleveringen heller ikke forsvares i medhold av forvaltningsloven § 13 a nummer 2. Det at bildene ikke i seg selv viste noe som kunne knyttes til bestemte personer, kunne ikke være avgjørende, så lenge mottakeren reelt sett kunne knytte opplysningene til personene de gjaldt.
Saken ble tatt opp med Mattilsynet, som har sekretariatsansvar for dyrevernnemndene og som i forkant av ombudsmannssaken hadde tatt stilling til spørsmålet om taushetsplikt etter klage fra A og B.
Det ble bedt om en redegjørelse for de rutiner som praktiseres i Mattilsynet i de ulike forvaltningsnivåene, herunder dyrevernnemndenes sekretariater, når det gjelder saksbehandlingen av innsynsbegjæringer. Videre ble det blant annet bedt om en nærmere redegjørelse for den vurdering som var gjort i forhold til taushetspliktsspørsmålet.
Mattilsynet redegjorde for rutinene ved behandlingen av innsynsbegjæringer. Det ble presisert at dyrevernnemndene er selvstendige forvaltningsorganer som ikke er en del av Mattilsynet, selv om medlemmene er oppnevnt av tilsynets regionkontorer. Så vel rutiner som arkiv og postsystem hos nemndene er derfor helt uavhengig av Mattilsynet, selv om tilsynets distriktskontorer er ansvarlige for nemndenes sekretariat. Det ble opplyst at innsynshenvendelser hos dyrevernnemnda stort sett har vært behandlet av sekretariatet, og ble det også i denne saken. I ettertid er praksis endret slik at alle innsynsbegjæringer til dyrevernnemnda går via sekretariatet og blir besvart skriftlig.
Til spørsmålet om innsyn kunne gis, fremholdt tilsynet at det antok at opplysninger som kunne knytte privatpersoner til brudd på dyrevernregelverket normalt ville være å anse som «noens personlige forhold» i forvaltningslovens forstand. I det foreliggende tilfelle hadde imidlertid dyrevernnemndas sekretariat vurdert at bildene ikke kunne knytte noen person til brudd på dette regelverket. Bildene viste hundene og deler av møbler, vegger og gulv hjemme hos klagerne. Enkelte av bildene var også tatt ute. Etter sekretariatets syn, var det ikke mulig å se hvor bildene var tatt.
Når det gjaldt den såkalte koblingsfaren, med andre ord at sekretariatet muligens burde forstått at journalisten allerede satt på opplysninger som viste hvilken person bildene var knyttet til, var Mattilsynet i tvil om hvilken betydning dette fikk for spørsmålet om taushetsplikt:
«På den ene siden kjente journalisten allerede til saksforholdet og hvilke personer dette gjaldt fra tingrettssaken. Dermed ville en utlevering ikke medføre noen ytterligere spredning av opplysningene. På den annen side vil det at journalisten allerede kjente saken og hvilke personer som var involvert, gjøre at bildene ble knyttet direkte til ”noens personlige forhold”.
Dyrevernnemndas sekretariat vurderte saken i henhold til første alternativ, at opplysningene allerede var kjent for journalisten og at bildene i seg selv ikke inneholdt opplysninger om ”noens personlige forhold”.»
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Spørsmålet om taushetsplikt
Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 lyder:
«Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om (…) noens personlige forhold»
Det er noe usikkert om Mattilsynet anser de aktuelle bildene for å være omfattet av bestemmelsen. Jeg legger til grunn at de bildene som ble tatt inne i leiligheten til A og B gir opplysninger om «noens personlige forhold» i forvaltningslovens forstand. Eget hjem hører til den private sfære. I forarbeidene til bestemmelsen (Ot.prp. nr. 3 (1976-1977), side 15) er det uttalt at opplysninger om enkeltpersoners «boligforhold» som hovedregel anses som personlige. Dette må særlig gjelde der opplysningene fremkommer gjennom bilder tatt for å dokumentere kritikkverdige forhold.
De av bildene som er tatt inne i klagernes hjem gir med andre ord uttrykk for opplysninger som i utgangspunktet er taushetsbelagte. Jeg har ikke funnet grunn til å ta stilling til om også bildene tatt utenfor kan være omfattet.
Begrensningen i forvaltningsloven § 13 a nr. 2 kan etter mitt skjønn ikke komme til anvendelse. Slik jeg har forstått Mattilsynet, ble As Navn under bildene ikke sladdet i oversendelsen til journalisten, og det har følgelig ikke vært tale om noen anonymisering. Under enhver omstendighet var journalisten kjent med hvem hundeeieren var, og behovet for beskyttelse kunne dermed ikke anses ivaretatt ved at bildene i seg selv ikke inneholdt individualiserende kjennetegn.
Spørsmålet er imidlertid om begrensningen i forvaltningsloven § 13 a nr. 3 kommer til anvendelse. Bestemmelsen lyder:
«Taushetsplikt etter § 13 er ikke til hinder for (…) at opplysningene brukes når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig, f.eks. når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder.»
I forarbeidene til forvaltningsloven § 13 a, Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) (Behandlingsmåten i forvaltningssaker (regler om taushetsplikt m. m.)) side 147 flg., heter det bl.a. følgende om dette vilkåret:
«I den konkrete vurderingen har utvalget foreslått at det også skal legges vekt på om opplysningene er alminnelig tilgjengelige andre steder (et krav som et forvaltningsorgan mener å ha mot en privatperson kan f. eks. være tilgjengelig i det offentlige tinglysingsregister, en opplysning kan være alminnelig tilgjengelig i et privat kredittopplysningsbyrå, en forvaltningssak som har vært prøvd for domstolene vil det finnes opplysninger om i en offentlig tilgjengelig dom). – Stort sett er arbeidsgruppen enig med utvalget også her. Det kunne være overdreven formalisme om forvaltningsmyndighetene alltid måtte henvise til den «kilde» der opplysningene er alminnelig tilgjengelige. På den annen side bør det – som utvalget også uttaler – unngås at forvaltningen på denne måten medvirker aktivt til at opplysningene får en helt annen omtale og spredning enn de ellers ville fått.»
Informasjon i en dom som ikke er unntatt offentlighet, synes derfor å være «alminnelig tilgjengelig andre steder» i lovens forstand. Jeg er enig i dette, og det samsvarer med det ombudsmannen tidligere har lagt til grunn i en uttalelse inntatt i årsmeldingen for 2002 side 108 (somb-2002-14).
Tingrettens dom i straffesaken mot klagerne var offentlig tilgjengelig på tidspunktet for utlevering av bildene, jf. straffeprosessloven 22. mai 1981 nr. 25 § 28. Bildene ble fremlagt som bevis under straffesaken. Utlevering av andre dokumenter enn dommen i en straffesak, reguleres av straffeprosessloven § 28, jf. påtaleinstruksen 28. juni 1985 nr. 1679 kap. 4, og det stilles vilkår for innsyn. Å unnta bildene fra innsyn ville følgelig ikke vært «overdreven formalisme», da bildene i seg selv ikke ville vært alminnelig tilgjengelige.
Dommen beskriver imidlertid så vel hendelsesforløpet som leilighetens fysiske beskaffenhet relativt detaljert, og til en viss grad er også innholdet i de aktuelle bildene beskrevet. Det springende punkt er om denne omstendighet medførte at «ingen berettiget interesse tilsier at [bildene] holdes hemmelig».
På den ene side gir bildene ikke relevant informasjon ut over det som allerede fremgår av dommen, noe som taler for at unntaket kommer til anvendelse. Videre må den aktuelle saken sies å ha en viss offentlig interesse. Ombudsmannen har flere ganger lagt til grunn at det i vurderingen av om det foreligger taushetsplikt, i tvilstilfelle skal tillegges vekt om det foreligger beskyttelsesverdige interesser som har et aktuelt behov for innsyn eller ikke. Det vises i denne sammenheng til uttalelser inntatt i ombudsmannens årsmeldinger for 2003 side 59 (Somb-2003-6), 1996 side 91 (Somb-1996-22) og 1996 side 94 (Somb-1996-23).
På den annen side kan belastningen for den som har krav på beskyttelse, oppleves som forskjellig alt ettersom det er tale om en skriftlig beskrivelse av situasjonen eller en visuell beskrivelse gjennom fotografier. Bilder gir et umiddelbart og ufiltrert inntrykk, og det kan oppleves som en ekstra belastning at også disse gjøres kjent. Dette kan være tilfellet selv om en beskrivelse av de aktuelle omstendighetene er alminnelig tilgjengelig i skriftlig form.
Til dette kommer at tilgang på bilder utvilsomt gjør saken mer interessant for pressen. Det heter i den ovenfor siterte forarbeidsuttalelsen at det bør unngås at forvaltningen «medvirker aktivt til at opplysningene får en helt annen omtale og spredning enn de ellers ville fått». Jeg forstår dette dit hen at spredningsfaren skal tillegges vekt i vurderingen av om en opplysning er taushetsbelagt eller ikke. Selv om saksforholdet var detaljert beskrevet i tingrettsdommen, tilrettela utleveringen av bildene for offentliggjøring og spredning i en annen utstrekning enn det tingrettsdommen i seg selv gjorde. Etter mitt syn må dette være avgjørende for at det forelå en berettiget interesse i hemmelighold. Begrensningen i forvaltningsloven § 13 a nr. 3 kom dermed ikke til anvendelse, selv om opplysningene bildene gir uttrykk for i stor grad var «alminnelig tilgjengelig andre steder».
Etter en samlet vurdering har jeg kommet til at bildene var omfattet av taushetsplikten og at de ikke skulle ha vært utlevert til journalisten. Jeg ber Mattilsynet orientere nemnda om mitt syn på dette spørsmålet.
2. Saksbehandlingen
Det er et grunnleggende ulovfestet krav til all offentlig forvaltning at avgjørelsene skal være saklig begrunnet, og at saksbehandlingen skal være forsvarlig. Selv om det alminnelige kravet om begrunnelse ikke gjelder ved avgjørelser av innsynskrav, må selvsagt forvaltningen ha en begrunnelse for den avgjørelsen som er tatt, og avgjørelsen må være truffet på grunnlag av en forsvarlig saksbehandling.
Hensynet til god forvaltningsskikk tilsier videre at hovedpunktene i den vurdering som er foretatt nedtegnes skriftlig. Erfaring tilsier at skriftlighet er egnet til å bevisstgjøre beslutningstakere, og dermed bidra til å sikre at forvaltningen treffer korrekte avgjørelser med saklig begrunnelse. Skriftlighet vil også lette en eventuell etterfølgende kontroll av den avgjørelse som er truffet.
Når forvaltningen i denne saken sto overfor et innsynskrav i taushetsbelagte opplysninger, og der innsyn ville kunne få visse konsekvenser for den som hadde krav på hemmelighold, var det særlig viktig at disse grunnleggende saksbehandlingskravene ble ivaretatt.
Vurderingen som ble foretatt av dyrevernnemnda i forkant av utleveringen av bildene og de øvrige omstendighetene rundt behandlingen av innsynsbegjæringen, er i denne saken helt udokumentert. Jeg ber Mattilsynet merke seg mine synspunkter om grunnleggende krav til forsvarlig saksbehandling, og for fremtiden innrette saksbehandlingen av denne typen saker i samsvar med disse.
Under saksforberedelsen her har også dyrevernnemndas journalføring av innsynsbegjæringer vært et tema. Mattilsynet har opplyst at rutinene er endret slik at alle innsynsbegjæringer nå går via sekretariatet. Jeg finner å kunne la dette spørsmålet bero med denne forklaringen, i det jeg forutsetter at sekretariatet vil besørge at arkivforskriftens regler om journalføring etterleves i det følgende.»