I forbindelse med en klage til ombudsmannen over nektet dokumentinnsyn hos Arbeids- og inkluderingsdepartementet, ble departementet bedt om å oversende sakens dokumenter, jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 7 første ledd. Blant dokumentene som ble oversendt manglet både innsynsbegjæringen og departementets avgjørelse ved førstegangsbehandlingen av denne. Forklaringen som ble gitt på dette i oversendelsesbrevet var at innsynsbegjæringen og avslaget hadde blitt sendt elektronisk, og således ikke eksisterte i papirs form.
Etter en gjennomgang av saksdokumentene, ble det ikke funnet grunn til å undersøke den konkrete klagen over nektet dokumentinnsyn nærmere. Det ble imidlertid besluttet å be om en generell redegjørelse for departementets rutiner for arkivering og journalføring av dokumenter i innsynssaker. Departementet ble i denne sammenheng bedt om å vurdere rutinene opp mot journalføringsplikten etter forskrift 11. desember 1998 nr. 1193 om offentlige arkiv (arkivforskriften) § 2-6. I tillegg ble det spurt om departementet anså rutinene å være i tråd med alminnelige krav til god forvaltningsskikk, og med hensynet til å kunne foreta en effektiv overprøving av avgjørelser i innsynssaker.
I sitt svarbrev opplyste departementet at alle innkomne innsynsbegjæringer ble lagret både elektronisk og i papirform. At det var gitt uttrykk for noe annet i departementets tidligere brev skyldtes således en misforståelse innad i departementet. Videre ble det opplyst at verken innsynsbegjæringer eller avgjørelser ved førstegangsbehandling av slike begjæringer ble journalført. Etter departementets syn falt slike dokumenter utenfor journalføringsplikten etter arkivforskriften § 2-6 fordi de ikke kunne anses som «saksdokumenter» i forskriftens forstand, og fordi de dessuten ikke kunne anses å være gjenstand for reell saksbehandling hos departementet. Ved klager over nektet innsyn ville imidlertid klagesaken få et eget saksnummer, og dokumentene i klagesaken ville også bli journalført på lik linje med andre saksdokumenter.
For øvrig opplyste departementet at alle innsynsbegjæringer ble registrert på de dokumentene begjæringene gjaldt. En slik registrering inneholdt bl.a. opplysninger om hvem som hadde begjært innsyn og når begjæringen ble fremsatt. Ved hel eller delvis nektelse av innsyn, ble også begrunnelsen for dette registrert. Etter departementets syn tilfredsstilte denne ordningen alminnelige krav til god forvaltningsskikk, og også hensynet til en effektiv overprøving av avgjørelser i innsynssaker.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Plikt til å journalføre dokumenter i innsynssaker
Hovedregelen om forvaltningsorganers journalføringsplikt finnes i arkivforskriften § 2-6 første ledd annet punktum:
«I journalen skal ein registrere alle inngåande og utgåande dokument som etter offentlegheitslova §§ 2 og 3 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon.»
Som «saksdokument for organet» regnes etter offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 § 3 første ledd første punktum «dokumenter som er kommet inn til eller lagt frem for et slikt organ». Verken ordlyden i eller forarbeidene til lovbestemmelsen tilsier at en innkommet begjæring om dokumentinnsyn som er fremsatt per brev eller e-brev faller utenfor offentlighetslovens saksdokumentbegrep. Jeg viser i denne sammenheng også til Justis- og politidepartementet, Veileder i offentlighetsloven (2003) s. 21 flg., hvor det bl.a. heter:
«Det må trekkes en grense mot dokumenter som befinner seg i et forvaltningsorgan i original eller kopi, men som ikke har en tilknytning som nevnt. Det dreier seg her først og fremst om dokumenter som en medarbeider i forvaltningsorganet har mottatt på arbeidsplassen i en annen egenskap enn som embets- eller tjenestemann eller politiker i organet …
Så lenge et dokument ikke anses som et privat dokument, vil dokumentet i all hovedsak måtte anses som ’forvaltningens saksdokumenter’ dersom det finnes i et forvaltningsorgan.»
En innsynsbegjæring som er fremsatt per brev, e-brev eller på annen måte som er dekket av dokumentbegrepet etter offentlighetsloven § 3 første ledd annet punktum, er etter dette å anse som «saksdokument for organet» i relasjon til arkivforskriften § 2-6 første ledd. Det samme gjelder for forvaltningsorganets utgående avgjørelse i innsynssaken.
For at journalføringsplikten etter arkivforskriften § 2-6 skal inntre, må det aktuelle dokumentet også «være gjenstand for saksbehandling» og dessuten ha «verdi som dokumentasjon». Etter offentlighetsloven § 9 plikter et forvaltningsorgan å avgjøre enhver innkommet begjæring om innsyn i forvaltningsorganets saksdokumenter, og det kan derfor ikke være tvilsomt at begjæringen skal være gjenstand for saksbehandling hos organet. Det kan heller ikke anses tvilsomt at innsynsbegjæringen, forvaltningens avgjørelse, og andre dokumenter knyttet til behandlingen av innsynssaken, har en dokumentasjonsverdi. For eksempel vil slike dokumenter kunne ha betydning for å dokumentere forvaltningsorganets praksis i saker om dokumentoffentlighet, eller ved en eventuell klage til ombudsmannen.
Etter dette har forvaltningsorganer en plikt til å journalføre innkomne innsynsbegjæringer som fremsettes elektronisk eller i papirform. Det samme gjelder for forvaltningsorganets avgjørelse i innsynssaken. Dette standpunkt er også lagt til grunn av Fonnes, Arkivhåndboken for offentlig forvaltning (Kommuneforlaget 2000) s. 231.
Selv om en innsynsbegjæring må anses som et saksdokument etter arkivforskriften § 2-6, innebærer ikke det nødvendigvis at begjæringen må anses som en del av det sakskompleks innsynsbegjæringen retter seg mot. I utgangspunktet kan det derfor ikke være noe i veien for at dokumenter i innsynssaker journalføres under et annet saksnummer enn det dokumentet det er begjært innsyn i. Det sentrale er at forvaltningsorganet må påse at journalføringen av dokumenter i innsynssaker skjer på en måte som er forenlig med arkivforskriften og øvrig relevant regelverk.
2. Departementets rutiner for arkivering av dokumenter i innsynssaker
Departementet har opplyst at alle innsynsbegjæringer blir lagret både elektronisk og i papirform. Slik saken er opplyst, finner jeg ikke grunn til å kritisere departementets alminnelige rutiner for arkivering av dokumenter i innsynssaker. Departementets brev hit synes imidlertid å tyde på at disse rutinene ikke er tilstrekkelig kjent blant departementets ansatte. I dette tilfellet har denne manglende kunnskapen medført at departementet ikke oversendte de saksdokumenter som ombudsmannen hadde bedt om, jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 7 første ledd, og at ombudsmannen ble gitt uriktige opplysninger om gjeldende rutiner. Jeg ber derfor departementet vurdere hvilke tiltak som er nødvendige for å sørge for at departementets rutiner for arkivering av innsynsbegjæringer og andre saksdokumenter i innsynssaker blir gjort tilstrekkelig kjent for departementets ansatte.
3. Konklusjon
Arbeids- og inkluderingsdepartementets manglende journalføring av innsynsbegjæringer og andre inn- og utgående dokumenter i innsynssaker er i strid med arkivforskriften § 2-6. Behandlingen av saken tyder dessuten på at departementets rutiner for arkivering av saksdokumenter i innsynssaker ikke er tilstrekkelig kjent blant departementets tilsatte.
Departementet bør legge om sine rutiner for journalføring av saksdokumenter i innsynssaker slik at disse blir i overensstemmelse med arkivforskriftens bestemmelser. Det bes om at departementet holder meg orientert om den videre utviklingen i denne forbindelse.»