A ønsket å igangsette byggearbeider på sin frem til da ubebygde eiendom, og planla sommeren 2007 å innsende byggesøknad til kommunen. I den forbindelse henvendte han seg til Statens vegvesen Region øst med forespørsel om en eksisterende vei kunne benyttes som utkjørsel fra eiendommen til riksveien. Vegvesenet opplyste til A at den omtalte veien var avsatt til gangvei i gjeldende reguleringsplan. Reguleringsplanen viste at eiendommen skulle ha avkjørsel mot øst, og at det var kommunens ansvar som planmyndighet å løse avkjørselspørsmålet for eiendommen. Den aktuelle veien hadde dessuten ikke tilfredsstillende sikt- og stigningsforhold.
Gjennom advokat tok A deretter opp veispørsmålet med kommunen, som på sin side opplyste at kommunen ikke hadde myndighet til å gi tillatelse til avkjørsel fra riksvei. Det ble i denne sammenheng vist til bestemmelsen i veglova § 40. En eventuell sak om dispensasjon fra reguleringsplanen måtte derfor avvente et vedtak om tillatelse til bruk av den eksisterende atkomstveien fra vegvesenet som kompetent myndighet.
Etter dette var det atskillig brevveksling mellom henholdsvis Statens vegvesen Region øst, kommunen, Fylkesmannen i Østfold og As advokat om blant annet hvilket organ som skulle behandle As anmodning om å bruke den eksisterende veien som lovlig avkjørsel. Til slutt traff Statens vegvesen vedtak 12. mars 2008 om å avvise søknad fra A om tillatelse til å bruke eksisterende atkomst som lovlig avkjørsel fra riksveien. A påklaget avvisningen til fylkesmannen.
Ved avgjørelse 29. oktober 2008 opprettholdt Fylkesmannen i Østfold avvisningsvedtaket fra vegvesenet. Det ble lagt til grunn at siden den aktuelle reguleringsplanen ikke direkte omfattet den omsøkte avkjørselen, måtte spørsmålet om lovlig bruk av avkjørselen avgjøres etter veglova § 40 annet ledd. Videre var det lagt til grunn at det ikke var tilstrekkelig godtgjort at det var etablert en lovlig bruk, og at avkjørselen ikke tilfredsstilte kravene til teknisk utforming. Fylkesmannens vurdering av kravene til teknisk utforming var basert på en utdypende vurdering fra vegvesenet gitt i et e-brev 22. oktober 2008.
Saken ble brakt inn for ombudsmannen av A. Det ble gjort gjeldende at vegvesenets vurdering av utformingen av avkjørselen var basert på feil faktum. Dessuten var det opplyst at A ikke ble gitt anledning til å gjøre seg kjent med og kommentere vegvesenets utdypende vurderinger i klageomgangen. Uklarheter omkring faktiske forhold knyttet til bruken av eksisterende atkomst ble ikke tilkjennegitt overfor A og avklart før vedtaket ble truffet. Det ble fremholdt at disse forholdene hver for seg utgjorde saksbehandlingsfeil som kunne ha virket bestemmende på vedtakets innhold.
Undersøkelsene herfra
Saken ble tatt opp med Fylkesmannen i Østfold. Det ble vist til at fylkesmannen hadde «stadfestet» vegvesenets vedtak, men at det fremsto som uklart hva stadfestingen knyttet seg til. I stedet for å oppheve vegvesenets avvisningsvedtak og sende saken tilbake for realitetsbehandling, syntes fylkesmannen å ha foretatt en selvstendig vurdering av om det skulle vært gitt tillatelse til avkjørselen eller ikke. På denne bakgrunn ble derfor fylkesmannen bedt om å redegjøre nærmere for innholdet og konklusjonen i sitt eget vedtak. Fylkesmannen ble dessuten spurt om det påklagede vedtak, truffet av vegvesenet 12. mars 2008, var et vedtak om avvisning eller et enkeltvedtak etter veglova § 40 annet ledd. Under forutsetning av at vegvesenets avgjørelse måtte anses som en avvisning, ble det spurt om det lå innenfor fylkesmannens kompetanse som klageinstans etter forvaltningsloven § 34 å treffe et realitetsvedtak. Uansett ble det spurt om den fremgangsmåten som ble valgt i klageomgangen var forsvarlig.
Videre ble det bedt om fylkesmannens kommentarer til As anførsel om at manglende oversendelse av vegvesenets utdypende vurdering var en saksbehandlingsfeil, og spurt om saken kunne anses som tilstrekkelig opplyst med hensyn til de rettslige og faktiske forholdene. Det ble også spurt om fylkesmannen hadde vurdert om forvaltningsloven § 33 fjerde ledd kom til anvendelse i denne saken, og om en eventuell manglende kontradiksjon kunne ha virket bestemmende på utfallet av fylkesmannens vurderinger.
Fylkesmannen redegjorde nærmere for saken i brev hit. Det ble opplyst at vegvesenets vedtak 12. mars 2008 i utgangspunktet ble oppfattet og ansett som et vedtak om avvisning. Ut fra formuleringene i vedtaket, og sett hen til tidligere uttalelser fra vegvesenets side, ble fylkesmannen likevel i tvil om vegvesenet i realiteten hadde ment å avslå søknaden om avkjørselstillatelse. Det ble i denne forbindelse bl.a. vist til at vegvesenet både i vedtaket og i oversendelsesbrevet til fylkesmannen hadde foretatt en realitetsvurdering av spørsmålet om avkjørselstillatelse etter veglova § 40 annet ledd. Fylkesmannen hadde tatt kontakt med vegvesenet, som bekreftet at en annen avkjørselløsning enn den som fremgikk av reguleringsplanen, primært måtte skje gjennom en reguleringsendring. Det ble imidlertid også opplyst at søknaden om varig bruk av eksisterende gangvei som avkjørsel var vurdert, og avslått i det aktuelle vedtaket. Siden begrunnelsen på dette punktet var mangelfull, hadde fylkesmannen bedt om og mottatt en utdypende begrunnelse for vedtaket. Ved den videre behandlingen hadde fylkesmannen forholdt seg til at det var et avslag etter veglova § 40 annet ledd som var gjenstand for prøving, og at det var dette fylkesmannen hadde ment å stadfeste ved vedtaket.
Fylkesmannen mente videre at saken hadde vært tilstrekkelig opplyst før vedtaket ble truffet. Det ble vist til at det hadde vært en relativt omfattende korrespondanse før saken ble klaget inn for fylkesmannen, og at As advokat hadde gjort grundig rede for anførslene fra A. Den manglende oversendelsen av vegvesenets e-brev 22. oktober 2008 til klager var imidlertid en saksbehandlingsfeil. Feilen kunne likevel ikke sies å ha virket bestemmende på vedtakets innhold, siden vegvesenets utfyllende vurdering ikke syntes å innebære noe som ikke var kjent for klager tidligere, og det heller ikke i ettertid hadde fremkommet noe som ga grunn til å fastslå at vegvesenets vurdering og fylkesmannens stadfestelse var feil.
I sine merknader til fylkesmannens redegjørelse pekte A på at bakgrunnen for at fylkesmannen ba vegvesenet om en utdypende begrunnelse, var at den begrunnelsen som forelå «var mangelfull». Ut fra fylkesmannens egen redegjørelse kunne det da ikke være tvil om at innholdet i denne begrunnelsen var av betydning for fylkesmannens vurderinger. En kunne da ikke legge til grunn at manglende kontradiksjon ikke hadde virket bestemmende på vedtakets innhold. Ved brudd på helt grunnleggende krav til saksbehandlingen skal det dessuten svært lite til for at feilen kan ha hatt betydning for avgjørelsen. Det ble også vist til at A hadde påpekt at det fremkom uriktige opplysninger i e-brevet fra vegvesenet, og at fylkesmannens vurderinger dermed bygget på uriktige forutsetninger. A fastholdt derfor at fylkesmannens vedtak var ugyldig.
Ved avslutningen av saken uttalte ombudsmannen:
«Det materielle spørsmålet som er forelagt myndighetene, er om A skal kunne benytte eksisterende atkomst som lovlig avkjørsel fra riksvei … til eiendommen … . I gjeldende reguleringsplan for området er avkjørselen vist et annet sted, og den eksisterende atkomstveien er avsatt til gang- og sykkelvei. X kommune har ment at det er vegmyndighetene som må godkjenne en annen avkjørsel enn den som er vist på reguleringsplanen, i tråd med bestemmelsen i veglova 21. juni 1963 nr. 23 § 40 annet ledd. Statens vegvesen Region øst som vegmyndighet har på sin side ment at det riktigste vil være å behandle spørsmålet om tillatelse til bruk av eksisterende atkomst som en sak om dispensasjon eller reguleringsendring etter plan- og bygningsloven.
I saker der det kan være uklart hvilken myndighet som er den rette til å treffe vedtak, er det viktig at myndighetene konfererer seg imellom og blir enige om hvilken fremgangsmåte som er den rette. De som henvender seg til forvaltningen, skal slippe å være kasteballer mellom ulike etater. Jeg kan ikke se annet enn at klageren i denne saken er blitt påført unødvendige omkostninger og tidsspille. Når dette er sagt, vil jeg samtidig påpeke at det var bra at vegvesenet til slutt tok tak i saken, slik at A ble spart for ytterligere venting. Drøftelsen nedenfor tar utgangspunkt i de avgjørelsene som ble fattet, og da særlig fylkesmannens vedtak da han som klageinstans opprettholdt vegvesenets avgjørelse.
Vegvesenet konkluderte med at søknaden fra A om bruk av eksisterende atkomstvei måtte avvises. Fylkesmannen i Østfolds konklusjon i klageomgangen gikk ut på å stadfeste dette vedtaket. Selv om fylkesmannens ordbruk isolert sett dermed kan gi inntrykk av at også han mente det var riktig å avvise søknaden, viser både innholdet i vedtaket og den redegjørelsen som er gitt hit, at fylkesmannen foretok en reell prøvelse av søknaden ut fra veglova § 40 annet ledd. Jeg forstår videre fylkesmannen slik at han mener det både må foreligge godkjennelse fra vegmyndighetene etter veglova og dispensasjon eller planendring etter plan- og bygningsloven for at klageren lovlig skal kunne benytte den avkjørselen han har søkt om. Dette synes å være en riktig forståelse, og det er da ikke noe å innvende mot at fylkesmannen la til grunn at saken skulle realitetsbehandles.
Fylkesmannen valgte å realitetsbehandle saken selv, og det endte med at A ikke fikk tillatelse til å bruke den eksisterende atkomstveien som avkjørsel. De spørsmål som er reist i anledning klagesaken her, knytter seg dels til saksbehandlingen forut for vedtaket, dels til om fylkesmannen hadde rettslig adgang (kompetanse) til å treffe realitetsvedtak slik saken da sto.
Etter forvaltningsloven § 34 annet ledd skal klageinstansen prøve alle sider av saken. Klageinstansen kan dessuten etter § 34 siste ledd velge selv å treffe nytt vedtak, enten gjennom å stadfeste førsteinstansens avgjørelse, eller ved å endre det materielle innholdet. Alternativt kan førsteinstansens vedtak oppheves for å sendes tilbake til førsteinstansen for ny behandling. Bakgrunnen for at klageinstansen velger å oppheve et vedtak uten selv å foreta ny realitetsbehandling, kan være at det foreligger feil ved behandlingen i førsteinstansen som vanskelig lar seg rette i klageomgangen, for eksempel at lokale forhold av betydning ikke har blitt tilstrekkelig utredet. Forholdene kan også ligge slik an at det vil være formålstjenlig og praktisk at klageinstansen treffer nytt realitetsvedtak.
Statens vegvesens vedtak 12. mars 2008 er formulert som et vedtak om avvisning. Konklusjonen i og virkningen av vedtaket er formulert slik:
«På bakgrunn av ovennevnte synes det riktig at saken behandles etter plan- og bygningsloven enten som reguleringsendring eller dispensasjon fra reguleringsplan. Søknaden avvises derfor, jf. forvaltningsloven § 33, 2. ledd.
Avvisningsvedtaket kan påklages til fylkesmannen, jf. forvaltningsloven § 28,1. ledd jf. § 2, 3. ledd jf. veglovens §§ 11, 2. ledd og 40, 2. ledd.»
Vegvesenet skal i ettertid ha opplyst til fylkesmannen at det også var meningen å treffe et realitetsvedtak. Det fremgår også av vedtaket at vegvesenets syn er at den omsøkte atkomstveien ikke tilfredsstiller kravene til teknisk utforming. Men vurderingene om dette er ikke så utførlige som det som må kunne kreves av en begrunnelse for å nekte tillatelse etter veglova § 40 annet ledd. Dessuten taler konklusjonen og innholdet i vedtaket ellers klart for at vedtaket tok sikte på å avvise As søknad på formelt grunnlag. Dette støttes av at det i vedtaket er vist til forvaltningsloven § 33 annet ledd om at underinstansen kan avvise en sak dersom vilkårene for å behandle klagen ikke foreligger. Den tidligere korrespondansen mellom vegvesenet og X kommune dreide seg dessuten i all hovedsak om spørsmålet om å benytte eksisterende atkomstvei som avkjørsel skulle behandles etter veglova § 40 annet ledd eller som en sak om dispensasjon eller reguleringsendring etter plan- og bygningsloven. Vegvesenet hadde hele tiden ment at saken hørte inn under plan- og bygningsmyndighetene. Dette taler også for at vedtaket måtte anses som et vedtak om avvisning.
Et vedtak om å avvise en sak på formelt grunnlag er, både når det gjelder faktum og rettslige problemstillinger, vesensforskjellig fra et vedtak om tillatelse til avkjørsel etter veglova § 40 annet ledd. Etter mitt syn er disse forskjellene så store at det av hensyn til prinsippet om toinstansbehandling så vel som sakens opplysning kan spørres om fylkesmannen hadde adgang å treffe realitetsvedtak i klageomgangen.
I denne saken var fylkesmannen etter det opplyste i tvil om vedtaket fra vegvesenet var et realitetsvedtak eller et vedtak om avvisning. Problemstillingen ble tatt opp med vegvesenet, som altså skal ha svart at vedtaket tok sikte på både å avvise saken og å ta stilling til realiteten. Ikke på noe tidspunkt ble klageren orientert om denne uklarheten og vegvesenets syn på eget vedtak. Videre innhentet fylkesmannen en utdypende begrunnelse fra vegvesenet, fordi den begrunnelsen som var gitt i vedtaket og som kunne sluttes fra den øvrige korrespondanse, var mangelfull. A ble ikke gjort kjent med innholdet i denne begrunnelsen og fikk dermed ikke anledning til å kommentere den og gi sitt syn på innholdet. Mangelen på kontradiksjon aksentueres ved at den tvilen fylkesmannen har gitt utrykk for i vedtaket, nettopp knytter seg til søkerens bruk av veien, og andre lokale faktiske forhold som det åpenbart måtte være i hans interesse å få belyst. Denne feilen ved fylkesmannens saksbehandling er i seg selv så vesentlig at det neppe var adgang til å treffe et vedtak med et slikt innhold som det fylkesmannen gjorde. Etter mitt skjønn skulle fylkesmannen ha sendt saken tilbake til vegvesenet, slik at det kunne treffe et formelt riktig vedtak. Dette vedtaket kunne så eventuelt påklages til fylkesmannen. Jeg minner i denne forbindelse om at fylkesmannen ikke er generell overordnet myndighet etter veglova, men kun klageinstans i avkjørselssaker.
Min konklusjon er i korthet at ut fra hensynet til å gi klager en reell toinstansbehandling og å sikre en forsvarlig utredning og opplysning av saken, burde Statens vegvesens vedtak vært opphevet og sendt tilbake for ny behandling. Jeg ber derfor Fylkesmannen i Østfold behandle saken på nytt. I den forbindelse bes fylkesmannen legge mine synspunkter til grunn, men også å ta hensyn til eventuelle nye omstendigheter. Jeg ber om å bli holdt orientert om den videre utviklingen i saken.»
Etter ombudsmannens uttalelse behandlet Fylkesmannen i Østfold saken på nytt. Fylkesmannen omgjorde sitt eget vedtak, og Statens vegvesens avgjørelse ble opphevet og sendt tilbake for ny behandling.