A (klageren) kjøpte i 1998 del av eiendommen gnr … bnr …,vei …. Eiendommen er beliggende i Nordstrandskråningen i Oslo kommune. Etter avtale med øvrige sameiere skulle As to parseller (A og C) skilles ut som egne enheter så snart som mulig etter kjøpet. Han ønsket å oppføre lavblokker med seks til ni boenheter, blant annet for seg og sin familie. Planen var å gjennomføre et prosjekt innenfor rammene av reguleringsplan S-2864 av 14. mai 1986 med midlertidige reguleringsbestemmelser for deler av Oslos ytre sone. A brukte noe tid på å komme frem til en avtale med øvrige eiere om privatrettslig sikring av atkomst til sin del av eiendommen gjennom kulvert under deres del av eiendommen.
Oppstart av arbeid med ny reguleringsplan for Nordstrandskråningen ble varslet i 2000. As eiendom var foreslått bevart som grønn lunge, slik at den i realiteten ble gjort ubebyggelig.
I 2001 søkte A, etter avtale med de øvrige eierne, om oppdeling av eiendommen i parsellene A, B og C. Oslo kommune, plan- og bygningsetaten (heretter PBE) svarte at søknaden på grunn av kommende ny regulering ville bli møtt med midlertidig dele- og byggeforbud dersom den ble opprettholdt. A valgte da å trekke delesøknaden. I løpet av 2002 hadde A en rekke møter med både fagansvarlige i PBE og politikere i byutviklingskomiteen (heretter BUK). Han mener at han fikk en klar anbefaling om ikke å protestere mot forslaget til ny reguleringsplan, men i stedet akseptere den og søke om dispensasjon fra en byggegrense i planen som i praksis gjorde eiendommen ubebyggelig.
Reguleringsplanen for Nordstrandskråningen, delområde Fiskvoll-Ljan, ble vedtatt 29. mai 2002. Ettersom As parseller ikke var fradelt, ble hele … vei … behandlet som en tomt, og byggegrensen satt slik at parsell A ble ubebyggelig. A søkte dispensasjon fra planens byggegrense. PBE avslo søknaden 3. mars 2003. Vedtaket ble påklaget. Etter befaring på eiendommen og møter/deputasjoner med politikere i BUK ble klagen tatt til følge av BUK 1. oktober 2003. Vedtaket lød som følger:
«Byutviklingskomiteen finner at det foreligger særlige grunner i henhold til plan- og bygningslovens § 7 for å innvilge dispensasjon fra gjeldende reguleringsplan for krav om bygging utenfor byggegrense i forbindelse med søknad om dispensasjon utenom byggesak. Komiteen finner grunn til å endre Plan- og bygningsetatens avslag av 3.03.2003.»
Fra begrunnelsen siteres:
«Byutviklingskomiteen henviser til sin behandling av reguleringsplan for Nordstrandskråningen 24.02.02, behandlet i bystyret 29.05.02. Komiteen ble i den forbindelse kontaktet av A, som på det tidspunktet befant seg i en prosess hvor han forsøkte å få en formell deling av tomten i … vei … i tre deler, heretter kalt tomtene … A, B og C. A kjøpte tomtene A og C i 1998. Kart- og oppmålingsforretning for de tre tomtene var avholdt i 1975, men formell fradeling kunne ikke skje før adkomst til tomt A var løst. A løste adkomsten i november 2001, omtrent samtidig med at reguleringsplanen for Nordstrandskråningen ble fremlagt fra Plan- og bygningsetaten (PBE) til politisk behandling. Da As tomter ikke var formelt avdelt på dette tidspunkt, ble hele … vei … i planen behandlet som en tomt, og byggegrensen i sin helhet satt slik at tomt A ble gjort ubebyggelig i den nye planen. Hadde fradelingen vært formelt gjennomført på dette tidspunkt, er det hevet over tvil at også denne tomten hadde fått sine selvstendige byggegrenser, jfr reguleringsplanen pkt. 1.7 som sier at «Alle utskilte tomer tillates bebygget, men de foreslåtte byggegrenser vil være styrende».
Byutviklingskomiteens flertall hadde stor forståelse for As situasjon. Det var imidlertid lite ønskelig å sende hele planen for Nordstrandskråningen tilbake til PBE for revisjon i påvente av at As tomter skulle få en formell fradeling. Det ville ha vært en tidkrevende prosess, og planen angår et stort område og svært mange grunneiere som allerede hadde ventet lenge på avklaring for deres egne tomter. Med ønske om en smidig og tidsbesparende saksbehandling for alle parter, besluttet komiteen på denne bakgrunn å behandle reguleringsplanen slik den forelå, og anbefalte A å søke om dispensasjon fra byggegrensen for å kunne bebygge sin tomt. A hadde all grunn til å tro at slik dispensasjon ville bli innvilget ut fra de politiske signaler han mottok ved denne anledning. Komiteen ba byrådet i brev av 25.06.03, purret 27.08.03, om at saken skulle gis prioritet slik at saken kunne behandles av den sittende komite som hadde fulgt saken hele veien. Dette for at en ny komite skulle slippe å sette seg inn i hele sakens forløp, med det tidstap dette ville bety for både A og komiteens arbeid.
Byutviklingskomiteen legger til grunn at fradeling av As tomter på det aktuelle tidspunkt kun sto på en formalitet, da adkomst til tomt A var løst. PBE og byrådets innstilling har helt valgt å se bort fra dette faktum, og har kun lagt intensjonene for reguleringsplanen om å bevare grøntprofilen i Nordstrandskråningen, samt det faktum at fradelingen fortsatt ikke formelt var innvilget, til grunn når de går inn for å avslå As dispensasjonssøknad.
Byutviklingskomiteen har ikke kjennskap til at andre grunneiere befant seg i samme situasjon som A da reguleringsplanen for Nordstrandskråningen ble vedtatt. På denne bakgrunn er det vanskelig å se gyldigheten av argumentene om at en dispensasjon i dette tilfellet vil kunne skape presedens, og dermed undergrave planens intensjoner. Det forutsettes som en selvfølge at bebyggelse på tomten holdes innenfor den BYA som er fastsatt i planen, og at bebyggelsen plasseres på en slik måte at planens intensjoner om å bevare mest mulig av tomtens vegetasjon, med særlig vekt på større trær, ivaretas på best mulig måte av utbygger i samarbeid med PBE.»
Dispensasjonsvedtaket ble påklaget av naboer. Fylkesmannen i Oslo og Akershus stadfestet dispensasjonen i vedtak 9. februar 2006. Dispensasjonen ville bortfalle 9. februar 2009 dersom tiltaket ikke på det tidspunktet var igangsatt, jf. plbl. § 96.
Prosjekteringsarbeidet ble gjenopptatt. As arkitekt anmodet i brev 20. november 2006 PBE om forhåndskonferanse. Forhåndskonferansen ble avholdt 21. februar 2007. Foreløpig referat fra konferansen er datert 21. februar 2007. Det fremgår av referatet at PBE la til grunn at atkomstspørsmålet fortsatt ikke var løst og tomta derfor ikke delt, og at det på denne bakgrunn ble stilt spørsmål om dispensasjonen var gitt på korrekt grunnlag. Videre mente PBE at forslaget ikke var «gjort i samarbeid med PBE som forutsatt i dispensasjonen». Det ble også påpekt at den nye atkomsten vil være et søknadspliktig tiltak avhengig av dispensasjon fra formål og avstandsbestemmelsen i plbl. § 70 nr 2. PBE vurderte det slik at «presentert byggeprosjekt og adkomst krever omregulering, og at det anbefales at det innsendes planinitiativ».
I løpet av våren og sommeren 2007 tok A kontakt med politikere i BUK. A hadde også møte med byrådsavdelingen 24. august 2007. Dette møtet resulterte i et brev 27. august 2007 fra byrådsavdelingen til PBE. PBE ble bedt om å gi en redegjørelse for saken i forhold til «atkomstløsning» og i forhold til «selve tiltaket slik det er fremlagt av søker/arkitekt». PBE svarte i brev 3. september 2007 at alternativet til atkomstløsning over friområde/sti ville resultere i et betydelig terrenginngrep i Nordstrandskråningen, og at etaten derfor vurderte det slik at dette alternativet ville kreve omregulering. Når det gjaldt det andre atkomstalternativet delvis i tunnel/kulvert, ble det vist til at dette ikke var omsøkt og at etaten derfor ikke hadde hatt mulighet for å vurdere og behandle det. Til spørsmålet om vurdering av tiltaket for øvrig, svarte PBE at det kun var avholdt forhåndskonferanse og at et tiltak først vurderes fullt ut når det foreligger en tilstrekkelig dokumentert søknad. PBE hadde imidlertid gitt føringer om at tiltaket var altfor stort og ville medføre terrenginngrep mv som klart var i strid med reguleringsplanens intensjoner.
A oppfattet innholdet i brevet 3. september 2007 slik at PBE ville åpne for en dialog om prosjektet dersom det ble sendt inn søknad. Hans arkitekt foretok etter dette noen justeringer i prosjektet, og ba i brev 3. desember 2007 om et arbeidsmøte «for å oppfylle forutsetning om samarbeid med PBE som fremgår av vedtaket og som det ble minnet om i møtet med PBE den 21.02.07». Arkitekten skrev at man ikke hadde «konkludert med en løsning som ivaretar alle sider ved planlagt utbygging», men at man i samarbeid med PBE ønsket «å finne frem til et utbyggingsforslag som ivaretar reguleringsplanens intensjoner og tiltakshavers ønsker på en best mulig måte».
PBE svarte i brev 8. januar 2008 at etaten ikke så noen «hensikt med å starte opp et arbeidsmøte for utbygging innenfor dette området på nåværende tidspunkt» ettersom byrådsavdelingen i brev 27. april 2007 hadde bedt PBE om snarest å vurdere midlertidig dele- og byggeforbud for Nordstrandskråningen. Det ble vist til at grunneierne var varslet om dette i brev 18. desember 2007.
A gjennomførte høsten 2008 nye møter med politikerne i BUK. Med bakgrunn i sakens forhistorie, oppfordret han medlemmene av komiteen til å plukke ut og behandle hans sak til tross for det varslede forbudet. BUK vedtok imidlertid det midlertidige forbudet 11. desember 2008 uten at det ble gjort unntak for … vei … . Av vedtaket fremgår det at komiteen ikke fant det riktig med et særskilt unntak for eiendommen.
A klaget til ombudsmannen. Han ba om ombudsmannens vurdering av hvordan Oslo kommune hadde behandlet hans forsøk gjennom drøye ti år på å få bygge på sin eiendom i … vei … .
A opplyste at han ikke så noen hensikt i å påklage byutviklingskomiteens vedtak 11. desember 2008 om midlertidig dele- og byggeforbud til fylkesmannen. Hovedessensen i klagen var at han, til tross for blant annet det positive dispensasjonsvedtaket i BUK i 2003, som ga premisser for fremtidig utbygging, fortsatt ikke hadde klart å få behandlet en konkret byggesak. Han kunne ikke forstå annet enn at det måtte være mulig å komme i mål med et prosjekt som alle parter kunne vært fornøyd med dersom han hadde sluppet til med å sende inn konkret byggesøknad og oppnådd en dialog med kommunen om de ulike sidene av prosjektet. Fra klagen siteres:
«Etter alle de år og ressurser som har medgått i denne saken, og hvor jeg siden 2003 da dispensasjonen ble gitt, mener at jeg har hatt all grunn til å tro at prosjektet jeg da fikk positiv tilbakemelding på til slutt skulle kunne la seg realisere, kan jeg ikke forstå at jeg som enkeltmenneske i det norske forvaltningssystemet kan ende opp med å ikke få til noe på min eiendom likevel.»
I brev herfra ble A gjort oppmerksom på at det normalt er en forutsetning for å klage til ombudsmannen at den som hevder å ha blitt utsatt for urett har benyttet seg av muligheten til å påklage vedtak til overordnet forvaltningsorgan. Samtidig ble det lagt til grunn at klagen i første rekke syntes å være rettet mot kommunens samlede behandling av saken gjennom mange år og ikke mot vedtaket 11. desember 2008 om midlertidig dele- og byggeforbud.
A opplyste deretter at han så det som svært lite sannsynlig at en klage til fylkesmannen over vedtaket om midlertidig forbud ville kunne føre frem. Han viste til at forbudet gjelder flere hundre eiendommer i Nordstrandskråningen og at fylkesmannen i en eventuell klagesak nok ville vurdere riktigheten av å nedlegge forbud på et nokså generelt plan der det ikke ville passe inn å vurdere hans spesielle sak. A bekreftet videre at han ikke først og fremst ønsket ombudsmannens vurdering av forbudet, men heller kommunens behandling av hans sak i årene før dette vedtaket ble fattet.
Det ble funnet grunn til å undersøke enkelte sider av saken nærmere med Oslo kommune. Byrådsavdeling for byutvikling ble spurt om A ble underrettet om at det var igangsatt arbeid med å nedlegge midlertidig dele- og byggeforbud i møtet med byrådsavdelingen 24. august 2007. Videre ble det spurt hvorfor ikke konsekvensen av det igangsatte arbeidet ble nevnt allerede i plan- og bygningsetatens brev 3. september 2007 til byrådsavdelingen. Det ble også spurt om kommunen hadde forståelse for at A hadde oppfattet tilbakemeldingen i sistnevnte brev slik at PBE ville åpne for dialog dersom det ble innsendt en konkret søknad. Til slutt ble det bedt om en kommentar til As anførsel om at dette ikke kan ha vært i samsvar med hva som var meningen med hjemmel for å kunne nedlegge midlertidig dele- og byggeforbud på to år når det i ettertid viste seg å gå et helt år før forbudet faktisk ble nedlagt.
Videre ble det spurt om avgjørelsen i BUK om ikke å gjøre særskilt unntak for … vei … var å anse som et avslag etter plbl. § 33 annet ledd og om avgjørelsen i så fall er et enkeltvedtak som kan påklages til overordnet forvaltningsorgan. Det ble deretter spurt om det er mulig å søke om dispensasjon fra det midlertidige forbudet, eller om § 33 annet ledd er en spesialbestemmelse som går foran den generelle dispensasjonsbestemmelsen i plbl. § 7. Til slutt ble det stilt spørsmål om avgjørelsen om ikke å gjøre unntak tilfredsstiller kravene til begrunnelse i forvaltningsloven §§ 24 og 25.
Byrådsavdeling for byutvikling svarte at saken hadde vært forelagt PBE. Byrådsavdelingen hadde ikke notater fra møtet 24. august 2007 som kunne vise om klager ble underrettet om at det var igangsatt arbeid med dele- og byggeforbud på det tidspunktet. Fra PBE’s uttalelse siteres:
«Det stilles spørsmål til hvorfor Plan- og bygningsetaten ikke nevnte konsekvensen av bygge- og deleforbud i brev av 03.09.2007. Etatens brev av 03.09.2007 er et svar på brev av 27.08.2009 fra byrådsavdelingen. Byrådsavdelingen ønsket redegjørelse for atkomstløsning og en vurdering av selve tiltaket/byggeprosjektet, og Plan- og bygningsetaten svarte på anmodningen. Plan- og bygningsetaten har ikke hatt grunn til å redegjøre for et mulig dele- og byggeforbud ettersom byrådsavdelingen var kjent med dette arbeidet.
Plan- og bygningsetaten har ikke kjennskap til om klager ble underrettet om at det var igangsatt arbeidet med dele- og byggeforbud på møtet i byrådsavdelingen den 24.08.2007.
Plan- og bygningsetaten deler ikke klagers syn på brev av 03.09.2007, vedr. at etaten ville åpne for dialog ved innsendelse av søknad. Etaten har opplyst at det ikke var sendt inn søknad. Dersom søknad hadde foreligget til behandling, så ville det blitt vurdert om det ville være mulig å gi en tillatelse i påvente av dele- og byggeforbud. Utfallet av en slik behandling vil avhenge av utforming og størrelsen på prosjektet.
Det gikk om lag ett år fra dele- og byggeforbud ble varslet til det ble vedtatt. Det er et omfattende og meget komplisert dele- og byggeforbud med detaljerte unntaksbestemmelser, hvor det var nødvendig med avklaringer på forskjellige nivåer i kommunen.
Plan- og bygningsetaten mottok en forespørsel fra byråden i mai 2007, vedr. behovet for ny plan i Nordstrandskråningen. Varsel om dele- og byggeforbud ble sendt grunneierne i området 18.12.2007. Etaten mottok først anmodning om arbeidsmøte den 03.12.2007. Etaten kan ikke se at klager burde vært orientert særskilt før varselet ble sendt ut, da etaten ikke har mottatt verken søknad etter anmodning om forhåndskonferanse i tidsrommet mellom april til desember 2007.
Plan- og bygningsetaten slutter seg til den forståelse av plan – og bygningsloven (pbl.) § 33 annet ledd som fremgår av Plan- og bygningsrett av O.J. Pedersen m.fl. Det kan ikke søkes dispensasjon fra pbl. § 33 med hjemmel i § 7. Det kan imidlertid gjøres unntak fra § 33 med hjemmel i § 33 annet ledd. Det er da tale om å gjøre unntak for et tiltak på en eiendom som omfattes av et dele- og byggeforbud. Dette er et enkeltvedtak som kan påklages, jf. fvl. § 2 første ledd bokstav b. Plan- og bygningsetaten har ikke mottatt byggesøknad på eiendommen eller en søknad om å unnta et arbeid etter pbl. § 33 annet ledd.
Etter det som er opplyst har klager henvendt seg til byutviklingskomiteen (BUK) i forkant av nedleggelsen av dele- og byggeforbudet. BUK fant imidlertid at denne eiendommen ikke kunne unntas. Komiteens beslutning om å ikke unnta … vei … omfatter ikke pbl. § 33 annet ledd, jf hva som er sagt foran. Beslutningen gjelder hvilke eiendommer som skal inngå i dele – og byggeforbudet. Kommunen står relativt fritt i denne vurderingen.
Etaten anser at kravene til begrunnelse etter fvl. §§ 24 og 25 er tilfredsstilt.»
A kommenterte svaret. Han anførte at PBE «forsøker å bortforklare hvorfor de ikke har gitt meg den informasjon og veiledning som jeg burde ha fått fra dem». Han oppfattet det som merkelig at PBE hevdet at det ikke var noen grunn til at han skulle oppfatte brevet 3. september 2007 dit hen at PBE ved mottak av søknad ville gå inn i en grundigere vurdering og dialog. Selv om brevet var et svar på brev fra byrådsavdelingen var det etter As oppfatning ikke internt idet PBE måtte forstå at det ville bli lest av ham med stor interesse. Han mente det ikke var noe i brevet som tydet på at søknad ikke ville bli behandlet dersom han fikk sendt den inn.
A skrev videre at bakgrunnen for at hans arkitekt i brev 3. desember 2007 ba om et arbeidsmøte var at de anså et slikt møte «nødvendig for å oppfylle BUK’s uttalelse fra 2003 om et samarbeid med PBE» samt nyttig for å minske antall konfliktpunkter. Det viktigste for A var å få et vedtak i saken, selv om det ville bli avslag, slik at han kunne få prøvet dette utenfor etaten. Han viste til at PBE i brevet 8. januar 2008 hadde svart at de ikke så noen hensikt i at det ble startet opp med arbeid med å sende inn byggesøknad. På den bakgrunn syntes A det var «utrolig» at PBE igjen brukte mot ham at han ikke hadde sendt inn noen søknad. Han stilte spørsmål om hvorfor ikke etaten i stedet informerte om at søknad var en forutsetning for at politikerne skulle kunne få klagebehandlet en sak.
Når det gjaldt hva slags informasjon som ble gitt i møtet 24. august 2007, mente A at det ble opplyst at byråden vurderte endringer i reguleringsplanen og at det ble vist til brevet om dette fra mai 2007. Han husket at det ble kommentert at dette «var et forhold som på sikt kunne by på nye problemer» samtidig som det ble opplyst at saken var omdiskutert blant politikerne og at utfallet var usikkert. Dessuten trodde han det ble informert om at det antageligvis ville bli gjort unntak for saker som hadde en forhistorie dersom forbudet ble vedtatt. Dette oppfattet A som et signal om at han «bare måtte fortsette å jobbe for saken, og at det hastet med å få sendt inn en byggesøknad til PBE».
Byrådsavdeling for byutvikling oversendte i brev 20. oktober 2009 uttalelse 19. oktober 2009 fra PBE. PBE skrev at det er beklagelig at A oppfatter at han ikke har fått den veiledning han har krav på og at han har opplevd motvilje fra etatens side. PBE opplyste at den hadde forståelse for at A oppfattet situasjonen som vanskelig, men fastholdt at den hadde overholdt sin informasjons- og veiledningsplikt. PBE viste videre til at også kunden har en handlingsplikt og at etaten er avhengig av skriftlige henvendelser i form av søknader for å kunne ta stilling til et konkret tiltak. Det ble vist til at A hadde vært godt hjulpet av erfarne fagfolk og til at kommunen måtte kunne regne med at disse er kjent med saksbehandlingsprosedyren. PBE viste til utfyllende referat fra forhåndskonferanse, som var datert 16. mars 2007. Her ble det gitt klare føringer og forslag til videre håndtering. Det uheldige med saken var at den har trukket for langt ut i tid, slik at en eventuell ny søknad har kommet i konflikt med nytt bygge- og deleforbud i området. PBE mente at A hadde hatt rikelig med tid og kvalifisert hjelp til å utarbeide søknad. PBE viste til at dispensasjonen ble endelig avgjort av fylkesmannen 9. februar 2006 og at det ikke er kommunens ansvar aktivt å gå ut og oppfordre tiltakshaver til å sende inn søknad innenfor gyldighetsperioden til dispensasjoner.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Klageren har bedt om min vurdering av den samlede behandling han har fått av PBE i løpet av den perioden han har forsøkt å få bebygget sin eiendom i … vei … i Nordstrandskråningen i Oslo kommune. Han opplever at PBE har vært «motvillig», og at den gjennomgående har fokusert på utbyggingshindringer fremfor muligheter. Han anfører dessuten at PBE har brutt sin informasjons- og veiledningsplikt.
Klageren kjøpte deler av eiendommen … vei … i 1998. Eiendommen var da fortsatt en enhet og klagerens to parseller (A og C) var (og er) beliggende på hver sin side av parsell B. Årsaken til at eiendommen verken var eller senere er blitt fradelt var manglende atkomst til parsell A. Vanskelighetene med «å få til noe» på eiendommen kan i hovedsak spores tilbake til forhold knyttet til manglende deling og atkomst. Disse to forholdene henger nøye sammen ettersom unnlatt fradeling skyldes problemene med atkomst til parsell A. At eiendommen ikke er delt er også den direkte årsaken til at den, da reguleringsplanen ble vedtatt 29. mai 2002, ble tegnet inn som en tomt der byggegrensen er trukket slik at parsell A falt utenfor grensen. Dersom eiendommen hadde vært fradelt på tidspunktet for planvedtaket, er det mye som tyder på at den ville fått egen byggegrense, jf. behandlingen i BUK i oktober 2003. At klageren på tidspunktet for vedtagelsen av planen hadde igangsatt arbeidet med å løse atkomstproblemet med sikte på fradeling gjorde imidlertid at BUK fant at det var grunnlag for å dispensere fra planens byggegrense. Gjennom dispensasjonen («utenfor byggesak») var dermed den grunnleggende og helt nødvendige forutsetning for en eventuell senere byggetillatelse på plass. Ettersom dispensasjonsvedtaket ble påklaget av naboer, ble vedtaket først endelig gjennom fylkesmannens vedtak 9. februar 2006.
Spørsmålet blir etter dette om PBE kan bebreides for at byggetillatelse ikke forelå og arbeidet derfor heller ikke kunne «settes i gang» før treårsfristen for dispensasjonsvedtakets varighet utløp 9. februar 2009, jf. plbl. § 96. Så vidt jeg kan se, ble det ikke tatt noe initiativ overfor PBE før ved brev 20. november 2006. Klagerens arkitekt anmodet i brevet om forhåndskonferanse. Selv om det ikke ble tatt initiativ til forhåndskonferanse eller sendt inn søknad tidligere, arbeidet klageren hele tiden med å finne en løsning på atkomstproblematikken. Hans advokat var fra juni 2005 telefonisk i kontakt med flere personer i PBE for å få tilbakemeldinger på hvorvidt etaten ville kunne akseptere den såkalte «…stien» som atkomst. …stien ligger på kommunal grunn og er dessuten regulert til friareal. Avtale med Oslo kommune, eiendoms- og byfornyelsesetaten om privatrettslig adgang til å kjøre på …stien ble inngått 7. november 2005.
Forhåndskonferansen ble gjennomført 21. februar 2007. Formålet med konferansen var å presentere det materialet som arkitekten hadde utarbeidet samt forslaget til atkomstløsning. I klagen hit beskriver klageren forhåndskonferansen som «et skikkelig knyttneveslag i ansiktet». Han opplevde at alt han hadde jobbet med og oppnådd så langt viste seg «ikke å ha noen verdi» da han på det tidspunktet «trodde det endelig var klart for innsendelse av en konkret byggesøknad».
Det fremgår av referatet fra forhåndskonferansen at PBE stilte spørsmål om dispensasjonen fra byggegrensen var gitt på riktig grunnlag. Klageren har reagert på dette utsagnet, noe jeg kan forstå. Dispensasjonen var på det tidspunktet stadfestet av fylkesmannen og slik sett både endelig og gyldig. Uttalelsen, som antyder at klageren skulle ha ført BUK bak lyset, var etter min mening ubetenksom og for øvrig unødvendig. Når det gjelder forslaget til atkomst over …stien, skriver PBE i referatet videre at forslaget ikke var gjort «i samarbeid med PBE som forutsatt i dispensasjonen» samt at atkomsten var «en annen enn det dispensasjonen forutsatte». Også her synes jeg PBE går langt i å antyde at klageren skulle ha gjort noe kritikkverdig i arbeidet med å løse atkomstproblemet. For det første kan dispensasjonen neppe forstås slik at det var et vilkår for dispensasjon at kulvertløsningen ble gjennomført. For det andre er det vanskelig å se på hvilken måte klageren i praksis skulle ha samarbeidet mer med PBE. Klagerens advokat … var jo nettopp flere ganger i telefonisk kontakt med PBE. Jeg viser til hennes redegjørelse for denne kontakten i brev 13. mars 2007 til PBE. Dessuten ønsket klageren nettopp å presentere dette alternativet som et forslag i forhåndskonferansen. Som PBE selv har vist til, er etaten avhengig av skriftlige søknader for å kunne fatte avgjørelser noe som vanskeliggjør mer uformelt samarbeid.
Når det derimot gjelder PBE’s rent faglige reaksjon på …stien som mulig atkomst til parsell A, kan jeg vanskelig på rettslig grunnlag kritisere at denne i hovedsak var negativ. PBE fremhever i referatet at atkomst over …stien ville medføre ytterligere terrenginngrep og fjerning av landskap og vegetasjon i en strekning på ca 185 m i Nordstrandskråningen. Konklusjonen var derfor at planens intensjon om å bevare mest mulig av tomtenes vegetasjon og større trær åpenbart ikke var hensyntatt. Videre vurderte PBE løsningen i seg selv til å være et søknadspliktig tiltak som var avhengig av dispensasjon både fra planformål og fra avstandsbestemmelsen i plbl. § 70 nr. 2. Klageren har innvendinger mot innholdet i referatet. Innvendingene er blant annet fremført i nevnte brev 13. mars 2007 fra advokaten. Jeg har merket meg disse, men kan ikke se at innvendingene har avgjørende betydning i forhold til det som blir min konklusjon, nemlig at jeg ikke kan kritisere at PBE, til tross for sakens lange forhistorie, ikke ga mer positive tilbakemeldinger på prosjektet.
Etter forhåndskonferansen skjedde det ikke nevneverdig i saken før klageren i løpet av våren og sommeren 2007 tok kontakt med «de fleste politikerne i BUK». Han fremholder at han ikke kunne akseptere at PBE nærmest «underkjente» dispensasjonsvedtaket han hadde fra BUK i 2003. Han opplevde at politikerne hadde stor sympati og forståelse for hans oppfatning om at det ble begått urett mot ham når PBE nå krevet bortimot nullstilling og helt nye forutsetninger for muligheten til å bebygge eiendommen.
I samme periode startet arbeidet med det midlertidige dele- og byggeforbudet for Nordstrandskråningen etter plbl. § 33. Det fremstår for meg som noe uklart når klageren første gang ble kjent med saken, som i ettertid har vist seg ytterligere å innsnevre muligheten for bebyggelse på hans parseller. Byrådsavdelingen sendte 27. april 2007 brev til PBE med anmodning om å forberede dele- og byggeforbud. Grunneierne ble varslet ved brev 18. desember 2007, og jeg legger til grunn at klageren i hvert fall da ble orientert. Videre ble arbeidet med det midlertidige forbudet sannsynligvis nevnt i et møte klageren hadde med byrådsavdelingen 24. august 2007, men uten at det synes å ha vært noe sentralt tema.
Klageren arbeidet altså aktivt med saken i perioden fra februar til august 2007. Arbeidet besto i diverse kontakt med bygningsmyndigheter og lokalpolitikere, og han sendte aldri inn noen søknad til PBE. Hans arkitekt ba imidlertid i brev 3. desember 2007 om «et arbeidsmøte for å oppfylle forutsetning om samarbeid med PBE som fremgår av vedtaket som er fattet i saken og som det ble minnet om i møtet med PBE den 21.02.2007». Slik saken i ettertid utviklet seg, er det lett å se at klageren burde ha sendt inn søknad i løpet av perioden fra forhåndskonferansen og frem til desember da det midlertidige dele- og byggeforbudet ble varslet og begynte å ta form. Dersom han hadde sendt inn en søknad i denne perioden, ville han i alle fall ha fremtvunget et vedtak som han kunne påklaget videre til fylkesmannen. Selv om jeg kan ha en viss forståelse for klagerens opplevelse av å ha blitt motarbeidet, kan jeg ikke se at PBE frem til dette tidspunktet på rettslig grunnlag kan bebreides for den situasjonen klageren var kommet i. Han burde ha sendt inn søknad til tross for negative signaler i forhåndskonferansen. I stedet ba han om et møte med byråden. Brevet 27. august 2007 fra byrådsavdelingen til PBE, som var et resultat av møtet 24. august 2007, og svaret fra PBE 3. september 2007 resulterte som kjent ikke i noe for klageren gunstigere resultat.
PBE besvarte anmodningen 3. desember 2007 om arbeidsmøte i brev 8. januar 2008. PBE viste til brevet 27. april 2007 fra byrådsavdelingen vedrørende det midlertidige dele- og byggeforbudet og opplyste at etaten ikke så noen «hensikt med å starte opp et arbeidsmøte for utbygging innenfor dette området på nåværende tidspunkt». Slik jeg ser det, burde nok PBE i dette brevet ha opplyst klageren om at han til tross for arbeidet med midlertidig dele- og byggeforbud kunne sende inn søknad. Det gikk som kjent et helt år fra varsel ble sendt grunneierne til vedtaket ble truffet 11. desember 2008. PBE kunne antagelig i så fall ikke unnlatt å ta stilling til søknaden. Jeg viser til min uttalelse 5. august 2008 i ombudsmannssak 2007/2067, der jeg uttalte følgende om tilsvarende problemstilling:
«Plan- og bygningsloven § 33 første ledd lyder:
«Finner det faste utvalget for plansaker selv at et område bør reguleres eller omreguleres, kan utvalget bestemme at tiltak som nevnt i §§ 81, 86a, 86b og 93 ikke settes i gang før reguleringsspørsmålet er endelig avgjort. Det samme gjelder andre tiltak som vil kunne vanskeliggjøre planlegging eller gjennomføring av planen.»
Planutvalget – i Oslo kommune byutviklingskomiteen – har her fått myndighet til å nedlegge midlertidig forbud mot deling og mot byggearbeid. Formålet er å gi reguleringsmyndighetene tid til å vurdere den fremtidige arealdisponeringen i et område uten å måtte godkjenne søknader som vil kunne vanskeliggjøre reguleringsarbeidet. I praksis er det ofte en byggesøknad som utløser forbudet, men forbud kan nedlegges også når det ikke foreligger slik aktuell søknad. Når forbud er nedlagt, behøver ikke bygningsmyndighetene å realitetsbehandle søknaden før «områingsfristen» i fjerde ledd på to år er ute. Konsekvensene av dette er at fremdriftsprinsippet i plbl. § 95 og saksbehandlingsfristene i SAK ikke kommer til anvendelse samt at en søknad skal vurderes i forhold til den eventuelle nye reguleringen når søknaden tas til behandling igjen. Ved å nedlegge forbud kan altså bygningsmyndighetene skaffe seg materielt grunnlag for å avslå en søknad som var i samsvar med gjeldende regulering på søknadstidspunktet. Forbud kan nedlegges både når det er tale om å utarbeide reguleringsplan for et uregulert område og når det, som i saken her, skal vurderes om gjeldende regulering bør endres.
Bygningsmyndighetene kan imidlertid ikke la være å realitetsbehandle en søknad om byggetillatelse i påvente av en eventuell nedleggelse av midlertidig forbud. Det plbl. § 33 gir adgang til, er å utsette behandlingen i inntil to år når det er nedlagt slikt forbud. Forberedelser til vedtak om midlertidig forbud, herunder forhåndsvarsling av berørte parter, bør derfor gjøres nokså umiddelbart etter at spørsmålet har aktualisert seg.»
I uttalelsen 27. august 2009 i anledning klagen hit har PBE anført at «dersom søknad hadde foreligget til behandling, så ville det blitt vurdert om det ville vært mulig å gi en tillatelse i påvente av dele- og byggeforbud». Utfallet av en slik behandling ville «avhenge av utforming og størrelsen på prosjektet». Som jeg har påpekt ovenfor, ville det ha vært en fordel om PBE hadde opplyst klageren om dette i forbindelse med at det i brev 3. desember 2007 ble anmodet om arbeidsmøte. Jeg er imidlertid enig med PBE i at det ikke kunne forventes at klageren burde vært orientert særskilt før varselet ble sendt ut 18. desember 2007, men PBE burde orientert om at søknad kunne sendes inn til tross for det varslede forbudet.
Avslutningsvis vil jeg knytte noen merknader til spørsmålet om mulig unntak med hjemmel i plbl. § 33 annet ledd. Klageren gjennomførte høsten 2008 møter med medlemmer i BUK, der han oppfordret disse til å unnta hans eiendom fra forbudet. Hans håp var at BUK ville følge opp tidligere signaler om å hjelpe ham gjennom å unnta hans eiendom. Unntak ble imidlertid ikke gjort. I vedtaket står det at «komiteen finner det ikke riktig med et særskilt unntak for … vei …». I foreleggelsen herfra ble det spurt om avgjørelsen om ikke å gjøre unntak var å anse som et avslag etter plbl. § 33 annet ledd. Til dette har PBE i uttalelsen 27. august 2009 svart at bestemmelsen gjelder når det er «tale om å gjøre unntak for et tiltak på en eiendom som omfattes av et dele- og byggeforbud». Det vil altså ikke kunne være aktuelt å gjøre unntak etter denne bestemmelsen før etter at forbudet er vedtatt. Byggesøknad/søknad om unntak må da sendes inn. Jeg legger derfor til grunn at det formelt ikke vil være noe i veien for at klageren nå søker om unntak fra forbudet for deling av eiendommen og/eller for byggetiltak. A har for øvrig orientert meg om at han har fremmet et alternativt reguleringsforslag for sin tomt, som jeg forstår vil bli behandlet parallelt med reguleringsforslaget for hele Nordstrandskråningen.»