A (klageren) leverte 21. desember 2004, på vegne av oppdragsgiverne B, forslag til reguleringsplan for Mølleneset i Bergen kommune. Kommunen skrev i brev 16. mars 2005 til klageren at det var funnet «nødvendig å benytte seg av retten til å kreve forlenget behandlingsfrist» frem til 31. desember 2005. Det ble vist til at det «arbeides intenst med Kommunedelplan for Store Lungegårdsvann, en offentlig plan som skal gi viktige avklaringer for byutvikling i området», og at forslaget til denne planen «forutsettes utlagt til offentlig ettersyn i perioden juni-august 2005».
I et møte 6. april 2005 mellom klageren og byråden for byutvikling skal klageren ha protestert mot fristutsettelsen. Byråden foreslo i brev 19. april 2005 til klageren, «som et kompromiss», at utleggelse til offentlig ettersyn kunne skje i månedsskifte juni/juli 2005. Dette forslaget ble akseptert av klageren ved brev 25. april 2005 til kommunen.
Bergen kommune ved etat for byggesak og private planer konkluderte i et fagnotat 14. juni 2005 til byrådsavdelingen for byutvikling med at det var «vanskelig å anbefale at reguleringsforslaget legges ut til offentlig ettersyn, når det i så stor grad avviker fra et offentlig, overordnet plandokument, som antakelig legges ut til offentlig ettersyn i disse dager». Byråden for byutvikling innstilte 23. juni 2005 på at planforslaget ble lagt ut til offentlig ettersyn, med sikte på en bred debatt om bystrukturen i Møllendalsområdet. Byrådet fattet 6. juli 2005 vedtak i tråd med innstillingen. Forslaget ble lagt ut 8. august 2005.
Kommunen fakturerte 23. november 2005 klager kr 686 500,- for behandlingen av planforslaget. Klageren påklaget gebyret ved brev 3. mars 2006 fra advokat C, og kommunen ble bedt om å foreta en fullstendig fornyet gebyrberegning. Klageren anførte at planforslaget ikke hadde blitt lagt ut til offentlig ettersyn innen 12- ukersfristen i plan- og bygningsloven (plbl.) § 30 andre ledd første punktum, og at gebyret derfor måtte reduseres med 10% for hver påbegynte uke jf. § 2 i forskrift 27. mai 2004 nr. 779 om tidsfrister, og sanksjoner ved overskridelse av fristene, for private planforslag etter § 30 i plan- og bygningsloven. Det ble hevdet at det ikke var inngått noen avtale om fristutsettelse, jf. plbl. § 30 andre ledd andre punktum.
Etat for byggesak og private planer anbefalte i notat 11. april 2007 at klagen ikke ble tatt til følge og anførte blant annet:
«Ordinær frist for behandling av planforslaget vil etter dette være 24.03.05.
19.04.05 ble det i brev fra byråden uttalt at man som et kompromiss kunne foreslå utleggelse til offentlig ettersyn i månedsskiftet juni/juli.
Det synes akseptert av forslagsstiller gjennom etterfølgende brev av 25.04.05 fra [A]. På bakgrunn av dette må det kunne sies å foreligge en avtale mellom kommunen og forslagsstiller om lengre frist før utleggelse av forslaget til offentlig ettersyn, jf pbl. § 30, 2. ledd, 2. pkt.»
Etaten viste til at gebyret var beregnet «ut ifra et areal på mellom 5000 m2 og 20 000 m2», og at det i tillegg var beregnet gebyr «for bebyggelse for 310 x 100 m2 BRA».
Byråden for byutvikling innstilte 20. september 2007 på å opprettholde gebyrvedtaket. Hun viste til at saken var særlig komplisert, på grunn av at ny kommunedelplan var under utarbeidelse, og at kommunen ønsket å se planforslaget i en større sammenheng. Det ble derfor lagt til grunn at kommunen hadde rett til ensidig å forlenge fristen jf.§ 1 fjerde ledd i forskrift 27. mai 2004 nr. 779 om tidsfrister, og sanksjoner ved overskridelse av fristene, for private planforslag etter § 30 i plan- og bygningsloven. Byråden la subsidiært til grunn at «dersom kommunen likevel ikke blir ansett for å ha ’avtalt’ en ny frist i samsvar med plbl. § 30 annet ledd, så vil reduksjonen på det totale gebyret kun løpe frem til det tidspunkt det ble avtalt ny frist».
Komité for miljø og byutvikling vedtok 25. oktober 2007 å sende saken tilbake for ny behandling. I brev 8. januar 2008 til kommunen anførte klageren blant annet at gebyrregulativet var i strid med selvkostprinsippet i plbl. § 109. Etat for byggesak og private planer kommenterte anførselen i notat 18. januar 2008 til byrådsavdelingen slik:
«Etat for byggesak og private planer legger til grunn at dagjeldende gebyrregulativ baserte seg på selvkost. Gebyrregulativet bygger på gjennomsnittsbetraktninger slik at i enkelte saker vil utgiftene være mindre enn gebyret, mens i andre saker vil gebyret være for lite til å dekke de aktuelle kostnadene.
I den aktuelle saken er det forfattet en rekke dokumenter i etaten. I tillegg til at man har gjennomgått inngående dokumenter. Arbeidet har også vært sammenholdt med det pågående kommunedelplanarbeidet. Videre har det vært holdt en rekke møter i sakens anledning der flere personer fra etaten har deltatt. Arbeidet med planforslaget har således vært omfattende, og ilagt gebyr er ikke tilstrekkelig til å dekke de aktuelle kostnadene.»
Klagen ble ikke tatt til følge på Komité for miljø og byutviklings møte 14. februar 2008, og gebyret ble opprettholdt.
Klageren tilskrev Fylkesmannen i Hordaland ved brev 16. mai 2008. Det ble blant annet anført at gebyret var foreldet.
Fylkesmannen stadfestet 15. desember 2008 kommunens gebyrvedtak. Det ble i vedtaket lagt til grunn at det forelå en aksept av byrådens forslag 19. april 2005, og at det ble inngått «en avtale mellom forslagsstillerne og Bergen kommune om fristforlengelse». Fylkesmannen fant det da ikke nødvendig å gå inn på om kommunen ensidig kunne forlenge fristen. Det ble videre uttalt følgende om selvkostprinsippet:
«Etter en helhetsvurdering av saken, kan ikke Fylkesmannen se at det er fastsatt et gebyr i strid med selvkostprinsippet. Det vises her til at Bergen kommune opplyser at arbeidet med planforslaget har vært omfattende, og ilagt gebyr ikke er tilstrekkelig til å dekke de aktuelle kostnadene. Fylkesmannen finner ikke grunn til å betvile denne fremstillingen etter å ha gjennomgått dokumentene i saken.»
Klageren, ved advokat C, henvendte seg til ombudsmannen ved brev 22. januar 2009. Det ble stilt spørsmål ved om gebyret var foreldet, og ved om selvkostprinsippet var fulgt. Gebyret måtte etter klagerens syn uansett reduseres da planforslaget ikke var lagt ut til offentlig ettersyn innen 12-ukersfristen jf. plbl. § 30 andre ledd første punktum. Det ble lagt til grunn at kommunen ikke ensidig kunne forlenge fristen.
Det ble funnet grunn til å undersøke deler av saken nærmere, og i brev 29. april 2009 ble fylkesmannen bedt om å uttale seg til anførselen om at gebyret var foreldet og spurt om når planforslaget ble journalført i kommunen. Det ble videre stilt følgende spørsmål:
«Mener fylkesmannen at det var tilstrekkelig for å utsette fristen at kommunen ved brev 16. mars 2005 varslet om fristforlengelse? Kan i så fall kommunen ensidig fastsette fristutsettelse jf. plbl § 30 annet ledd, annet punktum jf. forskrift om tidsfrister, og private sanksjoner ved overskridelse av fristene, for private planforslag etter § 30 i plan- og bygningsloven (27. mai 2004 nr. 779) § 1, fjerde ledd? Eller mener fylkesmannen det ble inngått en avtale mellom kommunen og klager om fristutsettelse? Dersom fylkesmannen mener at en slik avtale ble inngått da aksepten forelå, m.a.o. 25. april 2005, bes fylkesmannen kommentere om avtalen kan tillegges ’tilbakevirkende kraft’ for perioden 24. mars 2005 tom 25. april 2005, slik at det ikke foretas noen reduksjon i gebyret for denne tiden etter forskriften § 2. Skal med andre ord fristutsettelsen anses for å ha trådd i kraft fra tidspunktet da kommunen kom med det konkrete tilbudet 19. april 2005? Eller må avtalen vurderes slik at klager ved brev 25. april 2005 har akseptert en fristutsettelse f.o.m. 24. mars 2005?»
Fylkesmannen ble også stilt spørsmål i tilknytning til om gebyret var i samsvar med selvkostprinsippet, herunder om kommunen kunne dokumentere gjennomsnittskostnadene som lå til grunn for gebyrfastsettelsen ved behandling av private reguleringsforslag etter gebyrregulativet fra 2004. Avslutningsvis ble fylkesmannen bedt om å kommentere klagerens anførsel om at (mer)arbeid som kan henføres til offentlige planer for samme område, er «arbeid som faller utenfor ’gebyrområdet’», jf. henvisningen til Tyrén i «Plan- og bygningsloven, Kommentarutgave», s. 436.
Fylkesmannen svarte i brev 24. september 2009. Det ble konkludert med at gebyrkravet ikke var foreldet. Fylkesmannen viste til § 1-3 i gebyrregulativet for 2004 og 2005, om at betalingstidspunkt for planforslag er når førstegangsbehandling er sluttført. Førstegangsbehandlingen var etter fylkesmannen oppfatning i denne saken sluttført ved fagnotat fra Bergen kommune datert 14. juni 2005. Det ble videre lagt til grunn at forliksklage, som ble tatt ut 8. februar 2008, avbrøt fristen. Fylkesmannen opplyste også at planforslaget ble innstemplet hos kommunen 31. desember 2004.
Fylkesmannen siterte videre følgende fra et brev kommunen hadde utarbeidet i anledning saken 31. august 2009:
«Det ble ansett som hensiktsmessig å få sett reguleringsforslaget i sammenheng med kommunedelplanen for å få sett området inn i en større sammenheng.
Det var etter dette dialog med forslagsstiller om fremdrift for planarbeidet. Ved brev av 19.4.2005 (vedlegg 4) fra Byråd for byutvikling, Lisbeth Iversen, ble uttalt at som kompromiss kunne foreslås utleggelse til offentlig ettersyn i månedsskiftet juni/juli. Dette ble akseptert i 2 ulike brev av 25.4.2005 fra forslagstiller ved [A]. (vedlegg 5)
Det må legges til grunn at det således foreligger avtale om forlenget frist før utleggelse av forslaget til offentlig ettersyn. Dette avtalen må også anses å gjelde for tidsrommet fra tidsrommet etter 24.3.2004 og frem til nevnte korrespondanse. Om det foreligger slik avtale kan uansett ikke være avgjørende. Det må legges til grunn at kommunen kan sette en annen frist der planforslaget er i strid med kommuneplanens arealdel eller er særlig komplisert, jf forskrift om tidsfrister § 1, 4. ledd, slik det er gjort i brev av 16.3.2005 i den foreliggende sak.
Det legges til grunn at utrykket særlig komplisert må vurderes tilsvarende som i forskrift om saksbehandling og kontroll (SAK) § 23 nr. 1. Det pågående arbeidet med kommunedelplan for Store Lungegårdsvann som skulle skape rammer for utviklingen i området, samt det forhold at reguleringsplanen omfatter et større areal i et sentrumsnært område gjør at reguleringsarbeidet må kunne defineres som ’særlig komplisert’. Kommunen vil således i denne saken ensidig kunne forlenge fristen så lenge den står i rimelig forhold til det merarbeidet saken innebærer. Det ble i brev fra byråden av 19.04.05 vist til at planforslaget ville bli lagt ut til offentlig ettersyn i månedsskiftet juni/juli. Ordinær frist for utleggelse av planforslaget ville være 24.03.05. Planforslaget ble lagt ut til offentlig ettersyn ved vedtak 6.7.2005 i Byrådet. Det anses etter dette ikke grunnlag for krav om reduksjon i gebyret på bakgrunn av oversittet tidsfrist for saksbehandling.»
Fylkesmannen sluttet seg til de vurderinger Bergen kommune hadde gjort i saken. Når det gjaldt selvkostprinsippet, viste fylkesmannen innledningsvis til kommunens opplysninger om at det ikke forelå forslag om å redusere gebyrene i 2005. Kommunen viste dessuten til et notat fra 27. oktober 2003, om revisjon av gebyrregulativet for 2003, for å understreke at gebyret ikke var i strid med selvkostprinsippet. Fylkesmannen kommenterte spørsmålet slik:
«Fylkesmannen har basert vurderingene sine på de fremlagte gebyrregulativene/gebyrsatsene, samt det omfattende arbeidet denne plansaken har medført for kommunen. Det vises her til at kommunen opplyser at arbeidet med planforslaget har vært omfattende, og kommunen definerer reguleringsarbeidet som ’særlig komplisert’. Det vises her til vedlagte brev fra Bergen kommune av 31.08.2009. Med dette utgangspunkt har ikke Fylkesmannen grunnlag for å si at gebyret er fastsatt i strid med selvkostprinsippet.»
Det ble avslutningsvis vist til opplysninger fra kommunen om at det «ikke er tatt gebyr for det arbeid kommunen har utført vedrørende forslag til kommunedelplan for Store Lungegårdsvann», og at «gebyret er beregnet med utgangspunkt i det planarbeid som forslagsstiller selv har forårsaket».
Klager hadde merknader til saken i brev 4. desember 2009. Det ble blant annet anført at planforslaget ble journalført i kommunen 21. desember 2004, samt at gebyrregulativet kommunen og fylkesmannen la til grunn, gjaldt for 2005 og 2006, og ikke for 2004 da planforslaget kom inn til kommunen. Klager fastholdt at gebyret var i strid med selvkostprinsippet.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Gebyrregulativet
Klageren har anført at det ikke er gebyrregulativet for 2005, men gebyrregulativet for 2004 som kommer til anvendelse.
Jeg kan ikke se at fylkesmannen har tatt direkte standpunkt til dette spørsmålet. Jeg vil likevel vise til at etter gebyrregulativet for 2004 § 2 skal gebyret beregnes etter de satser som til enhver tid gjelder på «det tidspunkt tilfredsstillende materiale for behandling, etter planavdelingens oppfatning, er bekreftet mottatt». Ut fra sakens opplysninger synes det å ha vært da planforslaget kom inn til kommunen i 2004, enten det legges til grunn at datoen var 21. desember eller 30. desember. Uansett hvilken av disse datoene som legges til grunn, synes det med andre ord å være gebyrregulativet for 2004 som kommer til anvendelse.
2. Foreldelse
Den alminnelige foreldelsesfrist er tre år, jf. lov 18. mai 1979 nr. 18 om foreldelse av fordringer foreldelsesloven (fl.) § 1. Etter lovens § 2 regnes foreldelsesfristen fra «den dag da fordringshaveren tidligst har rett til å kreve å få oppfyllelse».
Det ble i klagen 15. mai 2008 til fylkesmannen anført at kommunens gebyrkrav var foreldet. Fylkesmannen vurderte i vedtaket 15. desember 2008 ikke denne anførselen. I fylkesmannens brev hit 24. september 2009 er det lagt til grunn at gebyrkravet ikke var foreldet, og det ble vist til § 1-3 i gebyrregulativet for 2004 og 2005, og til at betalingstidspunktet for planforslag er når førstegangsbehandling er sluttført. Faktura i denne saken kunne etter fylkesmannens oppfatning derfor først sendes ut 14. juni 2005.
Jeg kan etter en gjennomgang av gebyrregulativet for 2004 ikke se at det inneholder noen § 1-3. Gebyrregulativet for 2004 synes heller ikke for øvrig å regulere direkte når kommunen tidligst hadde rett til å innkreve gebyret. Jeg antar derfor at fylkesmannens henvisning på dette punkt skyldes en glipp.
Som nevnt under punkt 1 ovenfor, antar jeg at det er regulativet for 2004, og ikke regulativet for 2005, som kommer til anvendelse. Jeg må derfor be om at klagerens anførsel om at kravet er foreldet, blir vurdert på nytt.
Spørsmålet om et krav er foreldet eller ikke, er et spørsmål etter foreldelsesloven som det i siste instans vil være opp til domstolene å avgjøre. I denne saken ble det tatt ut forliksklage for å avbryte foreldelsesfristen, men det fremgår av den tilsendte kopien av rettsboken fra forhandlingene i forliksrådet at behandlingen ble innstilt. En eventuell videre innkreving vil så vidt jeg forstår bli foretatt av kommunen ved kemnerkontoret. Ombudsmannen må naturlig nok være tilbakeholden med å uttale seg om rettstvister der forvaltningen opptrer som part, og der partene er interessert i en rettslig bindende avgjørelse. Det vil derfor ikke være riktig av meg å si noe nærmere om kravet er foreldet eller ikke.
3. 12-ukersfristen
3.1
Når det kommer inn private reguleringsforslag, skal «det faste utvalget for plansaker selv snarest mulig og innen 12 uker behandle forslaget», jf. plbl. § 30 andre ledd.
Klageren har anført at fristen på 12 uker i denne saken ble overskredet, og at gebyrkravet må reduseres i henhold til § 2 i forskrift 27. mai 2004 nr. 779 om tidsfrister, og sanksjoner ved overskridelse av fristene, for private planforslag etter § 30 i plan- og bygningsloven (heretter kalt forskriften). Bestemmelsen lyder som følger:
«Dersom kommunen har fastsatt gebyr i medhold av plan- og bygningsloven § 109 for behandling av planforslag, skal kommunen ved overskridelse av fristen etter denne forskrift § 1 tilbakebetale forslagsstiller 10% av det totale gebyret for hver påbegynte uke fristen overskrides i inntil 10 uker.»
Det må først tas stilling til når 12-ukersfristen begynte å løpe. I forskriftens § 1 første ledd heter det:
«Frist som fastsatt i plan- og bygningsloven § 30 andre ledd første punktum begynner å løpe når forslag har kommet inn.»
Klageren har anført at planforslaget kom inn til kommunen ved overlevering 21. desember 2004. Fylkesmannen la imidlertid i brev 24. september 2009 til grunn at «kommet inn» måtte forstås slik at fristen startet å løpe den dagen forslaget ble stemplet inn i kommunen; som ut fra sakens dokumenter var 30. desember 2004. (Det antas at fylkesmannens henvisning til 31. desember 2004 er feilskrift for 30. desember 2004.)
I de veiledende merknadene til forskriften står det bl.a.:
«Tidsfrister begynner å løpe fra det tidspunkt kommunen har mottatt et forslag til reguleringsplan. Dette vil av bevismessige årsaker måtte være dato for journalføring. Selv om noen kommuner kan ha trege journalføringsrutiner, er det ikke grunn til å tro at dette vil medføre noen vesentlig utvidelse av fristen.»
Det er etter mitt skjønn ikke åpenbart at dette standpunktet kan opprettholdes uavkortet i alle saker, for eksempel dersom det går svært lang tid før et planforslag blir registrert innkommet. Slik saken her ligger an, har jeg imidlertid ikke funnet å kunne rette avgjørende innvendinger mot at journalføringsdatoen 30. desember 2004 legges til grunn som utgangspunkt for fristen, slik kommunen har gjort.
3.2.
Etter plbl. § 30 andre ledd andre punktum kan forslagsstilleren og kommunen «avtale en annen frist» enn 12-ukersfristen i første ledd.
Det synes å være enighet mellom partene om at det ved klagers aksept 25. april 2005 ble inngått en avtale om fristutsettelse til juni/juli 2005. Klageren har krevd reduksjon i gebyrkravet for de ukene som påløp fra 24. mars 2005, da 12-ukersfristen utløp, og frem til avtalen 25. april 2005 (5 uker).
Som det fremgår av saksfremstillingen ovenfor, sendte kommunen 16. mars 2005 et brev om at det var nødvendig å utsette fristen, dvs. før 12-ukersfristen løp ut. Klageren har anført at kommunen var uberettiget til å foreta en slik ensidig forlengelse av fristen, og at fristutsettelse etter denne bestemmelsen krever en aksept fra forslagsstiller. Jeg vil først kommentere denne anførselen, idet klageren neppe vil kunne kreve reduksjon av gebyret dersom kommunen allerede lovlig og rettidig hadde forlenget fristen.
I forskriftens § 1 fjerde ledd heter det:
«Fremmes det reguleringsforslag som er i strid med gjeldende arealdel til kommuneplan eller som er særlig kompliserte, har kommunen rett til å avtale en annen frist.»
Bestemmelsen er kommentert i Miljøverndepartementets veiledende merknader. Merknadene tar først for seg bestemmelsen i lovens § 30 annet ledd om at kommunen og forslagsstilleren kan avtale forlenget frist. Deretter behandles forskriften § 1 fjerde ledd, og det understrekes at kommunen etter denne bestemmelsen gis en rett til å avtale en annen frist. Ordet ”avtale” kan kanskje virke forvirrende, men det er neppe tvil om at meningen har vært å gi kommunen myndighet til å forlenge fristen i slike tilfeller. En annen sak er at kommunen også i slike tilfeller bør tilstrebe å oppnå enighet med forslagsstilleren. Jeg har med andre ord kommet til at det ikke er grunnlag for å rette innvendinger mot kommunens og fylkesmannens forståelse av forskriftens § 1 fjerde ledd.
Kommunen har lagt til grunn at denne saken var «særlig komplisert», og at det derfor var behov for fristutsettelse slik det ble varslet om i brev 16. mars 2005. I brev 31. august 2009, som fylkesmannen har sluttet seg til, viser kommunen til det pågående arbeidet med kommuneplanen for Store Lungegårdsvann som skulle skape rammer for utviklingen i området, samt det forhold at reguleringsplanen omfattet et større areal i et sentrumsnært område. Vurderingen av hva som er å anse som «særlig kompliserte» saker, beror i stor grad på en skjønnsmessig vurdering basert på kunnskap om de lokale forhold. Jeg finner ikke grunn til å imøtegå kommunen og fylkesmannens vurdering på dette punkt.
Jeg har dermed kommet til at kommunen hadde adgang til å forlenge fristen i brev 16. mars 2005. Det er da heller ikke grunnlag for klagerens krav om reduksjon i gebyret for perioden 24. mars 2005 til 25. april 2005 jf. forskriftens § 2.
Jeg tilføyer for ordens skyld at saksdokumentene fra april 2005 uansett må forstås slik at klageren og kommunen inngikk en avtale om fremdriften av plansaken, og at klageren da aksepterte at fristen ble forlenget til juni/juli som et alternativ til at kommunen utsatte fristen til desember jf. brev 16. mars 2005. Det vil da være lite rimelig om klageren i ettertid skal kunne kreve nedsettelse av gebyret for den tiden som allerede var gått. Dette måtte i så fall ha fremgått klart av avtalen.
3.3
Byrådet vedtok å legge ut planforslaget til offentlig ettersyn 6. juli 2005. Vedtaket ble effektuert i begynnelsen av august måned. Fristen etter plan- og bygningsloven § 30 annet ledd er knyttet til kommunens behandling av reguleringsforslaget jf. også forskriften § 1 annet ledd der fristens utløp knyttes til «vedtaksdato». Selv om det gikk noe tid fra vedtaket og til planen faktisk ble lagt ut til offentlig ettersyn, er det vanskelig å finne holdepunkter i loven eller forskriften for at en forsinkelse på dette stadium kan gi grunnlag for nedsettelse av gebyret.
4. Selvkostprinsippet
Klageren har anført at gebyret ikke var i tråd med selvkostprinsippet i plbl. § 109. Det er vist til at kommunen ikke har kunnet dokumentere at utgiftene ved å behandle planforslaget oversteg inntektene ved gebyret, samt at fylkesmannen skulle ha bedt kommunen redegjøre nærmere for dette før vedtaket 15. desember 2008 ble fattet.
Selvkostprinsippet er ikke direkte uttalt i loven men gjelder forutsetningsvis, noe som fremgår av lovforarbeidene, se blant annet Ot.prp. nr. 39 (1993-1994) side 26, og har også blitt lagt til grunn i rettspraksis. Prinsippet innebærer at en kommune ikke kan kreve mer i gebyr enn det faktisk koster å behandle sakene. Det aksepteres likevel at kommunene rubriserer sakene i kategorier og beregner selvkost med utgangspunkt i de gjennomsnittlige kostnadene for den enkelte kategori.
Jeg har ikke foretatt nærmere undersøkelser av om gebyrregulativet for 2004 samlet sett var i tråd med selvkostprinsippet. Kommunen har i et notat 27. oktober 2003 redegjort for forslag om revisjon av gebyrregulativet for 2003. Planavdelingen skrev i notatet at gebyrinntektene før revisjonen var «betydelig lavere enn planavdelingens utgifter til saksbehandlingen», og det ble foreslått en økning av gebyrene. Det ble ut fra beregninger lagt til grunn at kommunens utgifter/selvkost for 2004 ville utgjøre ca 10 mill. Etter det nye gebyrregulativet budsjetterte kommunen med inntekter på 6,9 mill. Kommunen opplyste at det ut fra forslaget ikke ble forventet å drive til selvkost i 2004. Ut fra disse opplysningene synes det ikke å være grunn til å undersøke nærmere om regulativet samlet sett var i tråd med selvkostprinsippet.
Selvkostprinsippet er blant annet omtalt i en høyesterettsdom inntatt i Rt. 2004 s.1603. Saken gjaldt fastsettelse av gebyr for en delingsforretning, men retten la til grunn at de samme synspunktene gjorde seg gjeldende for gebyrfastsettelse etter plan- og bygningsloven. Det synes i dommen forutsatt at selvkostprinsippet ikke bare krever at den enkelte sektor drives uten overskudd, men at selvkost også skal tilstrebes i den enkelte sak. Jeg minner om dette, da jeg ser at kommunen, ved etat for byggesak og private planer, i notat 18. januar 2008 la til grunn at gebyrregulativet «bygger på gjennomsnittsbetraktninger slik at i enkelte saker vil utgiftene være mindre enn gebyret, mens i andre saker vil gebyret være for lite til å dekke de aktuelle kostnadene». Fylkesmannen synes imidlertid å ha lagt et riktigere utgangspunkt til grunn i vedtaket 15. desember 2008, der det ble uttalt at «[i] prinsippet er en hvilken som helst overskridelse av selvkost utelukket».
Spørsmålet som denne saken reiser, er om kommunen har lagt frem tilstrekkelig dokumentasjon på at gebyrileggelsen var i tråd med selvkostprinsippet, slik at saken var tilstrekkelig opplyst da fylkesmannen behandlet saken 15. desember 2008, jf. fvl. § 17.
Jeg har i tidligere saker omtalt kommunens plikt til å dokumentere at byggesaksgebyrene som følger av regulativet er i samsvar med selvkostprinsippet, blant annet i uttalelsene inntatt i årsmeldingen for 2006 på side 304 (sak 2005/1486), årsmeldingen for 2008 på side 345 (sak 2007/737) og på side 350 (sak 2007/1279), og årsmeldingen for 2009 side 338 (sak 2007/1890). I uttalelsen inntatt i årsmeldingen for 2008 på side 235 (sak 2007/737) la jeg til grunn at «det er en forutsetning at forvaltningen kan dokumentere de snittkostnadene som ligger til grunn for fastsettelsen av gebyrsatsene i den enkelte sakstype», og at det er forvaltningen som har bevisbyrden for at selvkostprinsippet er overholdt. Spørsmål knyttet til selvkostprinsippet og dokumentasjonskravet ble også tatt opp med Kommunal- og regionaldepartementet på generelt grunnlag i en sak inntatt i årsmeldingen for 2008 på side 275. Departementet skrev i brev 1. oktober 2007 blant annet: «I tilfeller hvor det hevdes at kommunens gebyrsatser ikke er fastsatt i henhold til selvkostprinsippet, vil en kunne be kommunen dokumentere at selvkostprinsippet er ivaretatt, f. eks. ved å fremlegge for- og etterkalkyler av grunnlaget for sine gebyrsatser.» Videre skrev departementet at det «ikke [vil] være tilstrekkelig å vise til at en gebyrberegning som skjer i samsvar med regulativet oppfyller kravet til selvkost».
I brev 29. april 2009 til fylkesmannen stilte jeg spørsmål om kommunen kunne dokumentere gjennomsnittskostnaden for behandling av private reguleringsforslag som lå til grunn for fastsettelsen av den aktuelle satsen i gebyrregulativet for 2004. Det ble også stilt spørsmål ved om gjennomsnittskostnaden var i tråd med selvkostprinsippet, samt om dette tidligere var undersøkt fra fylkesmannens side. Jeg kan ikke se at fylkesmannen har svart på dette i brev 24. september 2009. Heller ikke kommunen har i det vedlagte brevet 31. august 2009 redegjort for dette. De opplysningene som er gitt fra kommunen, blant annet i notat 18. januar 2008, og som fylkesmannen så hen til ved vurderingen i vedtaket 15. desember 2008, går ut på at det er forfattet en rekke dokumenter, at det har vært flere møter og at arbeidet med planforslaget har vært omfattende. Jeg kan ikke se at kommunen har gitt ytterligere dokumentasjon på at satsene for beregning av det aktuelle gebyret var i tråd med selvkostprinsippet. Kommunen har heller ikke redegjort for eventuelle før- og etterkalkyler av grunnlaget for den aktuelle gebyrsatsen. Fylkesmannen synes heller ikke å ha bedt om slik dokumentasjon.
Kommunen har opplyst at det ikke er tatt gebyr for det arbeid kommunen utførte i forbindelse med arbeidet med kommunedelplan for Store Lungegårdsvann, og at gebyret var beregnet med utgangspunkt i «det planarbeid som forslagsstiller selv har forårsaket». Dette er vel og bra, men kommunens manglende dokumentasjon på snittkostnader og kalkyler over regulativets grunnlag gjør det ikke mulig å etterprøve kommunens vurderinger på dette punkt. Det gjelder ikke bare for ombudsmannen, men særlig for fylkesmannen som skal kunne ta stilling til denne anførselen i klagebehandlingen. Slik saken fremstår, er det med andre ord ikke mulig å kontrollere om det utmålte gebyret ligger innenfor selvkost eller ikke.
5. Avsluttende merknad
Jeg har kommet til at det knytter seg «tvil til forhold av betydning i saken», jf ombudsmannsloven 22. juni 1962 § 10 andre ledd. Jeg må derfor be om at de punktene som volder tvil, blir ytterligere utredet og vurdert på nytt.
For det første ber jeg fylkesmannen vurdere klagerens foreldelsesinnsigelse. Jeg antar at det er gebyrregulativet for 2004 som skal legges til grunn, men ber om at fylkesmannen vurderer også dette spørsmålet.
For det andre ber jeg fylkesmannen vurdere nærmere om selvkostprinsippet er fulgt. Som grunnlag for vurderingen bør kommunen så langt som det er mulig dokumentere gjennomsnittskostnadene for den aktuelle gebyrsatsen i forhold til selvkostprinsippet, eventuelt også innhente før- og etterkalkyler, i tråd med det dokumentasjonskrav departementet har stilt, og som jeg har lagt til grunn i tidligere uttalelser.
Jeg ber om å bli underrettet om utfallet av den nye vurderingen.»