I to brev til As advokat skrev jordbrukssjefen i Z kommune at det ville bli lagt til grunn at et erverv av X til fritidsformål ville være konsesjonspliktig. Det ble vist til konsesjonsloven § 7 om nedsatt konsesjonsgrense for bebygd eiendom, at B var registrert bosatt på eiendommen fra 1978 til 1989, og at det i 1976 var gitt byggetillatelse for oppføring av boligbygg. Videre ble det opplyst at kommunen av bosettingshensyn førte en streng praksis i slike konsesjonssaker.
Advokaten anmodet deretter, på As vegne, i brev til det lokale likningskontoret, om at bostedsregistreringen ble rettet opp. Hun skrev:
«B har aldri benyttet eiendommen som helårsbolig. … Som det fremgår av vedlagte kopi av brev fra B …, var det opprinnelig meningen at han og hans kone skulle benytte eiendommen til [tjenestebolig]. Før B fikk tatt eiendommen i bruk til dette formål, ble det imidlertid avklart fra [arbeidsgiverens] side at huset likevel ikke kunne tas i bruk som tjenestebolig. B og hans kone flyttet derfor aldri inn i huset, men ble fortsatt boende i [arbeidsgiverens] tjenestebolig.
Eiendommen har dermed helt siden den ble bygget vært benyttet som fritidsbolig, såvel i Bs eiertid som etter at A overtok eiendommen i 1982. …
Vi antar at registreringen beror på en feil som kan skyldes at B har bodd på Y i nevnte periode, dog altså ikke på X.»
Vedlagt brevet fulgte kopi av brev fra B til A, der han blant annet redegjorde for bakgrunnen for at han og hans kone ikke kunne bo i huset som A nå eide.
Skatt sør fant ikke grunnlag for å omgjøre registreringsvedtaket. Skattekontoret viste til at klagefristen var gått ut, og skrev:
«Om registreringen av B og hans kone på eiendommen fra 1978 til -89 var uriktig, har vi ikke grunnlag for å mene noe om i dag. Vi ser derfor ikke noen grunn til å ta opp saken av eget initiativ, jf. forvaltningsloven § 35.»
I svarbrev til Skatt sør, skrev A:
«Dersom B registrerte nyadresse på Y i 1978 må dette altså ha skjedd samtidig med at han søkte og fikk byggetillatelse – altså flere år før huset sto ferdig i 1980/82 – et hus jeg kjøpte som fritidsbolig og overtok i 1982! At denne ”registreringen” i tillegg ble stående i 7(!) år etter at jeg overtok huset … må åpenbart bero på en feil/misforståelse.
B har skriftlig bekreftet at han IKKE flyttet inn i det nye huset som en følge av avslag på søknad … om å få ta huset i bruk som tjenestebolig.»
Skatt sør avviste senere å behandle saken som en formell klagesak. Skatt sør fant at A hadde rettslig klageinteresse, da han hadde vært eier av eiendommen i deler av perioden B var registrert bosatt der, men viste til at klagefristen var oversittet og at det ikke kunne gis oppreisning for oversittelsen, da det var gått mer enn ett år siden vedtaket om bostedsregistrering ble truffet, jf. forvaltningsloven § 31 siste ledd.
Etter klage over avvisningsvedtaket, sluttet Skattedirektoratet seg til Skatt sørs vedtak om at klagen ikke kunne tas under behandling som sådan. Direktoratet opplyste også om at påviste feil i folkeregisteret kunne rettes uavhengig av hvor lenge det var siden feilen ble begått, og viste til at det ikke var noen frister knyttet til omgjøringsbestemmelsen i forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c. Videre viste Skattedirektoratet til at det påberopte omgjøringsgrunnlaget var at folkeregistermyndigheten skulle ha lagt feil faktum til grunn da B ble bostedsregistrert på eiendommen i august 1978, og skrev:
«Hvorvidt det er tilfelle, dvs. at B har hatt mer døgnhvile på [naboeiendommen] enn på X, har ikke vi mulighet for å bedømme ut fra sakens dokumenter.»
A gjentok i nytt brev til Skatt sør anmodningen om at bostedsregistreringen ble omgjort.Vedlagt anmodningen fulgte en bekreftelse fra Bs arbeidsgiver om at de tilsatte i hvert fall frem til 1987 «måtte bo på [arbeidsstedet], og ikke stod fritt med hensyn til valg av egen bolig, i og med at det fulgte tjenestebolig med stillingen».
Skatt sør svarte:
«Vi har etter ny gjennomgang av saken ikke funnet grunnlag for å fastslå at vedtaket om å bosette B og hans familie på eiendommen var ugyldig. Vi finner heller ikke at det på annen måte er tilstrekkelig dokumentert at bostedsregistreringen bør omgjøres.»
A ba deretter Skattedirektoratet om veiledning om hva slags dokumentasjon som måtte til for å få rettet en «åpenbar feil» i folkeregisteret.
Skattedirektoratet avslo på nytt As anmodning om omgjøring. Begrunnelsen var slik:
«I forbindelse med omgjøringsadgangen vil vi bemerke at folkeregisteret er statisk. I dette ligger det at endringer tilbake i tid bare foretas dersom det godtgjøres at folkeregistermyndigheten har begått feil som har hatt betydning for føringen av registeret.
Vi legger til grunn at grunnlaget for registreringen av Bs flytting den 11. august 1978 må være aksept av flyttemelding. Vi viser til at det er registrert en oppgitt flyttedato som avviker fra registreringsdato, her 1. april 1978, noe som ikke ville vært gjort dersom registreringen hadde skjedd på grunnlag av et skriftlig vedtak om registrering på ny adresse.
Det var i 1978 ikke krav om skriftlig begrunnelse for vedtak om å godta en flyttemelding. Etter forskrift om folkeregistrering av 20. januar 1970, og også etter den senere forskrift av 26. november 1979, skulle flyttemeldinger oppbevares i fem år for deretter å bli makulert. Saken lar seg derfor ikke rekonstruere.
At det nå er dokumentert at B hadde boplikt på en annen eiendom enn den han var registrert som bosatt på fra 11. august 1978, er ikke et moment som nødvendigvis tilsier at registreringen ikke var i overensstemmelse med dagjeldende regelverk. Vi viser til dagjeldende folkeregisterforskrift § 4 nr. 1 og 3 hvoretter det var døgnhvile/felles hjem som var det avgjørende. Hvorvidt en person hadde boplikt på en eiendom var ikke noe moment som kunne legges inn i vurderingen. For øvrig er tjenestemessig boplikt en sak mellom vedkommende arbeidstager og arbeidsgiver.»
A brakte deretter saken inn for ombudsmannen. Vedlagt klagen fulgte kopi av flere erklæringer som han hadde innhentet for å dokumentere at B aldri hadde bosatt seg på eiendommen.
Bs kollega bekreftet at B og hans kone «aldri tok huset på Y i bruk som bolig», og skrev blant annet dette:
«Da huset på Y sto ferdig i 1980/81, ble det omgående avertert til salgs,
men pga høy prisklasse, tok salget tid. I både 1981 og 1982 ble huset derfor om
sommeren leiet ut til familie, venner og bekjente av B, inntil huset høsten
1982 ble solgt som fritidsbolig til A, Oslo.
I disse årene bodde familien B helt frem til flyttingen i 1989 i tjenesteboligen…»
Mellommannen ved eiendomssalget fra B til A, skrev blant annet dette om bruken av huset:
«Ettersom B disponerte … tjenestebolig på Y, bodde han og familien selv ikke i huset. Han hadde derfor allerede et par år leiet ut boligen til feriegjester, og jeg husker at A av denne grunn derfor måtte godta at overtagelse av eiendommen, ble skjøvet ut til etter sommerferien i 1982.»
I et brev til A, som fulgte vedlagt, hadde B skrevet at han ikke kunne huske at de hadde sendt flyttemelding og at han ikke hadde noe imot om A tok kontakt med arbeidsgiveren.
I brev herfra ble Skattedirektoratet bedt om å gi en kort redegjørelse for hva som skulle til for at tidligere registreringer av bosted skulle kunne omgjøres og for hvilke konsekvenser en eventuell omgjøring ville kunne ha for B. Det ble også bedt om en redegjørelse for direktoratets vurdering av bevisene i saken, herunder erklæringene som A hadde fremlagt.
Skattedirektoratet redegjorde slik for hva som skulle til for at tidligere bostedsregistreringer skulle kunne omgjøres:
«I forbindelse med vurderingen av om tidligere bostedsregistreringer kan omgjøres, vil vi opplyse at folkeregisteret her er statisk. I dette ligger at endringer tilbake i tid bare foretas dersom det kan godtgjøres at folkeregistermyndigheten har gjort en feil som har hatt betydning for registreringen, dvs at det foreligger ugyldighetsgrunner. For å fastslå at et vedtak bygger på et galt faktum, kreves det normalt mer enn en alminnelig sannsynlighetsovervekt for at faktum er galt. Dette har vært fast forvaltningspraksis fra veldig mange år tilbake. Denne praksis har tidligere vært vurdert av sivilombudsmannen. Vi viser her til ombudsmannssak 93-1367 B.SiR. I vårt brev av 14.9.1993 er det gitt en redegjørelse for rettstilstanden. Fra brevets 2. avsnitt hitsettes:
”Som anført i vårt brev av 4. mai d.å. tar man i folkeregisteret stilling til hvor en person per dags dato skal være registrert bosatt. Som følge av dette er det Sentralkontorets generelle praksis i saker som denne at kun ugyldige registreringer omgjøres. Skulle man måtte omgjøre også på grunn av nye opplysninger om forhold tilbake i tid, ville dette betinge et betydelig merarbeid som det i dagens system ikke er lagt opp til. Vi kan i den forbindelse opplyse at vi årlig mottar flere saker med samme utgangspunkt som C.”»
Til spørsmålet om hvilke konsekvenser en eventuell omgjøring ville kunne få for B, svarte direktoratet:
«Dette dreier seg om forhold som skjedde for over 30 år siden. I og med at As klage er avvist på prosessuelt grunnlag, har vi ikke involvert B i saken. Om det har noen konsekvenser for ham har vi således ikke grunnlag for å vurdere. For øvrig er saken over 30 år gammel og vi antar det er tvilsomt om vi har noen hjemmel i folkeregisterloven til å kreve at han gir noen opplysninger rundt flyttingen i 1978.
Dersom det er tilfelle at B i 1978 meldte flytting til en bolig han ikke tok døgnhvilen, ville det den gang i relasjon til folkeregisterloven hatt den konsekvens at han hadde begått en rettsstridig handling. Vi viser til lov om folkeregistrering § 16 første ledd hvoretter forsettlige og uaktsomme overtredelser av loven er straffbare.»
Direktoratet redegjorde slik for vurderingen av bevisene i saken:
«Skattedirektoratet vurderte både i brev … og … de fremlagte dokumenter. Vi kom da til at det ikke var mulig å fastslå at det var lagt et galt faktum til grunn da B ble registrert bosatt på X i Z den 11. august 1978. De dokumenter som nå er lagt frem [erklæringene fra mellommannen og kollegaen] kan vi ikke se har vært lagt frem for Skattedirektoratet før. Vi kan imidlertid ikke se at noen av disse dokumenter har noen dokumentasjonsverdi i vurderingen av hvilket faktum som var korrekt da det ble meldt flytting til X i 1978. [Erklæringene] gjelder beskrivelse fra forhold i hhv 1982 og 1981 og sier ikke noe om hvor B tok døgnhvilen i 1978. Generelt så ligger de forhold så langt tilbake i tid at det i dag ikke er mulig med kvalifisert sannsynlighet å si at B meldte falsk flytting i 1978.»
I merknad til direktoratets svar, skrev A, under henvisning til den tidligere ombudsmannssaken som direktoratet hadde vist til, at han, som tredjeperson, fire år før kjøpet av eiendommen, ikke hadde hatt noen mulighet til å påvirke bostedsregistreringen.
Det ble herfra stilt ytterligere spørsmål til Skattedirektoratet i saken. Under henvisning til direktoratets redegjørelse for hva som skulle til for at tidligere bostedsregistreringer skulle kunne omgjøres, ble det bedt opplyst om det etter praksis var tilstrekkelig å godtgjøre at et vedtak bygde på feil faktum eller om det også måtte sannsynliggjøres at folkeregistermyndigheten var å bebreide for dette. Hvis mulig, ble det også bedt om en kort redegjørelse for hvordan det i praksis kunne godtgjøres at en bostedsregistrering bygde på feil faktum og eventuelt for at folkeregistermyndigheten var å bebreide for dette. Videre ble det, til sannsynlighetsvurderingen i denne saken, vist til at huset på As eiendom, ifølge kollegaens erklæring og flere av As brev, ikke var ferdigbygget da bostedsregistreringen fant sted i 1978, og bedt om direktoratets syn på det. Det ble også bedt opplyst om bostedsregistreringers betydning for konsesjonsplikten kunne ha betydning for Skattedirektoratets behandling av saker som denne.
Skattedirektoratet svarte:
«Hvorvidt folkeregistermyndigheten (eller parten) kan bebreides for feil faktum er et moment som inngår i vurderingen av om omgjøring av et vedtak skal gis tilbakevirkende kraft, se Eckhoff ”Forvaltningsrett”, 8. utgave s. 456. Når vi tidligere har uttalt at det må godtgjøres at folkeregistermyndigheten har gjort en feil som har medført gal registrering av vedkommende, har vi med ”feil” siktet til feil i faktum, feil i rettsanvendelsen eller saksbehandlingsfeil.
Behandling av flyttemeldinger er basert på deklarasjonsprinsippet. Antall flyttemeldinger årlig har et stort volum (ca. 11 % av befolkningen). Folkeregistermyndigheten er ikke innrettet på etterforskning og kan bare i begrenset grad kontrollere faktum ved innhenting av kontrollopplysninger. Kontrollmessig er det også en stor utfordring å klargjøre hvor døgnhvilen til enhver tid tas. Av den grunn er folkeregisterloven innrettet slik at borgeren har en utstrakt opplysningsplikt, jfr. folkeregisterlovens § 6.»
Direktoratet fastholdt at det ikke var dokumentert at bostedsregistreringen bygde på feil faktum. Til påstanden om at huset på As eiendom ikke var ferdigbygget i 1978, viste direktoratet til at A tidligere hadde opplyst at det ble gitt midlertidig brukstillatelse det året, og at dette var en indikasjon på at huset var beboelig. Direktoratet bemerket at hvorvidt det var utstedt ferdigattest for en bolig ikke var et moment som ble vektlagt i flyttesaker og at det avgjørende var hvor døgnhvilen ble tatt.
A gjentok igjen kravet om at feilene som han mente var begått måtte rettes opp, og viste til at «de faktiske forhold» ikke var tilbakevist. Han skrev også at B hevdet at han ikke hadde medvirket til bostedsregistreringen og at det var urimelig å reise tvil om hvor «døgnhvilen» ble tatt.
Skattedirektoratet svarte:
«Den av A fremsatte anførsel om at B hevder ikke å ha medvirket til flyttingen, dvs at han ikke meldte flytting, tilsier i så fall at han ble utsatt for myndighetsmisbruk ved at folkeregistermyndigheten av eget tiltak og uten vedtak har registrert B på eiendommen X. Bostedsregistrering er et enkeltvedtak som må baseres enten på en flyttemelding eller på et endelig vedtak om bostedsregistrering. Hvis dette ikke har skjedd i denne sak, er det i så fall lite flatterende for folkeregistermyndigheten i Z.
Nå er vi ikke kjent med hvilken kilde As anførsel er basert på. Vi for vår del kan bare se at B i brev … til A skriver at han ikke kan huske å ha sendt flyttemelding. Dette er skrevet 30 år i ettertid og trenger ikke være et uttrykk for at B benekter å ha meldt flytting. Men som vi har gitt uttrykk for i ovennevnte brev … så lar ikke saken seg rekonstruere på grunn av at flyttemeldingene fra 1978 er makulert.»
A svarte blant annet:
«Om tidsaspektet i denne saken og grunnen til at B ikke ble konfrontert med spørsmålet om flyttemelding før flere år etter kjøpet, har jeg tidligere opplyst at jeg først i november1996 ble kjent med at huset i Z kommune, (nå) var oppført som ”helårsbolig uten boplikt”. Denne status oppsto som en følge av at det ble ført drikkevann til øya og fastboende og hytteeiere fikk tilbud om tilkopling til vannledningen. Listen ble etter hva jeg vet, utarbeidet av Y Vel. B stilte seg på nevnte tidspunkt, uforstående til dette og har senere medvirket til å få feilen korrigert.
(En mulig forklaring på registrering av ”flytting” i 1978, kan være at den ”midlertidig brukstillatelse” til X, på en eller annen måte ”fant veien” til Folkeregisteret. Ikke vet jeg.)»
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Et forvaltningsorgan kan omgjøre sitt eget vedtak, uten at det er påklaget, dersom det må anses ugyldig, jf. forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c). Ugyldige vedtak kan også omgjøres av klageinstansen eller av annet overordnet organ, jf. bestemmelsens annet ledd.
Det må legges til grunn at et vedtak om bostedsregistrering er ugyldig dersom den registrerte verken har bosatt seg på eiendommen eller skulle ha vært registrert bosatt der av andre grunner, og at folkeregistermyndighetene, dersom dette kan påvises, har plikt til å foreta en omgjøring av vedtaket.
A har, som det fremgår av redegjørelsen for sakens bakgrunn, fremlagt flere dokumenter som peker i retning av at bostedsregistreringen av B på X bygger på feil faktum, ved at han aldri har bodd på eiendommen. Jeg oppfatter det slik at ingen av dokumentene er tillagt vekt som bevismomenter, og det kan synes som om Skattedirektoratet har lagt til grunn at det aldri vil kunne være mulig å godtgjøre at denne bostedsregistreringen bygger på feil faktum.
Det er neppe mulig å si eksakt hvor sannsynlig det må være at en bostedsregistrering bygger på feil faktum, for at det skal måtte legges til grunn. Folkeregistermyndigheten må kunne stille krav om at det foreligger holdepunkter som med vekt taler for dette; tidligere har jeg uttrykt forståelse for at det stilles strenge krav til dokumentasjon i saker om endring av fødselsdato og for påstander om at det tidligere er meldt utvandring, se for eksempel ombudsmannens årsmelding for 2002 side 203 (Somb-2002-37) og årsmeldingen for 1997 side 201 (Somb-1997-53). Likevel kan det ikke stilles krav om at enhver tenkelig mulighet for at bostedsregistreringen er riktig, er utelukket.
Det må normalt kunne forventes at den som anmoder om omgjøring selv skaffer til veie dokumentasjon for at registreringen bygger på feil faktum. Likevel har forvaltningen et selvstendig ansvar for sakens opplysning, jf. det såkalte undersøkelsesprinsippet, som blant annet er nedfelt i forvaltningsloven §§ 17 første ledd og 33 siste ledd. Hvilke krav som må stilles til forvaltningens saksutredning vil variere, avhengig av sakens karakter og betydning og andre omstendigheter, som forvaltningsorganets ressurssituasjon. Reelle hensyn tilsier at folkeregistreringsmyndighetenes utredningsplikt er begrenset.
Etter forvaltningsloven § 11 første ledd har forvaltningsorganene en alminnelig veiledningsplikt innenfor sitt saksområde. Også kravene til forvaltningens veiledning vil variere, med sakens karakter og betydning, forvaltningsorganets ressurssituasjon, partenes behov og andre omstendigheter.
Slik regelverket om konsesjon og boplikt er utformet, og slik Z kommune har opplyst å praktisere det, må det antas at bostedsregistreringen faktisk vil kunne ha avgjørende betydning for om A kan selge eiendommen som fritidseiendom. Det må derfor antas at denne saken har svært stor økonomisk betydning for ham. Som utenforstående tredjepart, har A heller ikke hatt noen mulighet til å påvirke registreringen.
Selv om Skattedirektoratet har rett i at de faktiske forhold saken nå reiser spørsmål om ligger langt tilbake i tid, kan jeg vanskelig se at det i denne saken skal være umulig å finne ut av, med høy grad av sannsynlighet, om B faktisk bosatte seg på X eller ikke. Ved vurderingen av omgjøringsbegjæringer som dette kan det ikke bare legges vekt på opplysninger som fremgår av folkeregisteret; også andre opplysninger som er egnet til å belyse saken, må tas i betraktning.
Når skatteetaten ikke finner at dokumentene A har fremlagt, godtgjør at bostedsregistreringen bygger på feil faktum, bør etaten veilede om hvilke typer dokumentasjon som vil kunne ha betydning og eventuelt også undersøke saken nærmere selv. Selv om etaten ikke skulle ha hjemmel til å pålegge B å gi opplysninger om bakgrunnen for bostedsregistreringen, kan det ikke være noe i veien for å undersøke om han ønsker å avgi ytterligere forklaringer frivillig. God forvaltningsskikk tilsier uansett at han holdes orientert om behandlingen av saken og gis mulighet til å komme med sine merknader.
Etter dette må jeg be Skattedirektoratet om å behandle saken på nytt. Ved den nye behandlingen bør direktoratet, foruten å ta hensyn til synspunktene ovenfor, som bygger på alminnelige forvaltningsrettslige regler og prinsipper, også vurdere om saken skal behandles etter personopplysningsloven § 27, som omhandler retting av mangelfulle personopplysninger.
Jeg ber om å bli orientert om utfallet av direktoratets nye behandling av saken.»