As søknad om støtte for undervisningsåret 2010-2011 til mastergrad ved Nova Southeastern University i USA ble avslått av Lånekassen. Lånekassens klagenemnd opprettholdt avslaget. Det ble vist til at selv om studiet har en studiebelastning som tilsvarer studiebelastningen på et fulltidsstudium, må også undervisningsopplegget være på fulltid. Da det fremkom at undervisningsopplegget var lagt opp slik at studenten kunne jobbe fullt ved siden av studiet, vurderte Lånekassen det slik at masterutdanningen derfor ikke var lagt opp som fulltidsutdanning. Vedtaket inneholdt dissens, der et mindretall mente at klageren hadde sannsynliggjort at studiet var et fulltidsstudium og at det var irrelevant på hvilke ukedager forelesningene fant sted.
A brakte saken inn for ombudsmannen. Han mente at vedtaket var ikke var i overensstemmelse med forskrift om tildeling av utdanningsstøtte da han mente at han oppfylte vilkårene for studiestøtte. Han pekte på at han skulle bo på campus, at skolen kunne bekrefte at de anså han som heltidsstudent, at kriteriet for å få studentvisum til USA er at man er fulltidsstudent og at skolen og fagretningen lå inne i Lånekassens database over godkjente utdanninger. Videre mente han at det burde være irrelevant hvilke ukedager forelesningene finner sted.
I brev herfra ble Lånekassen bedt om å redegjøre for begrunnelsen for de enkelte vilkårene i forskriftens § 38-1. Det ble bedt opplyst hva som menes med at «utdanningen må være lagt opp som» – om vilkåret retter seg mot den praktiske gjennomføringen av undervisningen eller om den faktiske studiebelastningen kan være avgjørende. Videre ble det bedt om en redegjørelse for hvordan vilkåret «fulltidsutdanning» forstås, herunder om individuelt tilpassede studieopplegg eller en kombinasjon av ulike studietilbud eller fag kan vurderes slik at utdanningen samlet anses som fulltid. Det ble også bedt opplyst om klagenemnda har behandlet lignende saker om søknad om støtte til utenlandsutdanning, der studieprogrammet er individuelt tilpasset studenten.
Lånekassen opplyste i svarbrevet at vilkåret om at utdanningen må være lagt opp som fulltidsutdanning, retter seg både mot den praktiske gjennomføringen av undervisningen og den faktiske studiebelastningen. Lånekassen skrev blant annet:
«Studenten må ha en faktisk studiebelastning (antall credits) som utgjør fulltid, og i tillegg må utdanningen praktisk være lagt opp som en fulltidsutdanning. I dette legger Lånekassen at søker følger undervisning på hverdager og studerer på fulltid. Utdanningen er etter vårt syn ikke lagt opp som fulltidsutdanning når undervisningen er helgebasert. Selv om utdanningen oppfyller kravene til fulltidsutdanning når det gjelder antall credits, er utdanningen lagt opp som en deltidsutdanning ved at studenter i full jobb kan få undervisning i helgene.»
Videre uttalte Lånekassen at studielandets regler om arbeidstillatelse ikke er relevant. Det ble også pekt på sammenhengen mellom kravet om fulltidsutdanning og kravet i forskriftens § 3-1 om at søkeren må oppholde seg på lærestedet og følge undervisningen. Lånekassen viste til at det ville være liten grunn til å kreve opphold på lærestedet om undervisning bare i helger var tilstrekkelig, da studenten i prinsippet kunne pendle til lærestedet. Det ble også vist til at § 38-3 i forskrift om tildeling av utdanningsstøtte for 2011-2012 har fått ny ordlyd, slik at det nå presiseres at samlingsbaserte studier ikke er støtteberettiget. Endringen innebærer ifølge Lånekassen ingen realitetsendring, da den nye ordlyden er i tråd med den praksisen som følges.
På spørsmålet om hvordan vilkåret «fulltidsutdanning» forstås, svarte Lånekassen at det er selve utdanningen Lånekassen godtar for støtte, ikke individuelle opplegg. Kombinasjoner av flere deltidsutdanninger vil således ikke gi grunnlag for støtte. Det ble vedlagt kopi av en lignende sak for klagenemnda fra 2009.
A påpekte at klagenemnda var delt i sin oppfatning om studiet var et fulltidsstudium, men at Lånekassen nå så ut til å opprettholde sitt syn om at det er hvilke dager undervisningen faller på, som er avgjørende. Videre pekte han på at han ikke fant holdepunkter for denne tolkningen i forskriften.
Han mente også at de reelle mulighetene til å ta arbeid i studielandet må være relevant.
Det ble vist til klagenemndas vedtak, der nemnda skrev at utdanningsstøtten skal sikre et tilstrekkelig livsopphold når søkeren har begrensede muligheter til å arbeide og opparbeide seg inntekt i den tid utdanningen foregår. Videre påpekte klageren at det vil være usannsynlig å helgependle til USA for å oppnå en grad. Han viste også til at endring av forskriften § 38-3 først har skjedd i forskrift som gjelder 2011-2012, og at hans søknad gjaldt for studieåret 2010-2011. Til slutt oppfordret han Lånekassen til å være tydeligere i den informasjonen som ligger på lanekassen.no.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Det følger av lov 3. juni 2005 nr. 37 om utdanningsstøtte § 2 at søkere som fyller vilkårene i denne loven og forskift gitt i medhold av loven, har rett til utdanningsstøtte. Ifølge lovens § 3 første ledd annet punktum kan utdanningstøtte også gis til utdanning i utlandet dersom utdanningen er godkjent etter lovens § 4.
Kunnskapsdepartementet har med hjemmel i § 5 tredje ledd gitt forskrift om tildeling av utdanningsstøtte for utdanningsåret 2010-2011. Forskriftens fjerde del inneholder regler om støtte til utdanning i land utenfor Norden, herunder krav om fulltidsutdanning. § 38-1 lyder:
«Utdanningen må være lagt opp som fulltidsutdanning i studielandet og vare i minst ett semester ved det lærestedet studenten skal studere, se likevel § 5-1. Det gis ikke støtte til deltidsutdanning.»
Lånekassen kan ikke ses å ha redegjort for begrunnelsen bak reglene i § 38-1, slik det ble bedt om i foreleggelsen herfra, men har foretatt en tolkning av bestemmelsens vilkår.
Innledningsvis vil jeg presisere at det er forskrift om tildeling av utdanningsstøtte for utdanningsåret 2010-2011, som vurderes i denne saken. Lånekassen har pekt på at forskriftens ordlyd er endret, slik at det nå fremkommer av § 38-3 at «samlingsbaserte» studier ikke er støtteberettiget. Det er opplyst at denne endringen bare stadfester Lånekassens praksis. Hvorvidt utdanningsopplegget til klageren er «samlingsbasert», har heller ikke vært vurdert av Lånekassen eller Lånekassens klagenemnd, og det er ikke forklart hva som menes med «samlingsbasert». Saken gir ikke grunn for meg til å gå nærmere inn på rekkevidden eller betydningen av forskriftsendringen.
Vurderingstemaet er i hovedsak hvordan kravet til fulltidsutdanning skal forstås. I Lånekassens svarbrev fremholdes det at uttrykket «lagt opp som fulltidsutdanning», betyr at utdanningen praktisk må være lagt opp som en fulltidsutdanning, ved at studenten følger undervisning på hverdager og studerer på fulltid. Om vilkåret «fulltidsutdanning» skriver Lånekassen videre at det er selve utdanningen som godkjennes for støtte, ikke individuelle opplegg.
Det er ikke presisert i forskriften hva som menes med at studiet skal være lagt opp som fulltidsutdanning. Jeg er enig med Lånekassen i at vilkåret både retter seg mot den faktiske studiebelastingen og den praktiske gjennomføringen av utdanningen. Etter ordlyden i bestemmelsen kan det imidlertid neppe oppstilles krav om at undervisningen må foregå på bestemte ukedager. Vilkåret retter seg mot «utdanningen» og inneholder, slik jeg forstår bestemmelsen, et krav om at utdanningens samlede innhold, herunder oppgaveløsning, egenstudier og undervisning, er lagt opp som fulltidsutdanning. Dersom det var krav til undervisningsgjennomføringen, burde dette fremkommet av forskriften.
Like muligheter til utdanning er ett av formålene med utdanningsstøtteloven, jf. § 1. I utdanningsstøttelovens forarbeider, Ot.prp. nr. 48(2004-2005) s. 12, er det også fremhevet at internasjonalisering er en viktig side ved det norske utdanningssystemet, selv om det ikke ble funnet grunn til å ta inn internasjonal erfaring og kompetanse i lovens formålsparagraf. Formålsbestemmelsen er et relevant moment ved tolkningen av hvordan forskriftens vilkår skal forstås, og tilsier at det ved fastleggelsen av innholdet av § 38-1 må tas hensyn til mangfoldet i utenlandske læresteders studietilbud. Lærestedene er i mange tilfeller moderne, kommersielle institusjoner, som tilbyr fleksible studieløsninger. For læresteder som tilbyr et utdanningsopplegg både som deltid og som fulltidsutdanning, kan jeg ikke se at det kan være avgjørende for vurderingen av om utdanningsopplegget tilfredsstiller kravet til fulltidsutdanning, at lærestedet omtaler studietilbudet som en mulighet for deltidsstudie.
I klagerens tilfelle tilbyr universitetet en rekke masterstudier innenfor økonomiskadministrative fag, hvorav bare ett av 15 programmer tilbys som dagundervisning. I informasjonen tilgjengelig på lærestedets nettside fremgår det at samtlige program kan tilrettelegges etter den enkelte students behov, og det angis en normallengde på studieprogresjon. Også programmet som tilbys som dagundervisning, fremstår som fleksibelt og kan også gjennomføres på deltid.
Ved vurderingen av om utdanningen er lagt opp som fulltidsutdanning, bør det i tråd med dette gjøres en konkret vurdering av om det enkelte utdanningsopplegget innebærer at studenten studerer på fulltid. Det må tas utgangspunkt i den faktiske situasjonen til den enkelte student og ses hen til om den samlede studiebelastningen tilsier at studenten studerer på fulltid. Med den faktiske studiesituasjonen sikter jeg da til konkrete forhold ved studieopplegget og ikke mer personlige forhold eller særskilte individuelle opplegg.
Undervisningstidspunkt alene kan ikke være avgjørende for om innholdet i utdanningen har preg av å være på fulltid. Undervisningsmengde vil også kunne være veldig ulikt for de ulike utdanningsretningene. Enkelte studier er nesten utelukkende basert på undervisning, mens det for andre er store krav til egenstudium, oppgaveløsning eller kollokviesamarbeid. Reelle hensyn tilsier derfor at det ikke kan legges avgjørende vekt på undervisningsform, men at dette må inngå som ett av flere elementer i vurderingen av om utdanningen er lagt opp som fulltidsutdanning.
Jeg er for øvrig enig med Lånekassen i at studentens muligheter til å ta arbeid ved siden av studiet ikke kan være relevant for vurderingen av om utdanningen er lagt opp som fulltidsutdanning. Omfanget av Lånekassens virksomhet tilsier at hensynet til effektivitet og likebehandling i saksbehandlingen må stå sentralt, og at det er behov for regler som er enkle å praktisere, og i mindre grad gir rom for individuelle skjønnsmessige vurderinger. Jeg har derfor forståelse for at Lånekassen ikke kan ta hensyn til de ulike oppholdslandenes regler for arbeidstillatelse.
Det er etter dette min oppfatning at Lånekassens klagenemnds avgjørelse i vedtaket 25. januar 2011 bygger på en for snever tolkning av vilkårene i tildelingsforskriften § 38-1. På denne bakgrunn ber jeg om at saken behandles på nytt og at det ved den nye behandlingen tas hensyn til bemerkningene jeg har kommet med.
Jeg ber om å bli orientert om utfallet av klagenemndas nye behandling av saken, ved oversendelse av kopi av brev til A.»
I brev 5. juli 2011 orienterte Lånekassen om at ombudsmannens uttalelse i klagesaken var tatt til etterretning, og at A ble tildelt studiestøtte til utdanning i USA for undervisningsåret 2010-2011.