A søkte i 2006 om oppføring av erstatningshytte, erstatningsanneks og erstatningsuthus i Kragerø kommune. På eiendommen fantes på forhånd en hytte, et uthus og en utedo. Hytta lå mellom sjøen og uthuset/doen. Det hadde også tidligere vært et anneks på eiendommen. Den omsøkte erstatningshytta skulle trekkes noe frem mot sjøen i forhold til der den eksisterende hytta lå, og erstatningsuthuset ble søkt plassert mellom hytta og sjøen. Den eksisterende hytta ble søkt redusert til 30 m², med det formål å fungere som erstatningsanneks.
Kommunen traff følgende vedtak:
«Med hjemmel i plan og bygningslovens § 7 gir bygningsrådet ikke dispensasjon fra kommuneplanens arealdel for at eksisterende hytte reduseres til 30 m² og nyttes til erstatningsanneks da det eksisterende annekset ikke er 10 m² bebygget areal og anneksreglene i kommuneplanens arealdel dermed ikke kommer til anvendelse.
Kragerø bygningsråd godkjenner utbygging av eiendommen X slik det fremkommer av nedenstående:
Eksisterende hytte må rives.
Alt rivingsmateriell må leveres til godkjent deponi.
All sprengstein må fjernes fra eiendommen og kan ikke nyttes til fyllinger som endrer eiendommens karakter. Det tillates imidlertid fylling bak hytta, ikke foran eller på sidene.
Plassering godkjennes som beskrevet i brev datert 15.12.2006 fra B.
Erstatningsuthuset godkjennes som omsøkt på følgende vilkår:
Eksisterende 2 uthus på eiendommen må rives.
Uthuset føres opp uten isolasjon og innvendig kledning.
Uthuset må plasseres bak hytta, konfr. pbl. § 70, nr.1 som beskrevet i saksvurderingen.
Naboens protest er ikke tatt til følge.»
Av saksvurderingen fremgikk følgende vedrørende uthuset:
«Eiendommen har i dag slik det går frem av saksbeskrivelsen 2 uthus. Vi har ingen merknader til at disse kan erstattes av ett nytt uthus, men dette må legges bak hytta i området hvor eksisterende uthus ligger. Rent landskapsmessig vil dette gi en bedre løsning på stedet og også sett i forhold til at hytta er trukket noe frem og bygget med en høy gavelvegg mot sjøen. Det er da også i dette området de eksisterende uthus på eiendommen ligger.»
Under overskriften «Forslag til løsning» i saksvurderingen fremgikk:
«Videre vil rådmannen foreslå å godkjenne et erstatningsuthus lagt bak erstatningshytta. Konfr. pbl. § 70, nr. 1.»
A klaget på den delen av kommunens vedtak som gjaldt uthus og anneks, da hun blant annet fortsatt ønsket å legge uthuset foran erstatningshytta. Klagen ble ikke tatt til følge, og vedtaket ble stadfestet av fylkesmannen.
Bygging av erstatningshytta ble ferdigstilt høsten 2008. I brev fra B på vegne av A med tittelen «Meldinger om tiltak. Erstatningsanneks og uthus» ble det vist til tidligere tillatelse vedrørende erstatningsuthus, og fremsatt ny søknad om oppføring av erstatningsanneks. Det ble søkt om å få oppføre tiltakene ved å rive den gamle hytta slik at den ene enden kunne brukes som uthus og den andre enden som anneks, under henvisning til at dette ville spare ressurser og miljøet.
Kragerø kommune fattet vedtak hvor blant annet følgende fremgikk:
«Kragerø bygningsråd gir tillatelse til erstatningsanneks på 2,3 x 3,5 m bebygget areal lagt bak gammel hytte i området ved uthusbygningene.
Erstatningsuthuset godkjennes som omsøkt på følgende vilkår:
Eksisterende 2 uthus på eiendommen må rives.
Uthuset føres opp uten isolasjon og innvendig kledning.
Uthuset må plasseres bak hytta, konfr. pbl. § 70, nr. 1 som beskrevet i tidligere saksvurderinger.
Nøyaktig plassering og høyder av begge byggene skal godkjennes på stedet i samråd med rådmannen.»
I saksvurderingen skrev rådmannen blant annet følgende om den tidligere tillatelsen til uthus:
«Det er selvfølgelig bak den eksisterende hytte en i denne sammenheng snakket om idet det også er nevnt i område hvor eksisterende uthus ligger.»
A klaget på vedtaket. Hun anførte at vedtaket avvek fra tidligere kriterier for plassering av godkjent uthus, at det innebar vesentlig større miljøbelastning, inngrep og kostnader enn innmeldt løsning, samt at det var delvis ugjennomførbart.
Fylkesmannen i Telemark stadfestet kommunens vedtak. Fylkesmannen viste blant annet til at uthusets plassering var blitt behandlet i vedtakene fra 2007, og at dette forholdet derfor ikke kunne tas opp til ny behandling, jf. plan- og bygningsloven 14. juli 1985 nr. 77 (plbl. 1985, nå opphevet) § 15.
A anmodet om at fylkesmannen så på saken på nytt. Fylkesmannen avslo denne anmodningen.
A brakte deretter saken inn for ombudsmannen. A anførte blant annet at hun ved kommunens forslag til plassering, fem meter unna hennes eget forslag, måtte gjøre betydelig større arbeid ved riving og tilbakeføring og helt nye grunnarbeider på de nye byggene. Hun anførte videre at ved kommunens plassering ble småbyggene liggende inntil én meter fra tomtegrensen. Om forvaltningens henvisning til at erstatningsuthuset skulle ligge i «område[t] hvor eksisterende uthus ligger», pekte hun på at det bare var «fire meter mellom den gamle hytta og det gamle uthuset» og kunne derfor «ikke forstå at det ikke skal regnes som det samme området».
Etter en gjennomgang av klagen og sakens dokumenter ble saken forelagt fylkesmannen. Fylkesmannen ble blant annet spurt om A gjennom byggesaksbehandlingen i 2007 hadde fått tillatelse til oppføring av uthus, og om tillatelsen i så fall også innebar godkjenning av plassering, jf. plbl. 1985 § 70 nr. 1. Det ble videre bedt om fylkesmannens nærmere vurdering av om en eventuelt godkjent plassering var knyttet til den opprinnelige hytta eller erstatningshytta, og om uklarhet vedrørende godkjent plassering burde gå ut over tiltakshaver. Fylkesmannen ble dessuten bedt om å kommentere anførselen om at kommunens forslag til plassering innebar at anneks og uthus ble liggende inntil én meter fra nabogrensen.
Fylkesmannen bekreftet at Kragerø kommune ga tillatelse til oppføring av erstatningsuthus, herunder godkjenning av plassering. Fylkesmannen tolket kommunens vedtak slik at det gjennom formuleringen «bak hytta i området hvor eksisterende uthus ligger» ga en ytre ramme for hvor plassering av uthuset kunne skje, og at A selv kunne avgjøre plasseringen innenfor det angitte området.
Vedrørende spørsmålet om plasseringen var knyttet til den opprinnelige hytta eller erstatningshytta skrev fylkesmannen:
«Fylkesmannen ser at kommunen kunne vært tydeligere på om det er den gamle hytta eller erstatningshytta som omtales. Dette gjelder for begge sitater som ombudsmannen referer til, og vi deler ombudsmannens syn på at sistnevnte sitat synes å vise til erstatningshytta.
Ordlyden ’bak hytta’ må derimot sees i sammenheng med at uthusets omsøkte plassering var ’i skråningen mellom hytta og sjøen’. Begrunnet bl.a. med landskapshensyn, ønsket ikke kommunen den omsøkte plasseringen og vedtok isteden at erstatningsuthus skal oppføres på baksiden av hytten.
Etter Fylkesmannens mening må kommunens vedtak tolkes i lys av saksvurderingen, da det er denne som er grunnlaget for rådmannens innstilling:
Under avsnittet ’Saksvurdering’ for sak 33/07 uttaler rådmannen at ’eiendommen har i dag slik det fremgår av saksbeskrivelsen to uthus. Vi har ingen merknader til at disse kan erstattes av ett nytt uthus, men dette må legges bak hytta i området hvor eksisterende uthus ligger.[’]
Dette området ligger bak både den gamle hytta som skal rives, og bak erstatningshytta. Uavhengig av hvordan begrepet ’hytta’ tolkes, presiserer kommunen at det nye uthuset må plasseres ’i området hvor eksisterende uthus ligger’.
Med utgangspunkt i denne presiseringen kan ikke Fylkesmannens se at tolkningen av ordlyden ’bak hytta’ får noen avgjørende betydning i vurderingen av hvor uthuset skal plasseres.»
Videre skrev fylkesmannen at den part som har foranlediget uklarheten selv er nærmest til å bære ansvar for eventuelle følger av dette, men at det i denne saken vanskelig kunne sies å foreligge en uklarhet som går ut over tiltakshaver. Når det gjaldt avstanden til nabogrense, viste fylkesmannen til at plbl. 1985 § 70 nr. 2 andre ledd åpner for at uthus kan plasseres nærmere nabogrense enn fire meter, og at kommunen hadde vurdert plasseringen grundig.
A innga merknader, hvor det blant annet het:
«Vedrørende diskusjonen om hvorvidt jeg fikk tillatelse i 2007, og hva betingelsene var, så oppfatter vi ’området ved de gamle uthusene’ som det samme som på arealet til den gamle hytta. Dette er fordi de ligger så tett.»
A la ved luftfoto som dokumentasjon på det ovennevnte. Videre presiserte hun at det ikke var uthuset, men annekset som ved kommunens alternativ ble liggende en meter fra grensen. Grunnen til at bygningene ikke kunne plasseres omvendt var at det ikke var plass til noe bygg på 15 m² mellom knausene i det aktuelle området.
Fylkesmannen kom ikke med flere merknader i saken, som så ble tatt opp til avslutning.
Ved avslutningen av saken uttalte ombudsmannen:
«Det synes å være enighet om at A fikk tillatelse til oppføring av uthus ved Kragerø kommunes vedtak, stadfestet av Fylkesmannen i Telemark. Hovedspørsmålet er om hennes ønskede plassering av uthuset innenfor grunnflaten av den gamle hytta må sies å være godkjent gjennom tillatelsen.
Etter plbl. 1985 § 70 nr. 1 skal en bygnings plassering godkjennes av kommunen. Hvilken plassering som er godkjent må, med mindre det foreligger holdepunkter for å fastslå noe annet, kunne utledes fra vedtaket der byggetillatelse gis. I vedtaket fant kommunen ikke å kunne godkjenne den omsøkte plasseringen av uthuset, som var ned mot sjøen og dermed foran både den gamle og den nye hytta, og vedtok at det måtte plasseres «bak hytta … som beskrevet i saksvurderingen». Fylkesmannen har i brev hit tolket dette som en ytre ramme for hvor plassering kan skje, og at A selv kan avgjøre plasseringen innenfor det angitte området.
En plassering av uthuset innenfor grunnflaten av den gamle hytta, slik A ønsker, vil være «bak hytta» dersom denne angivelsen betyr bak den nyoppførte hytta. Kommunen synes imidlertid i saksbehandlingen fra 2009 å hevde at den hele tiden har ment at uthuset også må ligge bak den gamle hytta, som skal rives. Dette til tross for blant annet rådmannens forslag i saksvurderingen fra 2007 om «å godkjenne et erstatningsuthus lagt bak erstatningshytta».
På spørsmål herfra om plasseringen er knyttet til den opprinnelige hytta eller erstatningshytta, synes fylkesmannen ikke å ha tatt klart standpunkt. Hun har bemerket
at kommunen kunne vært tydeligere på om det er ny eller gammel hytte som omtales og erkjent at de sitatene ombudsmannen har trukket frem fra saksutredningen, synes å vise til erstatningshytta. Fylkesmannen har imidlertid pekt på at kommunen i saksvurderingen har presisert at det nye uthuset må plasseres «bak hytta i området hvor eksisterende uthus ligger». Dette «området» hevder fylkesmannen må ligge bak den gamle hytta.
A har anført at den gamle hytta og de gamle uthusene må sies å ligge i samme område fordi de ligger så tett, og har underbygget dette med vedlagte luftfoto. Fylkesmannen har ikke kommentert dette nærmere. Jeg finner etter dette fylkesmannens forståelse av «området hvor eksisterende uthus ligger» som noe snever når hun utelukker at den gamle hytta ligger innenfor dette området, og kan ikke se at hun har gitt en tilfredsstillende begrunnelse for dette synet. Forståelsen av formuleringen «området hvor eksisterende uthus ligger» kan uansett ikke isolert legges til grunn for spørsmålet om plassering; dette må også sees i lys av sitatene fra saksutredningen som tyder på at plasseringsangivelsen refererer seg til erstatningshytta.
Ved en slik tvil om hva som er godkjent, må vedtaket med saksutredning også leses i lys av hva som var omsøkt – her plassering ned mot sjøen og dermed foran begge hyttene. Kommunens vedtak og saksvurdering inneholder utfyllende argumentasjon for at den omsøkte plasseringen av uthus foran erstatningshytta var uheldig, og fordelene ved derimot å plassere uthuset «bak hytta» fremheves. Rådmannens forslag var som nevnt «å godkjenne et erstatningsuthus lagt bak erstatningshytta».
Dersom kommunen mente at det nye uthuset burde ligge nøyaktig på samme sted som
det gamle, kunne det ha vært naturlig å poengtere dette i vedtaket. Imidlertid syntes det sentrale for kommunen i vedtaket å være å unngå en plassering foran erstatningshytta. Etter min mening kan det vanskelig hevdes at ordlyden i vedtaket og saksvurderingen ikke ga A rimelig grunn til å tro at uthuset kunne plasseres i området bak erstatningshytta, og at grunnflaten av den gamle hytta regnes som en del av dette området.
Jeg finner etter dette fylkesmannens tolkning av plasseringsangivelsen som for snever og kan ikke se at hun har gitt en tilfredsstillende begrunnelse for sitt syn. Jeg ber derfor fylkesmannen om å vurdere spørsmålet på nytt i lys av mine merknader.
Fylkesmannens vedtak stadfestet også Kragerø kommunes tillatelse til «erstatningsanneks på 2,3 x 3,5 m bebygget areal lagt bak gammel hytte i området ved uthusbygningene». Det er naturlig at fylkesmannen ved den fornyede vurderingen også vurderer om As ønske vedrørende anneksets plassering bør imøtekommes. I denne sammenhengen viser jeg til at ved vurderingen etter plbl. 1985 § 70 nr. 1 bør tiltakshavers ønsker imøtekommes der ikke avgjørende grunner taler mot dette, og til As anførsler om miljømessig og økonomisk gevinst.
Jeg ber om å bli holdt orientert om fylkesmannens fornyede vurdering.»