A og B hadde vært ansatt som vektere i et sikkerhetsselskap, som sto for gjennomføringen av sikkerhetskontrollen ved en flyplass. Som følge av hendelser som fant sted da A og B var på vakt sammen, sa sikkerhetsselskapet opp arbeidsforholdet. Tingretten fastslo senere at oppsigelsene var ugyldige. Som følge av dette sendte det offentlige eide aksjeselskapet som hadde konsesjon til å drive flyplassen (flyplasselskapet) to brev til sikkerhetsselskapet. I det ene brevet fikk de to ansatte skriftlige advarsler for brudd på flyplassens adgangskontrollbestemmelser. Det andre brevet fremsto som et krav til sikkerhetsselskapet om at det ble gjennomført tiltak for å sikre at vekterne i selskapet hadde god kunnskap om og rette holdninger til det gjeldende regelverket. Videre het det blant annet at flyplasselskapet ikke ville at A og B arbeidet alene eller sammen i noen posisjoner på lufthavnen uten at det var andre vektere til stede.
A og B klaget til flyplasselskapet over selskapets henvendelser til sikkerhetsselskapet. Det ble blant annet vist til at henvendelsene etter sitt innhold var enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og at lovens saksbehandlingsregler ikke var fulgt. Flyplasselskapet var ikke enig i at advarslene var et enkeltvedtak. Det ble vist til at flyplasselskapet hadde adgang til å gi slike advarsler i medhold av alminnelig eierrådighet.
Saken ble brakt inn for ombudsmannen. Ombudsmannen ble bedt om å vurdere om flyplasselskapet måtte følge forvaltingsloven i slike tilfeller. Uavhengig av dette ble det bedt om en vurdering av om reaksjonene var rimelige, om alminnelige regler om forsvarlig saksbehandling og kravene til saklighet var ivaretatt.
Etter å ha innhentet saksdokumentene, tok ombudsmannen saken opp med flyplasselskapet. Det ble bedt om en redegjørelse for hvilket rettslig grunnlag sikkerhetskontrollen var etablert og ble drevet, på hvilket rettslig grunnlag og i hvilken utstrekning ansvaret for utførelsen av sikkerhetskontrollen var overført til sikkerhetsselskapet og om sikkerhetskontrollen innebar myndighetsutøvelse. Flyplasselskapet ble også bedt om å ta stilling til hvordan to uttalelser fra Justisdepartementets lovavdeling fikk betydning for denne saken, herunder indirekte om inndragning av ID-kort innebar utøving av offentlig myndighet. En vurdering av de to brevene sett opp mot reglene om ordensstraff og tjenstlig tilrettevisning ble også etterspurt.
Brevet herfra ble besvart, og begge parter har hatt ytterligere avsluttende merknader i saken.
Ved avslutning av saken uttalte ombudsmannen:
«1. Forholdet til forvaltningsloven
Flyplasselskapet er et heleid datterselskap av det statlige aksjeselskapet Avinor AS. Flyplasselskapet regnes som forvaltningsorgan bare i de sakene hvor selskapet treffer
enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 § 1 tredje punktum.
Det fremgår av forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a og b at det er et vilkår for at en avgjørelse skal anses som et enkeltvedtak at den «treffes under utøving av offentlig
myndighet». Det har i denne saken vært av betydning å få klarhet i om
sikkerhetskontrollen og/eller flyplasselskapet skriftlige henvendelser til sikkerhetsselskapet innebærer «utøving av offentlig myndighet». Dette omtales i henholdsvis punkt 2 og 3.
Forholdet til ombudsmannens arbeidsområde omtales i punkt 3.3.
2. Om sikkerhetskontroll er offentlig myndighetsutøvelse
Flyplasselskapet har vist til at selskapet er gitt konsesjon til å drive sivil lufthavn. Som
lufthavnoperatør har flyplasselskapet ansvaret for å ivareta sikkerheten ved lufthavnen, jf. forskrift 1. mars 2011 nr. 214 om forebyggelse av anslag mot sikkerheten i luftfarten § 17 første ledd, herunder gjennomføre sikkerhetskontroll. Saken gjelder forhold som fant sted før den ovennevnte forskriften trådte i kraft. Slik saken er opplyst, kan det ikke ses at forskriftsendringen har betydning for de rettslige spørsmålene denne saken reiser. Med hjemmel i § 17 fjerde ledd, er utførelsen av kontrollen satt bort til sikkerhetsselskapet. Selv om kontrollen utføres for å ivareta offentlig fastsatte krav til sikkerheten, fremholder flyplasselskapet at det ikke er tale om utøvelse av offentlig myndighet. Det vises til at to andre lufthavnselskaper, som ikke er offentlig eide selskaper, er underlagt de samme kravene til sikkerhet.
Etter luftfartsloven 11. juni 1993 nr. 101 § 7-5 kreves det konsesjon fra
Samferdselsdepartementet for å «anlegge, drive eller inneha landingsplass». Både private og offentlig eide selskaper har adgang til å søke slik konsesjon.
Konsesjonsplikten gjelder også for offentlig eide selskaper (noe den ikke gjorde før
loven ble endret med ikrafttredelse fra 1. januar 2002). I forskrift 11. januar 2007
nr. 40 om konsesjon for landingsplasser (BSL E 1-1) § 18 heter det at konsesjonen
kan kalles tilbake dersom «konsesjonsvilkår, lovbestemmelser eller forskrifter som
gjelder konsesjonshavers virksomhet blir vesentlig overtrådt». Flyplasselskapet vil etter dette ha et naturlig behov – på lik linje med andre konsesjonsinnehavere – for å påse at disse vilkårene overholdes, herunder at lufthavnen har en sikkerhetskontroll i tråd med kravene fra luftfartsmyndighetene. Når etablering og drift av sikkerhetskontroll etter dette må ses på som et vilkår som alle konsesjonsinnehavere må oppfylle, enten det er tale om private eller offentlig eide lufthavnoperatører, må det legges til grunn at sikkerhetskontrollen er en del av flyplasselskapets forretningsvirksomhet. Det kan ikke sees å være noen særlige hensyn som skulle tilsi at sikkerhetskontrollen ved [flyplassen] i så henseende skal stille seg noe annerledes enn sikkerhetskontrollen ved landingsplasser som eies og drives av private aktører, bare fordi flyplasselskapet er et heleid datterselskap av det statlige aksjeselskapet Avinor.
Slik luftfarten er organisert i dag, etter en konsesjonsmodell der både private og
offentlig eide lufthavnoperatører synes å være underlagt det samme regelverket for
sikkerhetskontroll og å ha samme myndighet ved kontroll av passasjerer, kan
sikkerhetskontrollen ved [flyplassen] i en sak som denne vanskelig anses å være offentlig myndighetsutøvelse. Hensynet til at sikkerhetskontrollen ved alle landets sivile lufthavner drives i tråd med offentlige interesser, ivaretas av det offentlig vedtatte regelverket om gjennomføringen av sikkerhetskontrollen og luftfartsmyndighetenes kontroll med konsesjonsinnehaverne.
3. Flyplasselskapets henvendelser til sikkerhetsselskapet
Det er reist spørsmål om hvordan flyplasselskapets to henvendelser 5. juli 2010 til sikkerhetsselskapet skal vurderes rettslig – om de innebærer utøving av offentlig myndighet slik at forvaltningsloven kommer til anvendelse (forutsatt at de andre vilkårene for å anse avgjørelsen som et enkeltvedtak er til stede). De to brevene vurderes hver for seg.
Det ble i foreleggelsen blant annet reist spørsmål om skillet mellom ordensstraff og tjenstlig tilrettevisning. Slik saken nå er opplyst og det faktum at det ikke foreligger
noen form for tilsettingsforhold mellom flyplasselskapet, og A og B, kan dette ikke sees å være relevant i saken.
3.1. «Brudd på adgangskontrollbestemmelsene – skriftlig advarsel»
Flyplasselskapet har vist til at alle ansatte ved [flyplassen] som har behov for adgang til sikkerhetsbegrenset område, må søke om et ID-kort. Det er Luftfartstilsynet
som på bakgrunn av en vandelsvurdering gir den enkelte arbeidstaker en autorisasjon,
og det synes å være slik at lufthavnoperatørene ikke har adgang til å utstede ID-kort uten slik autorisasjon. Det fremgår av forskrift om forebyggelse av anslag mot sikkerheten i luftfarten at formålet med denne bakgrunnssjekken er å hindre potensielt farlige personer tilgang til sikkerhetsbegrenset område. Flyplasselskapet har vist til at selskapet, som eier og driver eiendommene på lufthavnen, i tillegg har behov for å regulere atferden til innehavere av ID-kortet for å ivareta hensyn som ikke fremkommer av forskriftene fastsatt av luftfartsmyndighetene. Denne reguleringen er gjort med bakgrunn i en selvstendig vurdering av sikkerheten på eiendommene. Det er også utferdiget regler for brudd på disse retningslinjene («Prosedyre for håndhevelse av regelbrudd på flyside og straffbare forhold»). Flyplasselskapet har vist til at
Samferdselsdepartementet har godtatt at lufthavnoperatører har adgang til å fastsette et slikt regelverk.
Det er etter dette nødvendig å skille mellom tilbakekall av godkjenning pga. straffbare forhold med hjemmel i forskrift om forebyggelse av anslag mot sikkerheten i luftfarten § 51, og inndragning av adgangskortet pga. regelbrudd med hjemmel i dette interne regelverket (og eventuelt advarsel om dette). Førstnevnte antas å måtte regnes som utøving av offentlig myndighet, se det interne regelverkets punkt 3.4.4 der det vises til at disse sakene kan påklages til Luftfartstilsynet og Samferdselsdepartementet. Spørsmålet er om inndragning av ID-kortet (og eventuelt advarsel om dette) med hjemmel i det interne regelverket også må regnes som utøving av offentlig myndighet.
Jeg har ovenfor vist til at flyplasselskapet i utgangspunktet må anses som en ordinær innehaver av konsesjon til å drive landingsplass. På denne bakgrunn må flyplasselskapet ha adgang til å oppstille regler for atferd og aktivitet på eiendommen for å forsikre at konsesjonsforpliktelsene overholdes, herunder regler for håndhevelse av brudd på disse reglene, uten at dette regnes som utøving av offentlig myndighet. Dette må kunne skje i kraft av flyplasselskapets eiendomsrett/eierrådighet over lufthavnens eiendomsmasser, på samme måte som lufthavnoperatører kan gjøre på privateide landingsplasser.
Når jeg har kommet til at regelverket er fastsatt med hjemmel i flyplasselskapets eierrådighet, kan det ikke sees at håndhevelsen av dette (advarselen A og B ble ilagt) innebar utøving av offentlig myndighet. Det er derfor heller ikke et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Flyplasselskapet kan i tråd med dette ikke ses å ha vært omfattet av forvaltningslovens saksbehandlingsregler i denne saken.
3.2. «Kamerasaken – krav om gjennomføring av tiltak»
Mens den skriftlige advarselen ble rettet direkte til A og B, ble dette brevet rettet til deres arbeidsgiver, sikkerhetsselskapet. Det ble vist til at flyplasselskapet ønsket at sikkerhetsselskapet skulle gjennomføre nødvendige tiltak for å sikre at alle ansatte i [selskapet] skulle ha god kunnskap om og rette holdninger til gjeldende regelverk. Flyplasselskapet uttalte videre at det ikke kunne aksepteres at «disse to tildeles arbeidsoppgaver med ansvar om å håndheve [flyplasselskapets] adgangsbestemmelser, når de selv ikke kjenner til og/eller respekterer gjeldende regelverk», og at flyplasselskapet ikke ville at A og B arbeidet alene eller sammen i noen posisjoner på [flyplassen] uten at det var andre til stede.
Flyplasselskapet har i redegjørelsene hit vist til at brevet var et uttrykk for hvordan [det] ønsket at sikkerhetsselskapet skulle utføre sine plikter etter kontrakten og at flyplasselskapet i kraft av avtaleforholdet med sikkerhetsselskapet kan kreve tiltak dersom de finner det nødvendig. Jeg er enig i at henvendelsen må ses på som en kontraktsrettslig innsigelse fra flyplasselskapets side, uten direkte rettslig virkning for A og B. Det er ikke grunnlag for å rette rettslige innvendinger mot at flyplasselskapet, når selskapet opererer innenfor egen eierrådighet, fremsetter krav og ønsker overfor avtalemotparter i kraft av en avtale, som igjen kan få betydning for avtalemotpartens ansatte. I hvilken grad sikkerhetsselskapet burde ha etterkommet eller imøtegått flyplasselskapets ønske om hvor og hvordan A og B skulle utføre sitt arbeid, må regnes som et spørsmål av privatrettslig karakter, som A og B eventuelt måtte fulgt opp overfor sikkerhetsselskapet som arbeidsgiver.
3.3. Forholdet til alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper
Jeg har ovenfor kommet til at forvaltningsloven ikke kom til anvendelse i denne saken fordi det ikke fant sted «utøving av offentlig myndighet», jf. forvaltningsloven § 1 tredje punktum, jf. § 2 bokstav a. Det er i klagen til ombudsmannen bedt om en vurdering av om «de alminnelige regler om forsvarlig saksbehandling og kravene til saklighet» ble ivaretatt, uavhengig av om forvaltningsloven kom til anvendelse.
Det heter i ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 4 at ombudsmannens arbeidsområde er «den offentlige forvaltning». Ombudsmannen har i sin praksis lagt til grunn at ombudsmannens arbeidsområde er noenlunde sammenfallende med forvaltningslovens virkeområde. Det er likevel antatt at ombudsmannens arbeidsområde rekker noe lenger, særlig med tanke på private rettssubjekter som i større eller mindre grad eies av det offentlige, som for eksempel flyplasselskapet. Overfor slike rettssubjekter kan det oppstå spørsmål om i hvilken grad alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper kommer til anvendelse selv om forvaltningsloven ikke gjelder for det konkrete forholdet.
Flyplasselskapet har i redegjørelsen hit vist til at reaksjoner gitt i overensstemmelse med deres interne regelverk kan være inngripende overfor den enkelte ansatte. Selskapet har derfor «valgt å stille samme strenge krav til saksbehandlingen som om det var en forvaltningsavgjørelse» og besluttet å legge til grunn «grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipper». Flyplasselskapet synes videre å mene at reaksjonene i denne saken var i tråd med vanlig praksis, og verken urimelig eller uforholdsmessig i forhold til det selskapet mener er sammenliknbare tilfeller.
Jeg finner grunn til å reise spørsmål om flyplasselskapet burde ha latt A og B få uttale seg før advarselen ble gitt. Kravet til kontradiksjon må antas å gjelde også i et tilfelle som dette, selv om advarselen er knyttet til en virksomhet som ikke er utøvelse av offentlig myndighet. Jeg ber flyplasselskapet vurdere om advarselsspørsmålet skal tas opp til ny behandling.
Resultatet av flyplasselskapets fornyede vurdering bes sendt hit.»