I september 2010 ble familiens husleiekontrakt sagt opp, begrunnet i at utleieren ikke fant det forsvarlig å la familien bo i leiligheten på 50 m2. Ekteparet søkte deretter om kommunal bolig. Kommunen avslo søknaden, begrunnet i at familien ikke falt inn under «de grupper som følger av lov om sosiale tjenester» og at ekteparet ville ha andre muligheter for å skaffe seg og sine barn bolig, blant annet ved hjelp av startlån. Familien fikk så bistand av en advokat, som påklaget vedtaket.
I innstillingen til kommunens klagenemnd fremgikk det at familien likevel ikke var egnet for startlån på grunn av nye opplysninger om ekteparets økonomi. Om daværende bolig uttalte kommunen:
«Kontor for tjenestetildeling er ikke i tvil om at dette er en bolig som ikke er egnet for en familie, langt mindre for en familie med 6 relativt store barn. Da vi allikevel velger å opprettholde avslaget er det fordi vi ikke kan se at en familie med 2 foreldre i fast jobb, begge snakker godt norsk, og 6 friske barn kan vurderes som sosialt vanskeligstilt og tildeles kommunal bolig. Når det gjelder oppsigelsen fra leieforholdet er ikke kommunen kjent med at utleier har gjort noe mere for å avslutte leieforholdet. Familien har et stort nettverk rundt seg da de er med i et trossamfunn. De opplyser også at trossamfunnet forsøker å hjelpe dem med bolig, men at de til nå ikke har lykkes. Etter en helhetsvurdering av familiens situasjon finner kontor for tjenestetildeling det ikke urimelig å avslå søknaden om leie av kommunal bolig. Vi viser også til at kommunens tilgang på store boliger er meget begrenset og ventelistene er lange.»
Det ble opplyst at familien kommer fra et afrikansk land, at far hadde gjeld på 300.000 kroner etter å ha drevet selvstendig næring, og at han ikke kunne stifte ny gjeld siden han var registrert i kredittopplysningsbyråene. Han er deltidsansatt i samme barnehage hvor hans kone har heltidsstilling. Advokaten ba om at familien ble tildelt kommunal bolig for vanskeligstilte. Subsidiært ble det bedt om utsettelse av klagenemndas behandling, hensett til at det som følge av kommunens forsinkede oversendelse av innstillingen, ikke var blitt sikret tilstrekkelig kontradiksjon.
Etter klage til ombudsmannen ble saken tatt opp med kommunen. Kommunen ble bedt om å presisere hvilke grupper de kommunale boliger er tiltenkt etter retningslinjene, om klagenemnda kunne anses å ha oppfylt kravet til begrunnelse etter forvaltningsloven § 25, og om den endrede forutsetningen om at ekteparets økonomi tilsa at de likevel ikke kunne tildeles startlån burde vært kommentert av nemnda. Kommunen ble også bedt uttale seg om betydningen av at daværende utleier ikke hadde effektuert oppsigelsen, hensynet til at trossamfunnet eventuelt kunne bistå med bolig, og vurderingen av ekteparets mulighet til selv å skaffe bolig hensett til at de har mange barn og har afrikansk opprinnelse.
I kommunens svar ble det uttalt at retningslinjene for tildeling ikke var ment å være innskrenkende på målgruppen etter sosialtjenesteloven, her § 3-4 (boliger til vanskeligstilte). Klagenemndas manglende begrunnelse omtalte kommunen som en «glipp», og at nemnda egentlig hadde ment å vise til begrunnelsen i det påklagede vedtak. De «nye opplysninger i saken» som klagenemnda hadde vurdert, var dokumentasjonen om familiens vanskelige økonomi, som ble fremlagt i klageomgangen, noe kommunen erkjente burde vært presisert i det endelige avslaget. Videre uttalte kommunen at de nye opplysningene om familiens økonomi ikke var relevante for avgjørelsen i klageomgangen, siden klagerne snakket norsk, har inntekt og selv kan gå på leiemarkedet. Det ble også vist til at de nylig hadde endret folkeregistrert adresse og fått seg ny bolig. At de hadde mange barn, ble ikke «sterkt vektlagt», og kommunen anså familien til selv å være i stand til å skaffe bolig, «med eller uten trossamfunnets hjelp.» Klagernes afrikanske bakgrunn ble ikke vektlagt.
Advokaten bemerket at kommunen syntes å ha en inkonsistent fremstilling av om familiens økonomiske situasjon ble, eller ikke ble, vektlagt av klagenemnda eller i det opprinnelige vedtaket. Begrunnelsen i det opprinnelige vedtaket, som klagenemnda angivelig mente å vise til, behandlet heller ikke de påstandene som ble fremsatt i klagen. Han uttalte at familiens økonomi er for dårlig til at de kan skaffe seg en forsvarlig bolig på markedet. Familiens nye adresse berodde på fremleie fra en annen afrikansk familie hvor fremleieforholdet ikke var godkjent av utleieren, og at familien på lengre sikt ikke kan opprettholde husleiekostnaden der, som er på 11.000 kroner.
Kommunen ble herfra også stilt spørsmål om habilitet ved klagesaksbehandlingen. Det ble vist til at saksbehandleren, som traff det påklagede vedtak, var saksbehandler under klagesaksbehandlingen, og var oppført som saksbehandler i møteboken til klagenemnda. Kommunen svarte til dette at den aktuelle saksbehandleren «rent formelt» var saksbehandler og mottok klagen, men at det var hennes leder som var den som håndterte og signerte innstillingen med saksutredningen. Saksbehandleren i førsteinstans ble i klagenemndas møtebok oppført som «saksbehandler», og kommunen uttalte at det her burde vært presisert at hun fungerte som dette bare i førsteinstans og ikke i klageomgangen, og at dette skulle forbedres for ettertiden. På spørsmål om den aktuelle saksbehandleren var til stede under klagenemndas møte og om hun bisto under nemndas behandling av klagen, uttalte kommunen:
«Kommunen praktiserer dette at saksbehandler fra første instans møter i klagenemnda, noe klageren gjorde. Det er etter ønske fra Klagenemnda selv. Medlemmene ønsker tidvis å stille spørsmål i forhold til sakens faktum og derfor denne ordning. Saksbehandler har derimot ingen innflytelse på nemndas vurdering og konklusjon, men gir opplysninger på faktasiden dersom det er behov for det.»
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Det rettslige utgangspunktet – ordningen med kommunale boliger
Det fremgår av lov om sosiale tjenester i Nav § 27 at kommunene er forpliktet til å skaffe midlertidig botilbud for dem som ikke klarer det selv. Kommunene har imidlertid ikke en tilsvarende lovbestemt plikt til å skaffe vanskeligstilte bolig på noe mer permanent basis. Etter sosialtjenesteloven § 3-4 og lov om sosiale tjenester i Nav § 15 skal kommunene medvirke til å skaffe boliger til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet. Aktuell medvirkning er å bistå vanskeligstilte med råd, veiledning, tilrettelegging og finansiering der dette ikke kan dekkes på annen måte, for eksempel ved å gi eller formidle bostøtte, boligtilskudd, rente- og avdragsfrie lån og startlån. I noen tilfeller engasjerer kommunen seg direkte i å skaffe bolig til vanskeligstilte. Kommunale boliger kan være det mest hensiktsmessige i flere tilfeller, men medvirkningsansvaret er ikke direkte knyttet opp mot etablering i kommunale boliger.
Kommunale boliger kan være boliger kommunen eier, boliger som kommunen fremleier fra private og private eide boliger hvor kommunen har et annet disposisjonsgrunnlag for å drive boligutleie. En husleieavtale med kommunen som utleier, er i utgangspunktet et privatrettslig forhold. De fleste kommuner har vedtatt retningslinjer for hvilke grupper som skal prioriteres ved tildeling av kommunale boliger, og tildeling av kommunal bolig anses som et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand.
2. Saksforberedelse i klagesaken
Kommunens avslag 6. oktober 2010 var undertegnet av saksbehandleren. Hun fungerte også som saksbehandler mellom 5. november 2010, da avslaget ble påklaget, og frem til klagenemndas møte 20. januar 2011. Innstillingen med saksutredning til klagenemnda ble undertegnet av virksomhetslederen, men den nevnte saksbehandleren var oppført som saksbehandler. Hun var også oppført som saksbehandler i møteboken til klagenemnda 20. januar 2011.
Kommunen uttalte i brev hit 5. desember 2011 at klagesaken ble avklart med virksomhetslederen og kommuneadvokaten før den ble oversendt til klagenemnda. Om nedtegnelsen i møteboken til klagenemnda uttalte kommunen at det her burde vært presisert at vedkommende var saksbehandler i førsteinstans og ikke i klageomgangen, og gjentok at virksomhetslederen var den som signerte på dokumentene til klagenemnda.
Det fremgår av kommuneloven (koml.) 25. september 1992 nr. 107 § 40 nr. 3 bokstav c) at ansatte som var med på å treffe det påklagede vedtak, er inhabile ved klageinstansens behandling av saken og ved tilretteleggelsen av saken for klageinstansen. Bestemmelsen er gjengitt i reglementet for kommunens klagenemnd § 6 annet ledd. Det er tilrettelegging hos klageinstansen, etter at førsteinstansen har oversendt saken til klageinstansen, som den ansatte ikke kan delta på uten å bli inhabil. I merknadene til koml. § 40 nr. 3 i NOU 1990:13 side 382 er det uttalt hva som ligger i å ha «medvirket ved tilretteleggelsen»:
«[E]nhver deltagelse i saksbehandlingsprosessen som innebærer innsamling av informasjon vedførende det aktuelle saksforhold eller vurdering av dette, også hvor vedkommende saksbehandler har spilt en forholdsvis beskjeden eller underordnet rolle ved saksforberedelsen, som medlem av et team eller på et rent forberedende trinn i saksbehandlingen.»
Det fremgår av kommunens svar 5. desember 2011 at formålet med at saksbehandler fra førsteinstans møter, er å uttale seg om faktum i saken. I den grad saksbehandleren uttaler seg om faktum til klagenemndas medlemmer, vil dette utgjøre en slik «tilretteleggelse» av saken for klagenemnda som nevnt i koml. § 40 nr. 3 bokstav c). En praksis med at saksbehandler skal bistå klagenemnda på denne måten, kan jeg ikke se er forenlig med de krav som er stilt i loven. Kommunen har ikke opplyst hit om den aktuelle saksbehandleren faktisk uttalte seg til klagenemnda i møtet 20. januar 2011og på denne måten tilrettela saken. Jeg har derfor ikke grunnlag for å si noe nærmere om hennes habilitet her.
Tre dager før klagenemndas behandling av saken, dvs. 17. januar 2011, mottok advokaten brev fra kommunen med informasjon om møtet 20. januar. Innstilling med saksutredning var vedlagt brevet. Han hadde da etterspurt brevet i e-poster 13. og
14. januar og bedt om oversendelse på e-post, noe som ikke ble imøtekommet av saksbehandler, begrunnet i at brevet inneholdt personopplysninger. Vedleggene til saksutredningen fulgte ikke brevet, og han måtte særskilt etterspørre disse, som han så mottok 18. januar 2011.
Såfremt ikke begrensningene i forvaltningsloven (fvl.) § 19 kommer til anvendelse, vil vedlegg som følger førsteinstansens uttalelse til klageinstansen, være blant de dokumentene som skal oversendes i kopi til parten, jf. fvl. § 33 fjerde ledd annet punktum. Fremsendelse av sentrale dokumenter til advokaten i form av uprioritert brevpost så kort tid før klagenemndas møte, kan vanskelig anses som en akseptabel praksis. En mulig konsekvens er at parten ikke får tilstrekkelig tid til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter og slik får det nødvendige grunnlaget for å uttale seg, noe som har en side til at saken skal være så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. fvl. § 33 femte ledd første punktum. Kommunen har ikke blitt stilt spørsmål herfra om omstendighetene rundt den omtalte oversendelsen og har derfor ikke forklart seg om den. Forholdet gir etter dette ikke grunn til ytterligere merknader herfra.
3. Klagenemndas begrunnelse
Spørsmålet om kravene til begrunnelse av enkeltvedtak, jf. fvl. § 24, jf. § 25, ble forelagt kommunen. Begrunnelsen var knapp, og klagenemnda hadde heller ikke vist til begrunnelsen i det påklagede vedtak eller begrunnelsen i innstillingen.
Kommunen uttalte i svaret at klagenemnda hadde «ment» å henvise til begrunnelsen i det påklagede vedtaket og at unnlatelsen måtte være en «glipp». Om kravet til begrunnelse uttalte kommunen at klagenemnda har et «forbedringspotensial» og vil «begrunne vedtakene i henhold til lovens krav». Kommunen viste til at saken ble grundig behandlet ved at klagerne fikk uttale seg i klagenemndas møte, at de etterpå fikk muntlig forklart hvorfor nemnda mente familien selv kunne skaffe seg bolig, og at mangelen av en «fyldig begrunnelse» ikke endrer sakens realiteter.
Jeg har merket meg kommunens uttalelse om forbedringspotensial og at vedtakene fremover vil bli begrunnet. Mangler ved nemndas begrunnelse kan ikke kompenseres med at partene fikk uttalt seg i nemndas møte eller at de etter møtet fikk muntlig begrunnelse fra nemndsmedlemmene. Et enkeltvedtak skal gis skriftlig begrunnelse, jf. fvl. § 24 første ledd første punktum, jf. § 23. Jeg viser også til at § 25, som stiller krav om at vedtaket skal begrunnes rettslig og faktisk og vise til de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøvelsen av forvaltningens skjønn, er en såkalt minimumsregel.
4. Den konkrete vurderingen
I retningslinjene fremgår det at kommunens utleieboliger tildeles til:
«1. Søkere der bolig er et virkemiddel som del av et helhetlig tjenestetilbud. Kommunen kan stille vilkår om oppfølging i boligen.
2. Søkere som vurderes til ikke å være i stand til å skaffe seg egnet bolig selv.
Ved tildeling blir sosiale forhold, helse, økonomi og dagens bosituasjon vektlagt. Leieforholdets varighet blir vurdert i hvert enkelt tilfelle.»
I kommunens svar hit synes det klargjort at klagerne ble vurdert etter kommunens tildelingskriterier alternativ 2. Kommunen presiserte samtidig at målgruppen er tilsvarende som etter sosialtjenesteloven § 3-4, boliger til vanskeligstilte.
Kommunen skrev hit at klagenemnda hadde ment å vise til begrunnelsen i vedtaket 6. oktober 2010, men viste samtidig også til begrunnelsen i saksutredningen, som ga en utdypet begrunnelse for vedtaket 6. oktober. Av svaret hit og det opprinnelige avslaget fremgår det at kommunen la avgjørende vekt på foreldrenes ansettelsessituasjon, deres norskkunnskaper og at deres seks barn var friske. Det ble også vist til at daværende utleier ikke hadde effektuert oppsigelsen, og at trossamfunnet som familien tilhører, har forsøkt å hjelpe dem med bolig.
I og med at oppsigelsen av leieforholdet var dokumentert, kan jeg vanskelig se at det ved vurderingen av om klagerne var vanskeligstilte på boligmarkedet, kunne legges vekt på en antakelse om at familien likevel kunne fortsette å bo i leiligheten. En vektlegging av dette forholdet kunne vanskelig være forenlig med at kommunen etter hjemmebesøket vurderte at leiligheten klart var å anse som uegnet for familien. Jeg kan heller ikke se at kommunen hadde anledning til å legge vekt på muligheten for at trossamfunnet kunne hjelpe familien med bolig. Muligheten for slik bistand synes å være så tilfeldig at dette uansett ikke kan vektlegges i en vurdering av om søkerne er vanskeligstilte. Fra sakens dokumenter er det vanskelig å utlede om, og eventuelt i hvor stor grad, kommunen vektla betydningen av klagernes tilknytning til trossamfunnet. Slik kommunen har referert til disse opplysningene, kan det ikke ses bort fra at det ble lagt vekt på tilknytningen, noe som fremstår som uheldig.
I vurderingen av om søkerne var vanskeligstilte, synes det ikke i særlig grad å være lagt vekt på det relativt høye antall barn de har omsorgen for. Det ble i saksutredningen vist til at kommunens tilgang til store boliger er «meget begrenset» og at ventelistene er lange. Dette problemet er kjent. Det fremgår av «Riksrevisjonens undersøkelse av tilbudet til de vanskeligstilte på boligmarkedet» pkt. 4.3.2 at 68 % av de undersøkte kommunene har for få boliger til store barnefamilier (familier med fire eller flere barn). Selv om kommunen mangler passende boliger til denne gruppen, er det høye antallet familiemedlemmer et moment i vurderingen av om familien er å anse som vanskeligstilt.
Det fremstår som noe uklart hvordan kommunen vurderte de nye opplysningene om familiens økonomi. I svaret hit uttalte kommunen at familiens økonomi ble vurdert som en del av grunnlaget for avslaget, jf. saksutredningen. I brev 17. januar 2011 fremgikk det at økonomi ikke var grunnlaget for avgjørelsen og at de nye opplysningene ikke kunne anses å være relevante for avslaget. Under henvisning til at søkerne snakker norsk og er tilknyttet arbeidsmarkedet, viste kommunen til at familiens økonomi ikke ble «ansett som et forhold som skulle hindre familien i å skaffe seg bolig selv». Klagenemnda skal ha vurdert de nye opplysningene om familiens økonomi. Opplysningene om hvordan kommunen behandlet de nye opplysningene er likevel motstridende, se det som fremgår av de øvrige saksdokumentene, deriblant begrunnelsen i vedtaket 6. oktober 2010 og den utdypende begrunnelsen i saksutredningen. Under henvisning til det som senere ble dokumentert om familiens økonomi, er det vanskelig å komme unna at disse opplysningene var relevante i vurderingen av om søkerne var vanskeligstilte. Det kan her vises til NOU 2011:15 «Rom for alle – en sosial boligpolitikk for framtiden» pkt. 6.1.3.1, hvor det er redegjort for det handlingsrom husstander med lave inntekter har for å skaffe seg bolig.
I svaret hit opplyste kommunen at klagernes afrikanske bakgrunn ikke ble vektlagt, hensett til at de har jobber og snakker norsk. At mange afrikanere opplever å bli møtt med skepsis, som advokaten er inne på, er en realitet. Dette gjelder særlig afrikanske familier med mange barn. Igjen vises det til NOU 2011:15, her pkt. 6.2.4:
«Personer med bakgrunn fra Asia, Afrika og Sør- og Mellom-Amerika utgjør 4pst. av befolkningen. Likevel er nesten en av fire vanskeligstilte på boligmarkedet personer med bakgrunn fra disse områdene».
Videre fremgår det her at afrikanere – etter nordmenn – utgjør den dominerende gruppe av bostedsløse i Norge.
Denne gjennomgangen viser etter min mening at det foreligger mangler ved kommunens vurdering av om klagerne selv kunne være i stand til å skaffe seg egnet bolig. Jeg mener at dette, sammen med uklarheter knyttet til de faktiske forholdene, gir grunn for kommunen til å behandle saken på nytt.
5. Konklusjon
Jeg har kommet til at det var mangler ved klagenemndas vurdering av om klagerne var å anse som vanskeligstilte og ber om at saken behandles på nytt.
Videre ber jeg kommunen vurdere de generelle spørsmålene jeg har omtalt knyttet til saksbehandlingen av klagesaker, særlig praksisen med å la saksbehandleren fra førsteinstans delta i klagenemndas møter.
Jeg ber om å bli underrettet om utfallet at den nye behandlingen, ved oversendelse av kopi av brev til advokaten. Kommunen bes også underrette meg om oppfølgingen av rutinene for klagesaksbehandlingen.»