Saken gjelder tildeling av funksjon som hovedinstruktør for hundetjenesten i et politidistrikt. Spørsmålet var om politidistriktet skulle ha foretatt ekstern utlysing av en stilling som hovedinstruktør for hundetjenesten. Det var også spørsmål om utvelgelse av kandidater til samtale.
Etter en samlet vurdering er det mest nærliggende å se på tildelingen av hovedinstruktøroppgavene som en funksjonstildeling som politidistriktet kan gjøre i kraft av styringsretten, og ikke en ny ledig stilling som krevde ekstern utlysning. Det er heller ikke grunnlag for å kritisere den skjønnsmessige vurderingen som lå til grunn for politidistriktets avgjørelse om innkalling av kandidater til samtale.
Sakens bakgrunn
Hovedinstruktøren for hundetjenesten i et politidistrikt gikk av med pensjon i juni 2012. Funksjonen som hovedinstruktør ble utlyst internt, og fire ansatte i hundetjenesten meldte sin interesse. En av kandidatene ble tildelt funksjonen etter beordring, og ble oppnormert fra politibetjent til politiførstebetjent samt endret lønnstrinn etter forhandlinger.
Klageren har anført at stillingen som hovedinstruktør for hundetjenesten skulle vært lyst ut eksternt samt at han ble forbigått i prosessen ved at han ikke ble innkalt til intervju.
Sakens dokumenter har vært innhentet fra politidistriktet og gjennomgått her. Etter gjennomgangen ble det funnet grunn til å be politidistriktet redegjøre nærmere for prosessen ved tildeling av funksjon som hovedinstruktør for hundetjenesten.
I svarbrevet ga politidistriktet bl.a. uttrykk for at hovedinstruktøren for hundetjenesten hele tiden har hatt ordinær hundetjeneste som grunnpreget i sin stilling, og at innehaveren av funksjonen som hovedinstruktør gikk av med pensjon i juni 2012. Det ble vist til at politidistriktet skulle redusere antall stillinger som hundeførere og at distriktet dermed ikke ønsket å lyse ut en fast stilling som hovedinstruktør. Politidistriktet anslo at funksjonen som hovedinstruktør utgjør omtrent 40 % av en 100 % stilling.
Politidistriktets redegjørelse ble oversendt klageren for merknader. Klageren tilbakeviste at politidistriktet hadde besluttet å redusere antall hundestillinger, men viste til at det var besluttet at to stillinger i hundetjenesten skulle være vakante inntil hundetjenesten var evaluert. Videre ble det anført at personalsjefen ikke kunne foreta en vurdering av den enkeltes personlige egnethet uten å foreta intervju, og at godkjenning som instruktør og forpliktelse til å ta utdanning som instruktør burde likestilles. Politidistriktet har kommet med tilleggsmerknader, som ble oversendt klageren for merknader. Klageren har etter dette ikke hatt ytterligere merknader til saken.
Mitt syn på saken:
1. Skulle hovedinstruktørfunksjonen vært utlyst eksternt?
En arbeidsgiver har i kraft av styringsretten adgang til å organisere, lede, kontrollere og fordele arbeidet, til å ansette og si opp arbeidstakerne samt å treffe bestemmelser om arbeidsforholdet og virksomheten. Styringsretten er imidlertid grunnleggende begrenset ved at arbeidsgiveren ikke rettsgyldig kan treffe beslutninger eller gi påbud i strid med lov eller de forpliktelser som følger av tariffavtaler eller den individuelle arbeidsavtalen. Styringsretten betegnes derfor som en restkompetanse.
Retten til å organisere virksomheten ligger i kjerneområdet for styringsretten, og en virksomhet har i utgangspunktet ingen plikt til å tilsette personer i stillinger hvor det har oppstått ledighet, jf. Gyldendal rettsdatas kommentarer til tjenestemannsloven note19. Dersom virksomheten beslutter å foreta tilsetting, står den imidlertid ikke fritt til å avgjøre hvem som skal tilsettes og hvordan utlysing skal skje.
Det følger av tjenestemannsloven 4. mars 1983 nr. 3 § 2 at ledige stillinger i statsforvaltningen skal utlyses eksternt, med mindre noe annet følger av bestemmelser i lov, forskrift, reglement eller tariffavtale. Hovedregelen om ekstern utlysing av offentlige stillinger bygger på det ulovfestede kvalifikasjonsprinsippet. Dette innebærer at forvaltningen skal tilsette den best kvalifiserte søkeren til en stilling. Det følger av dette prinsippet at stillingen må kunngjøres på en slik måte at det blir allment kjent at stillingen er ledig, slik at mulige og aktuelle kandidater får en oppfordring til å søke eller melde sin interesse. Likhetsprinsippet tilsier også at alle potensielt kvalifiserte kandidater gis lik mulighet til å søke en stilling i det offentlige. Kvalifikasjonsprinsippet begrenser dermed styringsretten i den forstand at virksomheten i enkelte tilfeller plikter å kunngjøre en stilling offentlig.
Kravet om å lyse ut ledige stillinger kommer imidlertid bare til anvendelse ved tilsetting i nye eller ledige stillinger. Spørsmålet i denne saken er om funksjonen som hovedinstruktør i realiteten var en ny, eventuelt ledig, stilling som krevde ekstern utlysing, eller om det dreide seg om funksjonstildeling som politidistriktet kunne gjøre i kraft av styringsretten.
Jeg har tidligere tatt opp spørsmål om forskjellen på tilsetting i nye/ledige stillinger og funksjonstildelinger. I årsmeldingen for 2009 side 144 uttalte jeg følgende om dette spørsmålet:
«For å avgjøre om det var tale om nye stillinger, må det være riktig å ta utgangspunkt i utlysingsteksten og stillingsbeskrivelsen for de to avdelingslederstillingene. Deretter må innholdet i avdelingslederstillingene sammenlignes med innholdet i de saksbehandlerstillingene som senere ble omgjort til avdelingslederstillinger. Dersom det er tale om vesentlige endringer i stillingens innhold, vil det reelt sett være tale om nye stillinger.»
Et viktig spørsmål i denne sammenheng vil være om den nye funksjonen lar seg kombinere med de oppgaver og funksjoner som allerede ligger i den eksisterende stillingen. Andre momenter i vurderingen vil være endring av lønn og fremgangsmåten ved tildeling/tilsetting, herunder om funksjonen/stillingen er lyst ut internt, om det er foretatt intervjuer og om det er skrevet en formell innstilling. For ordens skyld finner jeg imidlertid grunn til å påpeke at kravene til forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk langt på vei er sammenfallende for tilsettinger og tildeling av internt utlyste funksjoner, og at det dermed ikke kan legges avgjørende vekt på prosessen ved tildeling/tilsetting.
Arbeidsoppgavene som hovedinstruktør har både i tilknytning til den interne utlysingen av funksjonen og forut for utlysingen vært oppfattet og behandlet som arbeidsoppgaver som tilligger en funksjon og ikke en stilling. Hovedinstruktøren synes alltid å ha hatt ordinær hundetjeneste som grunnpreget i sin stilling, og politidistriktet har dermed ikke ansett hovedinstruktørfunksjonen som en selvstendig stilling. Både stillingsbeskrivelsene og utlysingsteksten viser at oppgavene som hovedinstruktør kommer i tillegg til oppgavene som hundefører. Politidistriktet har følgelig ikke foretatt noen endringer i organiseringen av hundetjenesten i tilknytning til at hundeføreren som innehadde hovedinstruktørfunksjonen gikk av med pensjon i juni 2012, men har ved den interne utlysingen opprettholdt at hundetjenesten skal ha en hundefører som er tillagt hovedinstruktørfunksjonen. Spørsmålet om reduksjon av antall stillinger i hundetjenesten har derfor etter min mening ikke avgjørende betydning i saken.
Politidistriktet har anslått at hovedinstruktøroppgavene utgjør omtrent 40 % av en 100 % stilling. Tildelingen av funksjonen innebar dermed en del endringer i arbeidsoppgavene til hundeføreren, og en så vidt stor endring må nok anses å ligge nær opp til det som anses som en vesentlig endring av stillingens innhold. Det forhold at funksjonstildelingen medførte at lønnen og graden ble endret taler også for at tildeling av hovedinstruktøroppgavene må anses som tilsetting i ledig stilling og ikke bare en utvidelse av hundeførerstillingen med ny eller nye funksjoner. Jeg bemerker imidlertid at en viss form for lønnsmessig uttelling ikke er uforenlig med bruk av styringsretten ved tildeling av funksjon.
Etter en samlet vurdering finner jeg det likevel mest nærliggende å se på tildelingen av hovedinstruktøroppgavene som en funksjonstildeling. Jeg har i den forbindelse lagt avgjørende vekt på at grunnpreget i stillingen ikke synes å være endret og at hovedinstruktøroppgavene lar seg kombinere med de oppgaver og funksjoner som allerede ligger i stillingen som hundefører. Stillingsbeskrivelsene for hundefører og hundefører med hovedinstruktørfunksjon, tilsier også at hovedinstruktøroppgavene må anses som tilleggsoppgaver som politidistriktet i kraft at styringsretten kunne tildele en av de ansatte i hundetjenesten. Det påpekes i den forbindelse at en arbeidsgiver generelt har en vid styringsrett så lenge stillingens grunnpreg beholdes.
Politidistriktets fremgangsmåte, ved at hovedinstruktørfunksjonen ble lyst ut internt, at det ble foretatt samtaler med aktuelle kandidater og skrevet en innstilling, har ikke gitt særlig veiledning for dette konkrete spørsmålet. Ut fra sakens dokumenter foreligger det ingen holdepunkter for at denne fremgangsmåten ble fulgt fordi politidistriktet vurderte at det var tale om en ledig stilling. Tvert imot synes politidistriktet å ha vært konsekvente i sin behandling av hovedinstruktøroppgavene som oppgaver som tilligger en funksjon. For øvrig bemerkes at kvalifikasjonsprinsippet i utgangspunktet også gjelder ved tildeling av funksjoner og at den fremgangsmåten politidistriktet valgte dermed må ses på denne bakgrunn. Det må være adgang for arbeidsgivere å benytte tilnærmet samme fremgangsmåte som for tilsetting i stilling for å sikre at den best kvalifiserte blir tildelt funksjonen.
Etter dette er jeg kommet til at politidistriktet i kraft av styringsretten kunne tildele hovedinstruktøroppgavene til en bestemt person innenfor hundetjenesten, og at det dermed ikke var noe krav om ekstern utlysing av funksjonen. Jeg har derfor ikke funnet grunnlag for å kritisere politidistriktet for fremgangsmåten ved utlysingen.
2. Utvelgelse av kandidater for innkalling til samtale
Utgangspunktet er at kvalifikasjonsprinsippet ikke bare gjelder ved tilsetting, men også ved tildeling av funksjoner i kraft av styringsretten. Som nevnt er målet ved en funksjonstildeling å finne frem til den personen som etter en samlet vurdering er best kvalifisert for funksjonen. Dersom det foreligger en utlysingstekst, vil de kvalifikasjonskravene som er angitt der danne utgangspunkt for vurderingen. Øvrige sentrale momenter er utdanning, praksis og personlig egnethet.
Det fremgår at det var totalt fire personer som meldte sin interesse til funksjonen. Utvelgelsen av samtalekandidatene må gjøres på bakgrunn av en foreløpig, sammenliknende vurdering av de ulike kandidatenes utdannings- og erfaringsbakgrunn. Grunnlaget for den foreløpige vurderingen av kandidatene er normalt søknadene med vedlegg, herunder opplysninger gitt i attester mv. Også arbeidsgivers kjennskap og erfaring med kandidatene vil naturlig nok legges til grunn for vurderingen av dem.
Politidistriktets vurdering av hvem av kandidatene som på dette stadiet var mest aktuelle for funksjonen og som skulle vært innkalt til samtale, var nødvendigvis skjønnsmessig. Det følger av sivilombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 10 annet ledd at ombudsmannen bare i begrenset grad kan uttale seg om de skjønnsmessige vurderingene som ligger til grunn for arbeidsgiverens avgjørelse. Kun i tilfeller der det hefter feil ved skjønnet, eller vedtaket fremstår som «klart urimelig», kan ombudsmannen kritisere slike skjønnsmessige avgjørelser.
Etter en gjennomgang av sakens dokumenter, herunder hvem som ble innkalt til samtale og innstillingen som ligger til grunn for funksjonstildelingen, er det vanskelig å se at ytterligere undersøkelser herfra vil kunne gi grunnlag for rettslige innvendinger mot funksjonstildelingen. Klagen gir derfor ikke grunn til nærmere undersøkelser herfra på dette punktet.