Sakens bakgrunn
A ble ilagt gebyr med kr 389 901 for behandlingen av hans private reguleringsforslag for X hyttefelt. Han søkte om ettergivelse av hele gebyret «som følge av lang saksbehandlingstid» i kommunen. Halden kommune tok 3. mars 2011 søknaden delvis til følge, ved at gebyret ble redusert med 20 %, som utgjorde kr 77 980, grunnet overskridelse av lovfestet saksbehandlingsfrist. Etter klage fra A, stadfestet Fylkesmannen i Østfold 23. februar 2012 kommunes vedtak.
Reguleringsplanen ble behandlet etter den nå opphevede plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 (plbl.). Det fulgte av plbl. § 30 annet ledd første punktum at det faste utvalget for plansaker selv «snarest mulig og innen 12 uker» «skal … behandle forslaget». Virkningen av overskridelse av behandlingsfristen fremgikk av § 2 i forskrift 27. mai 2004 nr. 779 om tidsfrister, og sanksjoner ved overskridelse av fristene, for private planforslag etter § 30 i plan- og bygningsloven:
«Dersom kommunen har fastsatt gebyr i medhold av plan- og bygningsloven
§ 109 for behandling av planforslag, skal kommunen ved overskridelse av fristen etter denne forskrift § 1 tilbakebetale forslagsstiller 10 % av det totale gebyret for hver påbegynt uke fristen overskrides i inntil 10 uker.»
Tidspunktet for når fristen begynte å løpe fremgikk av forskriften § 1, jf. særlig første ledd:
«Frist som fastsatt i plan- og bygningsloven § 30 andre ledd første punktum begynner å løpe når forslag har kommet inn. Et planforslag skal oppfylle definisjonen av reguleringsplan, jf. § 22. Kommunen kan presisere krav til framstilling og innhold. Kravene skal framgå av en nærmere spesifikasjon fra kommunen for utarbeiding og behandling av reguleringsplaner. Slike krav skal forslagsstiller gjøres kjent med når kommunen underrettes om at det er aktuelt å sette i gang reguleringsplanarbeid for et område. Dersom kommunen finner at det innsendte materialet ikke tilfredsstiller kravene, stopper fristen å løpe fra det tidspunkt kommunen i melding til forslagsstiller påviser de mangler materialet har. Fristen fortsetter å løpe når det materiale kommunen krever har kommet inn.»
Fylkesmannen syntes å ha lagt til grunn at kommunens behandlingsfrist startet å løpe ved innlevering av planforslaget 26. april 2007, men ble avbrutt samme dag på bakgrunn av «tilbakemeldingen som ble gitt av kommunen til forslagsstiller» i møtet samme dag. Fristen ble deretter ansett å fortsette å løpe igjen ved kommunens mottak av revidert planforslag 21. mai 2007, for deretter på nytt å bli avbrutt ved kommunens mottakskontroll 23. august 2007.
Til tross for at hovedutvalg for bygg, plan og teknisk drift 24. februar 2009 fant å kunne fremme det private planforslaget, la fylkesmannen til grunn at kommunens frist for behandlingen av forslaget «ikke begynte å løpe igjen etter [mottakskontrollen 23. august 2007] siden forslagsstiller aldri tilfredsstilte de krav som administrasjonen tidligere hadde satt». Videre fremgikk:
«Etter vår vurdering gir heller ikke planutvalgets senere konklusjon, om å legge planforslaget ut på høring, grunnlag for en endring av gebyrberegningen.»
A klaget avgjørelsen inn for ombudsmannen.
Undersøkelsene herfra
Det ble besluttet å undersøke enkelte sider av saken nærmere.
For å kunne ta stilling til om 12-ukersfristen i plbl. § 30 annet ledd første punktum var oversittet, var det nødvendig å avklare når fristen begynte å løpe, hva som eventuelt avbrøt fristen og hva som fikk den til å fortsette å løpe og fristens utløp.
Fylkesmannen ble bedt om å gi en nærmere redegjørelse for hvilket rettslig grunnlag som forelå for at kommunens lovpålagte frist for behandling av planforslaget ikke løp for et planforslag som av kommunen ble ansett tilfredsstillende til å bli vedtatt fremmet. Videre ble det spurt om når kommunen mottok den versjonen av planforslaget som hovedutvalg for bygg, plan og teknisk drift 24. februar 2009 vedtok å fremme, samt om hva grunnlaget var for at kommunens behandlingsfrist ikke fortsatte å løpe fra dette tidspunktet og frem til planforslaget ble vedtatt fremmet 24. februar 2009.
Fylkesmannen svarte at ansvaret for å tilfredsstille de krav som ble satt i mottakskontrollen er lagt til forslagsstiller, og at kravene i denne saken aldri ble tilfredsstilt. Hun mente det derfor heller ikke ville være grunnlag for at fristen igjen kunne ha begynt å løpe. Denne saken hadde stoppet noe opp, og kommunen foretok, slik fylkesmannen så det, derfor en ny vurdering av kravet som tidligere ble satt i mottakskontrollen. Kommunens krav ble endret i møte 24. februar 2009, og det ble foretatt en behandling av planforslaget. I og med at kommunen endret sitt krav til planforslaget, var det etter fylkesmannens vurdering kommunens innsats som medførte at saken kunne behandles, og ikke forslagsstillers. Kommunen kunne i motsatt fall ha konkludert med at tidligere krav ble opprettholdt, evt. noe redusert. Uansett ville det etter fylkesmannens syn være kommunens innsats som ville medført at saken kunne behandles, og derfor heller ikke riktig å redusere gebyret på dette grunnlaget. Fylkesmannen så det etter dette ikke nødvendig å finne ut på hvilket tidspunkt planforslaget nådde et tilstrekkelig faglig nivå til at det kunne behandles.
Til dette påpekte klager blant annet at uenigheten, som var årsak til at planprosessen stanset opp, gjaldt planens materielle innhold og ikke formelle feil knyttet til selve fremstillingen. Dette underbygges ved at planutvalget til slutt vedtok å legge forslaget ut til offentlig ettersyn. Uenighet om planens materielle innhold stanser etter klagers syn ikke fristen for å fremme planforslaget til politisk behandling innen 12 uker. Så lenge planforslaget tilfredsstiller de formelle krav til en reguleringsplan og de standardkrav som kommunen måtte ha til fremstilling og innhold, mente klager at fristen løper.
Jeg ser slik på saken
1.1 Innledning
Etter § 1 i forskrift 27. mai 2004 nr. 779 om tidsfrister, og sanksjoner ved overskridelse av fristene, for private planforslag etter § 30 i plan- og bygningsloven, begynner fristen å løpe «når forslag har kommet inn». Annen setning tilsier at det er en forutsetning for friststart at forslaget oppfyller lovens definisjon av reguleringsplan. I veiledende merknader til bestemmelsen fremgår at forslaget må tilfredsstille «visse minstekrav til framstilling og innhold», og terskelen for friststart synes således relativt lav.
Det fremgår videre av forskriften at kommunen kan stille ytterligere krav til planforslaget. Kravene skal framgå av «en nærmere spesifikasjon fra kommunen for utarbeiding og behandling av reguleringsplaner».
Det synes ikke å fremgå av sakens dokumenter om kommunen hadde en slik nærmere spesifikasjon for behandling av reguleringsplaner, og om planforslaget eventuelt er vurdert etter spesifikasjonen.
Forskriftens ordlyd angir ikke uttrykkelig hvordan fristen skal beregnes der planforslaget endres eller suppleres underveis. Det er her også lite å hente i forarbeidene og de veiledende merknadene til forskriften. Bakgrunnen for innføringen av tidsfrister er imidlertid omtalt i Ot.prp. nr. 113 Om lov om endringer i plan- og bygningsloven (tidsfrister i planleggingen, kart og stedfestet informasjon) s. 2, der blant annet hensynet til «en mer effektiv planbehandling og sikrere anslag på fremdriften i plansaker» fremheves. Lovforslagene skulle ta sikte på å strukturere planprosessene bedre, slik at «tidsbruken blir mer forutsigbar».
1.2 Fristberegning 26. april 2007 til 21. mai 2007
Etter forskriften stopper fristen å løpe fra det tidspunktet kommunen i melding til forslagsstiller «påviser de mangler materialet har» og fristen fortsetter å løpe «når det materiale kommunen krever har kommet inn», jf. § 1 første ledd i.f.
Fylkesmannen har lagt til grunn at fristen startet å løpe da planforslaget ble journalført 26. april 2007, men ble avbrutt på bakgrunn av møtet samme dag. Det ble vist til de veiledende merknadene til forskriften, der det fremgår at det er dato for journalføring som av bevismessige årsaker regnes som tidspunktet for når kommunen har mottatt forslaget til reguleringsplan. Av vedtaket fremgikk videre på s. 6:
«Etter § 1 første ledd i forskrift om tidsfrister med mer, er det imidlertid slik at tidsfristen begynner å løpe når et forslag kommer inn for behandling. Fristen begynte derfor formelt å løpe den 26.04.07, da det er denne datoen planforslaget ble registrert inn i kommunen. Forslaget ble diskutert i møte med kommunens planavdeling samme dag, og med de tilbakemeldinger som der ble gitt, besluttet forslagstiller å revidere forslaget. Dette forslaget ble så oversendt kommunen 21.05.07.
Fylkesmannen anser at tilbakemeldingen som ble gitt av kommunen til forslagsstiller i møte den 26.04.07 vil være tilfredsstillende i forhold til forskriftens § 1 første ledd, og at den stopper fristen i å løpe fra samme dato. Ut fra e-post av 03.05.07 synes det klart at forslagsstiller har oppfattet kommunens tilbakemeldinger som et grunnlag for å gjøre endringer, og kommunen har heller ikke foretatt seg noe i påvente av det nye forslaget. At kommunen ikke har fulgt forslagsstillers oppfordring om ytterligere merknader før det endrede forslaget ble mottatt i kommunen, endrer, etter vår vurdering, ikke dette forholdet. Fristen begynner derfor ikke å løpe igjen før endret planforslag ble mottatt i kommunen den 21.05.07. Gebyrberegningen vil dermed gi samme resultat som kommunens beregning med utgangspunkt i at planforslaget først kom inn 21.05.07, og vi har derfor ikke noen ytterligere bemerkninger til kommunens gebyrberegning for perioden 26.04.07 til 21.05.07.»
Fylkesmannen har etter dette lagt til grunn at fristen startet å løpe 26. april 2007, og stoppet å løpe samme dag. Videre har fylkesmannen lagt til grunn at fristen startet å løpe igjen ved innlevering av revidert planforslag 21. mai 2007. Jeg har ut fra sakens dokumenter ikke merknader til fylkesmannens vurdering av fristens start.
1.3 Fristberegning 21. mai 2007 til 23. august 2007
Fylkesmannen har deretter lagt til grunn at fristen løp frem til 23. august 2007, da den stoppet fordi forslagsstiller ble orientert om de mangler kommunen mente det innsendte materialet hadde. Perioden fra 21. mai 2007 til kommunens mottakskontroll 23. august 2007 mener fylkesmannen inngår i kommunens behandlingsfrist. Dette utgjør 13,5 uker og medfører således i følge fylkesmannen en fristoversittelse på to påbegynte uker.
Jeg har ut fra sakens opplysning heller ikke merknader til fylkesmannens vurdering av at fristen løp frem til 23. august 2007.
1.4 Fristberegning 21. november 2007 til 14. mars 2008
Forslagsstiller sendte inn nytt revidert forslag 21. november 2007. Ny mottakskontroll fant etter det opplyste i saken først sted 14. mars 2008, nærmere 17 uker etter at det nye materialet ble innsendt.
Fylkesmannen har vurdert fristberegningen for perioden 23. august 2007 frem til 24. februar 2009 under ett. Etter fylkesmannens mening har en del av materialet kommunen har krevd, aldri «kommet inn» og fristen derfor aldri begynt å løpe igjen. Følgende fremgikk av vedtaket:
«Videre fikk revidert planforslag flere merknader i brev fra kommunen av 23.08.11 [antatt feilskrift for 23.08.07], uten at klager anførte at forslaget tilfredsstilte alle krav. Hele planprosessen forløp uten at kommunen fikk tilbakemelding fra forslagsstiller om at planforslaget ble ansett som tilfredsstillende fra deres side, og at det derfor ikke kunne settes krav om nye opplysninger med mer. Dersom kommunen hadde blitt oppmerksom på dette forholdet, kunne de tatt stilling til det der og da.
Fylkesmannen finner det vanskelig, i en etterfølgende gebyrsak, å vurdere hvorvidt planforslaget underveis i reguleringsprosessen er tilfredsstillende i forhold til krav som stilles til planforslag. Vi vil også bemerke at utarbeiding av en reguleringsplan er en prosess basert på samarbeid og utveksling av synspunkter. Ved siden av kommunens ulike krav, er planforslaget frivillig endret underveis av forslagsstiller i denne saken. Det ligger også innenfor regelverket at kommunen og forslagsstiller kan bli enige om annen frist enn den som følger av loven, og kommunen kan også ensidig fastsette en frist for behandlingen ved kompliserte saker, jf. forskriftens § 1 siste ledd. Fylkesmannen legger derfor til grunn at de merknader som kommunen har gitt i brev av 23.08.07 var nødvendige, og at fristen ikke begynte å løpe igjen etter denne datoen siden forslagsstiller aldri tilfredsstilte de krav som administrasjonen tidligere hadde satt. Etter vår vurdering gir heller ikke planutvalgets senere konklusjon, om å legge planforslaget ut på høring, grunnlag for en endring av gebyrberegningen.»
Fylkesmannen synes ikke å ha tatt stilling til betydningen av at det ble sendt inn nytt materiale i form av to reviderte planforslag, og om fristen av den grunn begynte å løpe, slik fylkesmannen har lagt til grunn at den gjorde ved innsendelsen av det reviderte forslaget 21. mai 2007. Jeg kan ikke se at fylkesmannens har redegjort for hvorfor hun har ulike vurderinger av fristberegningen her.
Slik jeg ser det, er spørsmålet i begge tilfeller om kommunen ved sin mottakskontroll av nytt materiale har meddelt forslagsstiller mangler som gjør at fristen stopper. Jeg viser til at fylkesmannen anså planforslaget som tilstrekkelig til at fristen begynte å løpe i mai 2007, men at den stoppet igjen ved kommunens mottakskontroll i august.
Fylkesmannen skulle etter mitt syn ikke utelukkende tatt stilling til om «planforslaget underveis i reguleringsprosessen var tilfredsstillende i forhold til krav som stilles til planforslag», men om kommunen ved sine mottakskontroller underveis i melding til forslagsstiller har påvist «de mangler materialet har».
Fylkesmannen synes også å mene at det er forslagsstiller som skal meddele kommunen at forslaget er tilfredsstillende for at kommunen skal ta stilling til om fristen skal begynne å løpe. Det er imidlertid kommunen som har ansvaret for å vurdere om planforslaget er fullstendig. Fylkesmannens tolkning av fristregelen ville medføre at kommunen, dersom den ser at det nye materialet som er innsendt ikke er tilstrekkelig, ikke får noen foranledning til å orientere forslagsstiller om dette. Selv om forslagsstiller må ha et stort ansvar for at de manglene kommunen har påpekt blir oppfylt, vil det være uheldig og i strid med lovens intensjon om forutsigbarhet og fremdrift i plansaker om kommunen ikke skal ha en aktivitetsplikt når nytt materiale blir innsendt. Det er kommunen som har oppstilt kravene, og som er nærmest til å vurdere om de er tilfredsstilt.
Ut fra det som fremgår av dokumentene i saken har kommunen hatt flere ønsker om materielle endringer i planforslaget, uten at det kan sees å ha blitt avtalt en annen fremdrift enn det forskriften foreskriver. Det må da være forskriftens bestemmelse om fremdrift som gjelder.
Slik jeg oppfatter saksforløpet, ble det innlevert et revidert forslag 21. november 2007, som gjorde at fristen fortsatte å løpe, og fristen stoppet igjen ved mottakskontrollen 14. mars 2008. Fristen ble da overskredet med ytterligere 17 uker.
1.5 Fristberegning 26. november 2008 til 21. januar 2009
Endelig forslag ble sendt inn 26. november 2008, med ny mottakskontroll 21. januar 2009, det vil si åtte uker senere.
Ut fra samme forståelse av forskriften, ble fristen overskredet med ytterligere åtte uker.
1.6 Fristberegning 21. januar 2009 til 24. februar 2009
Etter den beregningen som fremgår ovenfor, ble tidsfristen overskredet med totalt ca. 27 uker, noe som gir 100 % gebyrfritak. Jeg har, på bakgrunn av den fristoverskridelsen de to siste mottakskontrollene etter mitt syn medførte, ikke funnet grunn til å gå inn på spørsmålet om hvilke krav kommunen i følge forskriften kunne stille til et planforslag, hvilke krav kommunen har stilt og på hvilket tidspunkt disse kravene eventuelt ble tilfredsstilt.
2. Avsluttende merknader
Jeg er kommet til at det knytter seg «tvil til forhold av betydning i saken», jf. sivilombudsmannsloven 22. juni 1962 § 10 andre ledd. Jeg ber derfor fylkesmannen om å foreta en fornyet vurdering av klagen.
Jeg ber om å bli underrettet om utfallet av den nye vurderingen.