1. Samarbeidsorgan mellom innsatte og tilsatte – kontaktutvalg
Straffegjennomføringsloven 18. mai 2001 nr. 21 § 25 lyder:
«Dersom de innsatte ønsker det, bør kriminalomsorgen etablere samarbeidsorganer med representanter for innsatte og tilsatte. Hvis straff gjennomføres i avdeling som nevnt i § 10 annet ledd, kan slike organer etableres dersom sikkerhetsmessige grunner ikke taler mot det.
Samarbeidsorganene har som formål å legge til rette for diskusjon av spørsmål som har betydning for de innsattes daglige liv. Spørsmål som angår en enkelt innsatt eller tilsatt, eller spørsmål om organisering av sikkerhetsmessige tiltak, kan ikke diskuteres».
I Kriminalomsorgen sentrale forvaltnings retningslinjer til straffegjennomføringsloven mv. punkt 3.23 forutsettes slike samarbeidsorgan etablert dersom et flertall av de innsatte ønsker det.
Fengselsledelsen opplyste under den innledende samtalen at fengselet ikke har noe kontaktutvalg eller annen form for samarbeidsorgan mellom innsatte og tilsatte. Det ble i denne sammenheng vist til at de innsatte ikke hadde etterlyst et slikt organ. Videre ble det opplyst at fengselet heller ikke av eget initiativ hadde undersøkt om etableringen av et slikt organ var ønsket av de innsatte. For øvrig ga fengselet uttrykk for skepsis knyttet til nytteverdien av å opprette et samarbeidsorgan og begrunnet dette blant annet med at enkelte innsatte kunne bli i overkant dominerende i et slikt organ. Endelig ga fengselet uttrykk for at behovet for et slikt organ til en viss grad ble avhjulpet gjennom avdelingsmøter.
Under ombudsmannens samtale med to representanter for de innsatte ble det gitt uttrykk for at det representerte et problem at fengselet manglet et kontaktutvalg eller lignende. Dette ble begrunnet med at det ikke var mulig å kommunisere med fengselsledelsen. For øvrig ble det opplyst at det svært sjelden ble gjennomført avdelingsmøter. Den ene av de innsatte opplyste at han hadde vært innsatt ved Åna fengsel i fire år, men at han bare hadde opplevd at det var avholdt tre til fire avdelingsmøter.
I brevet herfra ble det bedt om regionens kommentar til at det ikke var etablert et kontaktutvalg ved Åna fengsel. Det ble videre bedt om regionens syn på betydningen av den enkelte anstalts egen vurdering knyttet til nytteverdien av et kontaktutvalg. Det ble også bedt om å få opplyst om regionen er av den oppfatning at regelmessige avdelingsmøter kan erstatte et kontaktutvalg. I denne sammenheng ble regionen bedt om å redegjøre nærmere for hvem som deltar på avdelingsmøtene, møtenes nærmere innhold og hvor ofte slike møter reelt sett gjennomføres.
Regionen viste i svaret hit til at Åna fengsel hadde opplyst at fengselet har et «samarbeidsorgan mellom innsatte og ansatte, i form av avdelingsvise møter mellom og ansatte». Det ble samtidig vist til at fengselet hadde opplyst at noen avdelinger «har gjennomført 2 møter siste år, mens andre ikke har hatt møter». Om den nærmere gjennomføringen av møtene het det følgende i regionens svarbrev:
«Da møtene i sin tid ble startet, var målet å avholde månedlige møter. Fengselet opplyser at de nå har som mål å få møtene i gang igjen, med møtehyppighet annenhver måned. Det er innsatte, avdelingsbetjent og etasjeleder som er med på møtene, og i tillegg kan andre tilkalles når det anses nødvendig. Møtenes innhold har ifølge fengselet gått mye på mat fra kjøkken, endring av meny, større utvalg, handling etc. Ifølge fengselet kommer det lite saker fra innsatte. Fengselet mener at dette kan skyldes at den direkte kontakten mellom innsatte og ansatte i det daglige er god. De innsatte kommuniserer ifølge fengselsleder daglig sine ønsker og behov, og får samtaler med 1. betjent/etasjeleder når det trengs avklaringer. Etasjeleder videreformidler aktuelle synspunkter og problemstillinger fra avdelingene/innsatte til overordnet ledelse. Fengselsleder skriver at de opplever at denne form for kommunikasjon med de innsatte gir alle innsatte en likeverdig plattform, som ikke favoriserer sterke innsatte».
Videre het det i regionens svarbrev:
«Regiondirektøren ser viktigheten av å ha samarbeidsorganer mellom representanter for innsatte og ansatte der de innsatte ønsker dette. Det er etter retningslinjene pkt. 3.23 fengselsleder som bestemmer hvordan slike samarbeidsorganer skal organiseres og fungere. Regiondirektøren mener at regelmessige avdelingsmøter vil kunne fungere som et slikt samarbeidsorgan som straffegjennomføringsloven § 25 beskriver, under forutsetning at møtene avholdes med en viss regelmessighet og hyppighet. Ordningen med samarbeidsorgan ved den enkelte enhet må tilpasses de lokale forhold. Organiseringen av samarbeidsorganene kan derfor være ulik. Intensjonen med møtene må være det sentrale, at de innsattes syn kan komme til uttrykk i diskusjonen av spørsmål som har betydning for de innsattes daglige liv i fengselet».
Endelig ble det uttalt at regiondirektøren «vil følge opp denne saken og påse at en tilfredsstillende ordning med samarbeidsorgan etablerers i fengslene i region sørvest».
Jeg finner grunn til å presisere at straffegjennomføringsloven § 25 og punkt 3.23 i retningslinjene forutsetter at et samarbeidsorgan etableres dersom «de innsatte» ønsker det. Fengselets egen vurdering knyttet til nytteverdien av slike organ er derfor ikke et relevant hensyn ved vurderingen av om samarbeidsorgan skal opprettes eller ikke. At enkelte innsatte kan bli i overkant dominerende i et slikt organ, som poengtert av Åna fengsel under mitt besøk, er således et forhold som ikke kan vektlegges i relasjon til om det overhodet skal opprettes slike organ som lovens § 25 forutsetter.
Straffegjennomføringsloven § 25 sier ikke noe nærmere om hvordan samarbeidsorgan med innsatte og ansatte skal være organisert. Det fremgår imidlertid av retningslinjenes punkt 3.23 at det er opp til fengselsledelsen å bestemme hvordan ordningen nærmere skal organiseres og fungere innenfor rammene av straffegjennomføringsloven § 25.
Ettersom retningslinjene i stor grad overlater til den enkelte anstalt selv å avgjøre hvilken form slike samarbeidsorganer skal ha, kan det neppe på rettslig grunnlag rettes kritikk mot hvordan Åna fengsel har valgt å organisere sine samarbeidsorganer. Det må likevel forutsettes at et slikt samarbeidsorgan, uavhengig av den nærmere organiseringen, er egnet til å oppfylle formålet med slike organ, jf. straffegjennomføringsloven § 25 annet ledd. Dette formålet kan neppe bli realisert uten en viss regelmessighet knyttet til hvor ofte det aktuelle organet møtes. Det er vanskelig å se at to eller færre årlige møter, som etter det opplyste er gjennomført ved enkelte av fengselets avdelinger, er tilstrekkelig til å oppfylle lovens formål. Jeg har i denne forbindelse notert meg at Åna fengsel etter det opplyste har som mål å få gjennomført slike møter annenhver måned. Dersom denne endringen ikke allerede er iverksatt, forutsettes det fra min side at dette blir gjort så raskt praktisk mulig. Videre har jeg notert meg at regiondirektøren «vil følge opp denne saken». Jeg ber derfor om at regionen ved neste tilsyn i Åna fengsel, i samråd med de innsatte og ansatte, søker å avklare hvorvidt organiseringen av samarbeidsorgan ved fengselet oppfyller formålet slik dette kommer til uttrykk i straffegjennomføringsloven § 25 annet ledd.
Endelig har jeg merket meg som positivt at regiondirektøren etter det opplyste vil «påse at en tilfredsstillende ordning med samarbeidsorgan etableres i fengslene i region sørvest». Jeg legger til grunn at regionen i forbindelse med sine tilsyn til de ulike anstaltene vier særskilt oppmerksomhet til om det er etablert samarbeidsorganer som oppfyller kravene etter lovens § 25.
2. Tilgang til lov forskrift og retningslinjer på avdelingene
Av Kriminalomsorgen sentrale forvaltnings retningslinjer til straffegjennomføringsloven mv. fremgår følgende under punkt 1.5 første og annet avsnitt:
«Straffegjennomføringsloven, forskrifter til lov om straffegjennomføring og tilhørende retningslinjer og forskrifter om forvaring skal være tilgjengelig for domfelte og innsatte ved enhver fengselsavdeling og hvert friomsorgskontor.
Straffegjennomføringsloven og forskriften til loven foreligger i engelsk utgave, og skal være tilgjengelig på samme måte».
I forbindelse med omvisningen i fengselet ble det stilt spørsmål til tjenestemennene som var på vakt ved fengselets avdeling D1 om tilgangen på avdelingen til regelverket som det er vist til i retningslinjene punkt 1.5 første avsnitt. Tjenestemennene fremsto som usikre på om regelverket var tilgjengelig ved avdelingen, og klarte ikke å fremskaffe dette på forespørsel. Det ble imidlertid vist til at regelverket kunne fremskaffes via fengselets bibliotek. Hvorvidt regelverket var tilgjengelig ved fengselets øvrige avdelinger, ble ikke undersøkt.
Regionen ble i brevet herfra bedt om å opplyse om det aktuelle regelverket er tilgjengelig ved de ulike avdelingene, slik som forutsatt i retningslinjene punkt 1.5 første avsnitt. Det ble også bedt om å få opplyst om straffegjennomføringsloven og ‑forskriften er tilgjengelig ved den enkelte avdeling, jf. retningslinjene punkt 1.5 annet avsnitt.
I sitt svarbrev har regionen gitt uttrykk for at det ikke er tilstrekkelig at regelverket som det er vist til i retningslinjenes punkt 1.5 første og annet avsnitt er tilgjengelig fra fengselets bibliotek. Dette er en oppfatning jeg deler ettersom det fremgår uttrykkelig av retningslinjene at det aktuelle regelverket skal være tilgjengelig ved «enhver fengselsavdeling». Videre uttalte regionen følgende i svarbrevet:
«Ved Åna fengsel er det opplyst at det nå er iverksatt tiltak for å sikre at nevnte regelverk er tilgjengelig på alle avdelinger.
Regiondirektøren vil videre følge opp denne saken, for å sikre at innsatte har tilfredsstillende tilgang på regelverket i alle avdelinger i våre enheter».
Det er positivt at det ved Åna fengsel er iverksatt tiltak for å sikre at det aktuelle regelverket er tilgjengelig på alle avdelinger. Jeg forutsetter at fengselet med dette tiltaket sikrer at de innsatte gis tilgang til nevnte regelverk slik retningslinjenes punkt. 1.5 foreskriver. Videre er det positivt at regionen etter det som er opplyst vil følge opp saken for å sikre at de innsatte har «tilfredsstillende tilgang på regelverket i alle avdelinger i våre enheter». Jeg legger til grunn at regionen vier dette temaet oppmerksomhet i forbindelse med fremtidige tilsyn til regionens anstalter.
3. Plassering av flere innsatte på samme celle (dublering)
Det ble opplyst under besøket at det i avdeling C er tre celler hvor det «innimellom» dubleres. I denne sammenheng ble det vist til at dublering i stor grad baserer seg på frivillighet og at «fullstendig tvang aldri benyttes».
Regionen ble i brevet herfra bedt om å gi en oversikt, eventuelt et anslag, over hvor hyppig dublering hadde vært benyttet så langt i 2013. Det ble videre bedt om å få opplyst om de tre aktuelle cellene i størrelse og innredning skiller seg fra avdelingens øvrige celler og i så fall på hvilken måte. Regionen ble særskilt bedt om å redegjøre for toalettfasilitetene. Det ble videre bedt redegjort for i hvilken grad innsatte som plasseres i dobbeltcelle gis en reell mulighet til å motsette seg å dele celle. Endelig ble regionen bedt om å opplyse hvilke tiltak som eventuelt var vurdert eller satt i verk for med tanke på å redusere eller avvikle bruken av dobbeltceller i Åna fengsel.
Regionen viste i svaret hit til at lederen for Åna fengsel overfor regionen hadde fremhevet at fengselet «ikke anser bruken av disse rommene som dublering». I denne sammenheng het det følgende i regionens svarbrev:
«Det er opplyst at de aktuelle rommene alltid har vært tomannsrom, både før og etter ombygging av avdelingene med firemannsrom til enmannsrom. Disse rommene er vesentlig større enn enmannsrommene på samme avdeling. De tre tomannsrommene er på 11,6 m2 mot 8,3 m2 på de andre rommene. Det er to enkeltsenger på disse rommene, og eget toalettrom med tett dør og balansert ventilasjon».
Jeg legger etter dette til grunn at både regionen og fengselet er av den oppfatning at de tre aktuelle cellene er å anse som såkalte flermannsrom, dvs. celler som er beregnet for mer enn én innsatt. At det opprinnelige formålet med en celle er at den skal benyttes av to innsatte, og at den innredes deretter, kan neppe i seg selv være avgjørende for om en celle defineres som et flermannsrom i motsetning til en dublert celle. Enkelte objektive kriterier vil etter mitt syn også måtte inngå i denne vurderingen, herunder i særdeleshet størrelsen på cellen. De aktuelle cellene i Åna fengsel fremstår størrelsesmessig som noe små med tanke på innkvartering av to innsatte og er etter det opplyste bare 3,3 m2 større enn avdelingens øvrige celler. Jeg kan ikke uten videre si meg enig med regionen i at disse cellene er «vesentlig større» enn øvrige celler på avdelingen. Etter mitt syn kan det på bakgrunn av de aktuelle cellenes størrelse stilles spørsmål ved holdbarheten av å definere disse som flermannsrom. Jeg er imidlertid ikke kjent med at det er oppstilt uttrykkelig krav til cellestørrelse for flermannsrom, og går derfor ikke nærmere inn på dette. Regionen bør imidlertid merke seg det jeg har påpekt.
Straffegjennomføringsloven § 17 første ledd tredje punktum lyder:
«Innsatte skal være i enerom om natten hvis ikke helsemessige forhold eller plassmangel er til hinder for det».
Hovedregelen etter straffegjennomføringsloven er således at innsatte skal ha sitt eget rom (celle) om natten. Dette utgangspunktet gjenfinnes også i punkt 18.5 i De europeiske fengselsreglene fra 2006. Disse reglene er riktignok ikke rettslig bindende, men det er forutsatt at medlemslandene bestreber seg på å følge prinsippene i sin interne lovgivning. Prinsippet om enerom fremgår også av punkt 3.15 i Kriminalomsorgens sentrale forvaltnings retningslinjer til straffegjennomføringsloven mv. Retningslinjene åpner likevel opp for at to eller flere innsatte kan plasseres i samme rom dersom fengselets innredning, plassforholdene eller andre særlige forhold gjør det nødvendig.
Selv om flere av de samme hensyn, herunder særlig helsemessige og sikkerhetsmessige, gjør seg gjeldende for bruk av både flermannsrom og dublerte celler, har jeg i en tidligere sak uttalt at det vil være forhastet å kreve at all bruk av flermannsrom i norske fengsler skal avskaffes, se saken som er omtalt i årsmeldingen for 2004 side 157 – 160. I samme sak forutsatte jeg imidlertid at kriminalomsorgen har spørsmålet til løpende vurdering. Slik saken ligger an, kan jeg vanskelig på rettslig grunnlag stille krav om at bruken av dobbeltceller ved Åna fengsel skal opphøre. Jeg ber imidlertid om at bruken av disse cellene fortløpende vurderes.
Både regionen og fengselet har gitt uttrykk for at det er positive sider ved å benytte de aktuelle cellene som flermannsrom og begrunnet dette med at «det gir fengselet en mulighet til å la innsatte som soner tungt alene ha selskap på cella». Selv om jeg har forståelse for at enkelte innsatte vil kunne ha behov for mer menneskelig kontakt under soningen, kan jeg i utgangspunktet ikke se at slike hensyn er tilstrekkelig til å fravike utgangspunktet om at innsatte skal ha enerom om natten.
Jeg har merket meg som positiv regionens opplysning om at all bruk av disse flermannsrommene er basert på frivillighet fra innsattes side. En slik praksis er i henhold til punkt 18.7 i De europeiske fengselsreglene. Det er likevel grunn til å presisere at denne valgmuligheten må være reell og at en nektelse av å dele celle ikke må få noen negative følger for innsattes soningssituasjon.
Jeg har videre merket meg regionens opplysning om fengselet er «nøye med hvem som settes sammen på disse rommene» og at det er «viktig at de har en ‘kjemi’ som gjør at de kan sitte sammen». Det er positivt at fengselet synes å være seg bevisst de særlige utfordringene, herunder utfordringer av sikkerhetsmessig art, som oppstår ved vurderingen av hvem som skal plasseres på samme celle. Det vises for ordens skyld til De europeiske fengselsreglene som i punkt 18.6 slår fast at flermannsceller skal belegges med personer som passer til å omgås hverandre. Videre følger det av retningslinjenes punkt 3.15 at det ved bruk av flermannsrom særlig må «tas hensyn til de innsattes og tjenestemennenes sikkerhet». For i best mulig grad å ivareta innsattes og ansattes sikkerhet i denne sammenheng er det helt sentralt at sikkerhetsvurdering som skal foretas er så grundig som mulig.
Selv om dette ikke uttrykkelig ble berørt i brevet herfra, og heller ikke tatt opp i regionens svar hit, finner jeg grunn til å henlede regionens oppmerksomhet til punkt 18.8 og 18.9 i fengselsreglene. Etter punkt 18.8 kreves det at myndighetene tar tilbørlig hensyn til behovet for å skille visse grupper innsatte fra hverandre, herunder blant annet unge voksne fra eldre innsatte. Disse gruppene skal etter fengselsreglene punkt 18.9 alltid holdes adskilt om natten med mindre de samtykker i å holdes sammen og kriminalomsorgen finner at dette vil være til alle berørte innsattes beste. Jeg forutsetter at Åna fengsel tar tilbørlig hensyn til dette i forbindelse med fremtidig bruk av de omtalte flermannsrommene.
Med disse merknadene er behandlingen av ombudsmannssaken avsluttet.