Sakens bakgrunn
Den første klagen var fra advokat Egil Berg på vegne av A og gjaldt saksbehandlingstiden ved anke på Statens pensjonskasses vedtak om etterbetaling av etterlattepensjon. Klageren mottok ikke foreløpig svar før etter et halvt år og etter å ha purret på svar. Hun mottok heller ikke forsinkelsesmeldinger før etter gjentatte purringer. Da saken ble brakt inn for ombudsmannen, var hun forespeilet en saksbehandlingstid på ett år og ti måneder. Da ombudsmannen forela saken for Statens pensjonskasse, ble imidlertid anken ferdigbehandlet raskere enn angitt og uttalelsesbrev ble sendt klager ett år og fem måneder etter anken.
Den andre klagen var fra B og gjaldt saksbehandlingstiden ved anke på Statens pensjonskasses vedtak om tilbakekreving av for mye utbetalt pensjon. Heller ikke i denne saken ble det sendt foreløpig svar før etter omlag et halvt år. Hun mottok heller ikke forsinkelsesmeldinger eller opplysninger om forventet saksbehandlingstid uten å ha purret en rekke ganger. Først da ombudsmannen forela saken for pensjonskassen, ble den ferdigbehandlet og vedtak om omgjøring ble meddelt klageren to år og elleve måneder etter anken ble mottatt.
Den tredje klagen var fra advokat Tore Lerheim på vegne av C og gjaldt saksbehandlingstiden ved anke på vedtak om redusert pensjonsutbetaling og krav om tilbakebetaling av for mye utbetalt pensjon. Først da ombudsmannen forela saken for pensjonskassen, ble ankene ferdigbehandlet og uttalelsesbrev ble sendt klagers advokat. Saksbehandlingstiden var da kommet opp i henholdsvis tre år og ni måneder for den første anken og tre år og fem måneder for den andre anken.
Undersøkelsene herfra
De to førstnevnte klagene ble forelagt Statens pensjonskasse 5. mai 2013. Det ble bedt om en redegjørelse for hva som er gjennomsnittlig saksbehandlingstid ved ankesaker til Trygderetten, og om det var særlige forhold ved de to klagernes saker som medførte lengre saksbehandlingstid enn normalt. Som nevnt mottok ikke klagerne foreløpig svar før etter et halvt år, og de ble heller ikke orientert om forsinkelsene før de hadde purret på svar en rekke ganger. Det ble derfor bedt opplyst hvilke rutiner Statens pensjonskasse har for utsendelse av foreløpig svar og forsinkelsesmeldinger. Det ble også spurt om saksbehandlingstiden i ankesaker etter pensjonskassens egen oppfatning generelt er forsvarlig, og om det har vært gjennomført eller vurdert tiltak for å sikre en raskere saksbehandling.
Statens pensjonskasse svarte på ombudsmannens henvendelse i brev 12. juni 2013. Det fremgår av redegjørelsen at Statens pensjonskasse har innrettet ankebehandlingen slik at saken ved første klage tas opp til ny vurdering i den enhet vedtaket ble fattet. Medlemmet varsles om beslutningen. Dersom vedtaket fastholdes, overføres saken til en ankeenhet. Ankeenheten foretar så en ny vurdering av saken for å verifisere at saksbehandlerens vedtak er korrekt. Dersom også denne enheten kommer frem til at vedtaket bør opprettholdes, forbereder ankeenheten saken for Trygderetten. Som en ytterligere kvalitetssikring gjennomgås saken av juridisk seksjon før den sendes Trygderetten. Pensjonskassen kunne imidlertid ikke svare på spørsmålet om saksbehandlingstiden i ankesaker. Til disse spørsmålene opplyste pensjonskassen:
«SPK har dessverre ikke statistikk som gir meningsfylt informasjon om gjennomsnittlig saksbehandlingstid på anker, men på basis av den informasjonen som foreligger, er det SPKs vurdering at saksbehandlingstiden i ankesaker samlet sett normalt er forsvarlig.»
Pensjonskassen erkjente at foreløpig svar ikke ble sendt ut i samsvar med rutinene verken i As eller Bs tilfelle. I følge pensjonskassen er det rutine at foreløpig svar med forventet behandlingstid skal sendes snarest mulig og senest innen fire uker. I følge pensjonskassen er det også rutine at det skal sendes et nytt brev dersom saken ikke kommer til behandling innen den fristen som ble opplyst. For As vedkommende ble følgende oppgitt som årsak til den lange saksbehandlingstiden:
«Beklageligvis ble det i samme periode som anken ble behandlet, også arbeidet med andre saker knyttet til hennes pensjonsrettigheter. Dette krevde tilgang til de samme saksdokumentene, noe som dessverre påvirket saksgangen negativt.»
For Bs vedkommende presiserte pensjonskassen at en saksbehandlingstid på to år ikke er akseptabelt. Om årsaken skrev pensjonskassen følgende:
«SPK kan i ettertid slå fast at en usedvanlig rekke av uheldige omstendigheter og hyppig skifte av saksbehandler har medført at saken ikke har hatt den vanlige fremdrift, og at det derfor også har skjedd gjentatte svikt i vår informasjon overfor medlemmet.»
Samtidig som denne saken pågikk, mottok ombudsmannen som nevnt en tredje klage på saksbehandlingstiden i anke på vedtak om redusert pensjonsutbetaling og anke på tilbakebetalingskrav. Før saken ble forelagt herfra, mottok ombudsmannen kopi av et brev fra Statens pensjonskasse til klagers advokat. Av brevet fremgikk det at Statens pensjonskasse «i lang tid» skal ha forsøkt å innhente Forsvarsbyggs og Forsvarsdepartementets syn på om Statens pensjonskasses praksis har vært i tråd med forutsetningene for Forsvarsbyggs førtidspensjoneringsordning. Det ble derfor funnet grunn til å be om en nærmere redegjørelse for hvilken betydning denne manglende avklaringen eventuelt har hatt for saksbehandlingstiden i andre saker om Forsvarsbyggs førtidspensjoneringsordning. Til dette opplyste pensjonskassen at Forsvarsdepartementet ble kontaktet i mai 2012 for å avklare om Statens pensjonskasses innstilling til avgjørelse bygget på rett forståelse av forutsetningene i Forsvarsbyggs fortidspensjoneringsordning (AST). Forsvarsdepartementet ga sitt svar på forespørslene 19. september 2013, det vil si ett år og fire måneder senere. Statens pensjonskasse opplyste også at pensjonskassen har hatt fire tilsvarende saker med førtidspensjonerte etter AST ordningen hvor det også ble avventet svar fra Forsvarsdepartementet.
Pensjonskassen ble også bedt om å redegjøre for om det var andre årsaker til at saksbehandlingstiden har vært så lang i Cs tilfelle, samt kommentere klagers advokats påstand om at pensjonskassens meldinger om forventet saksbehandlingstid var sterkt misvisende. Det ble også bedt opplyst om saksbehandleren foretar en konkret vurdering av hvor lang saksbehandlingstiden vil bli i hver sak når det sendes foreløpig svar eller forsinkelsesmelding med opplysning om antatt saksbehandlingstid, eller om brevene er standardiserte.
Om årsaken til behandlingstiden i den konkrete klagesaken, opplyste pensjonskassen at grunnen først og fremst har vært «ressurssituasjonen i den perioden hans anker ble mottatt». Det ble også vist til at det innenfor ankesaker må skje en prioritering, ved at yngre saker må vike for eldre, og krav om tilbakebetaling av feilutbetalte beløp må vike prioritet for saker som gjelder medlemmer som er uten ytelser, eller har lave ytelser til sitt underhold. Pensjonskassen opplyste at det i begge sakene ble sendt foreløpig svar hvor det ble angitt en behandlingstid på fire måneder. Det ble senere sendt et varsel om forlenget saksbehandlingstid på seks måneder, uten at det var entydig om varselet gjaldt begge ankene, eller kun den som ble mottatt sist. Statens pensjonskasse beklaget også at det for perioden etter juli 2010 ikke ble sendt skriftlig informasjon om ytterligere forlengelse av behandlingstiden. Om varslingen av saksbehandlingstid generelt, opplyste pensjonskassen at angivelsen skal basere seg på en realistisk vurdering, men at varslene som sendes til den ankende part har standardtekst og at mye tyder på at det for ofte angis samme lengde på saksbehandlingstiden.
Jeg ser slik på saken
1. Rutiner for utsendelse av foreløpig svar og forsinkelsesmeldinger
Klagesakene har reist spørsmål om Statens pensjonskasses rutiner for utsendelse av foreløpig svar og forsinkelsesmeldinger. De rutinene pensjonskassen beskriver i sitt svar til ombudsmannen, er i samsvar med forvaltningsloven og god forvaltningsskikk. Klagesakene viser imidlertid at disse rutinene ikke alltid blir fulgt. Som nevnt, mottok verken A eller B foreløpig svar før etter et halvt år, og det ble heller ikke sendt forsinkelsesmeldinger før etter gjentatte purringer fra klagerne selv. C mottok ikke forsinkelsesmeldinger de siste tre årene. Jeg ber om at Statens pensjonskasse gjennomgår sin praksis for utsendelse av foreløpig svar og forsinkelsesmeldinger for å sikre at rutinene blir fulgt.
Statens pensjonskasse behandler årlig et stort antall enkeltsaker. Effektivitetshensyn tilsier da at det må foretas en viss standardisering av sider ved saksbehandlingen, slik som utsendelse av foreløpig svar og forsinkelsesmeldinger. Etter mitt syn, bør imidlertid pensjonskassen så langt det er praktisk mulig foreta en konkret vurdering og angi et realistisk tidspunkt for når klageren kan regne med å få svar. Korrekt og god informasjon om saksbehandlingstid vil kunne dempe frustrasjonen hos brukerne og redusere antall klager på lang saksbehandlingstid. Pensjonskassen har selv erkjent at varslene som sendes til den ankende part har standardtekst og at mye tyder på at det for ofte angis samme lengde på saksbehandlingstiden. At C opprinnelig fikk beskjed om at forventet saksbehandlingstid var fire måneder, mens den i virkeligheten ble nærmere fire år, illustrerer dette. Jeg vil derfor anbefale Statens pensjonskasse om å gjennomgå sine rutiner på dette punktet, og bevisstgjøre sine saksbehandlere på at det skal foretas en konkret vurdering i hver sak.
2. Saksbehandlingstiden ved anke til Trygderetten
Saksbehandlingstiden har vært uakseptabelt lang i alle tre klagene som er undersøkt i denne saken. I As tilfelle ble saksbehandlingstiden ett år og fem måneder. I Bs tilfelle ble saksbehandlingstiden to år og elleve måneder. I Cs tilfelle ble saksbehandlingstiden henholdsvis tre år og ni måneder for den første anken, og tre år og fem måneder for den andre anken. Det er dessuten grunn til å tro at behandlingstiden kunne blitt lengre om ikke ombudsmannen hadde tatt sakene opp med Statens pensjonskasse.
For Bs vedkommende ble det vist til at det hadde vært behov for de samme saksdokumentene i en annen sak. Det ble herfra stilt spørsmål om det er normal praksis i Statens pensjonskasse at man venter med å videresende en sak som er ferdigbehandlet dersom man har bruk for de samme dokumentene i en annen sak innen samme sakskompleks, og hvorfor behovet for tilgang til de aktuelle saksdokumentene ikke kunne løses ved (elektroniske) kopier av de aktuelle dokumentene. I følge Statens pensjonskasse er det ikke vanlig praksis å vente med å sende ferdigbehandlede saksdokumenter videre til behandling av andre saksforhold, slik det ble gjort i Bs tilfelle. Pensjonskassen skriver imidlertid også:
«Vi er i mange saker avhengige av ganske voluminøse fysiske saksmapper. Vi kan normalt ikke legge til grunn at papirkopier av saksmapper skal lages dersom flere saker relatert til samme person skal behandles samtidig. Vi er imidlertid enige i at dette i denne konkrete saken kanskje burde vært vurdert for å få en mer tilfredsstillende fremdrift.»
Jeg har forståelse for at det kan være ressurskrevende å kopiere eller skanne svært store saksmapper. Dette kan imidlertid vanskelig rettferdiggjøre en saksbehandlingstid på to år og elleve måneder. Det må her skje en forsvarlig avveining opp mot brukerens behov for å få saken avgjort raskest mulig. En forsinkelse på mer enn noen få uker kan etter mitt syn neppe forsvares. Statens pensjonskasse opplyste for øvrig at pensjonskassen de siste to årene har tatt i bruk teknologi som gjør det mulig å lese og behandle dokumenter elektronisk. Jeg legger derfor til grunn at dette problemet vil bli mindre aktuelt i fremtiden.
I As tilfelle ble saksbehandlingstiden begrunnet med «en usedvanlig rekke av uheldige omstendigheter og hyppig skifte av saksbehandler». Skifte av saksbehandler vil ofte kunne forlenge behandlingstiden noe fordi den som overtar saken må bruke tid på å sette seg inn i den. Dette kan imidlertid neppe rettferdiggjøre en saksbehandlingstid på ett år og fem måneder. Ved skifte av saksbehandler, er det viktig å ha gode rutiner for å sikre at vedkommende sine saker blir fulgt opp uten unødig forsinkelse. Jeg ber pensjonskassen om å vurdere en gjennomgang av sin praksis også på dette punktet.
I Cs tilfelle ble det vist til at pensjonskassen ventet på svar fra henholdsvis Forsvarsbygg og Forsvarsdepartementet. Det er ikke opplyst om pensjonskassen purret på svar eller forsøkte å avklare spørsmålet på annen måte. Etter mitt syn, er det uansett ikke akseptabelt at Cs sak, samt fire andre saker med lignende problemstillinger, ble lagt på vent i ett år og fire måneder i påvente av svar fra Forsvarsbygg og Forsvarsdepartementet. Da forespørselen til Forsvarsdepartementet ble sendt, hadde ankene fra C for øvrig allerede ligget hos pensjonskassen i henholdsvis ca. to år og fem måneder og ca. to år og en måned. Dette er i seg selv uforsvarlig lang saksbehandlingstid.
Jeg har merket meg at Statens pensjonskasse har vært opptatt av å redusere behandlingstiden i ankesaker. I svaret på foreleggelsen herfra, opplyses det at ressursinnsatsen er økt, og at det konkret arbeides med å sikre at klager kodes og registreres enda tydeligere. Det arbeides også med å sikre at alle saksbehandlere er klar over viktigheten av rask fremdrift i klagesaker, og at samarbeidet mellom saksbehandler og ankeenhet er klart definert og organisert. I tillegg legges det til rette for at rutinene for klage- og ankebehandling for øvrig skal være så klare som mulig. De nevnte tiltakene kan antakelig bidra til å korte ned saksbehandlingstiden. Klagesakene som er tatt opp i nærværende sak kan imidlertid tyde på at saksbehandlingstiden i ankesakene fortsatt er for lang, til tross for økt innsats den senere tiden. De oppgitte grunner til at A, B og Cs saker tok lengre tid enn normalt kan neppe forsvare den lange saksbehandlingstiden. Jeg ber derfor pensjonskassen vurdere om det bør settes inn ytterligere tiltak for å korte ned saksbehandlingstiden i ankesaker. Som jeg kommer tilbake til under punkt tre nedenfor, bør det i denne sammenheng også vurderes om behandlingsrutinene kan forenkles.
Det kan også stilles spørsmål om ledelsen har tilstrekkelig oversikt over restansesituasjonen til å følge opp og sikre en forsvarlig fremdrift i ankesakene. Etter mitt syn, er det uheldig at Statens pensjonskasse ikke kan svare på hva som er gjennomsnittlig saksbehandlingstid i ankesakene, da det angivelig «ikke finnes statistikk som gir meningsfylt informasjon» om dette. Det ble herfra bedt om en nærmere forklaring på hvordan pensjonskassen, uten slik statistikk, kan anføre at saksbehandlingstiden er forsvarlig og at den er nedadgående. Til dette svarte pensjonskassen følgende:
«Statens pensjonskasse baserer sin styring av all saksbehandling på informasjoner i saksbehandlingssystemet. Dette er frister, lister og daglig lederoppfølging, og ikke statistikk. Det gjelder også ankesaker, hvor deler av vår oppfølging er basert på manuelle registreringer på personnivå fra sakene er mottatt i Statens pensjonskasse og til de sendes trygderetten. Det gir oss blant annet oversikt over beholdningen av saker, hvilket tema anken gjelder, og hvor saken til enhver tid er.»
Det fremgår at saksbehandlingssystemet inneholder informasjon som gjør det mulig for ledelsen å styre saksavviklingen. På den annen side blir det imidlertid ikke spesifisert hvilke frister som er satt behandling av ankesakene eller hva som blir konsekvensen dersom fristene oversittes. Det er også noe uklart hvordan den «daglige lederoppfølgingen» foregår. Etter min oppfatning, kan det settes spørsmålstegn ved om den informasjonen som fremgår av saksbehandlingssystemet gir en tilstrekkelig god oversikt over tidsbruken i ankesakene. Saksbehandlingssystemet gir riktignok informasjon om når hver enkelt sak kom inn og når den blir sendt Trygderetten, men gir tydeligvis ikke oversiktlig informasjon verken om hva som er gjennomsnittlig saksbehandlingstid i ankesaker eller hvor lang tid de ulike leddene i ankebehandlingen bruker. Jeg anbefaler derfor Statens pensjonskasse å vurdere om dagens ordning gir ledelsen de nødvendige styringsverktøy for å sikre at saksbehandlingstiden er forsvarlig, både totalt sett og i hvert enkelt ledd.
3. Pensjonskassens behandlingsrutiner i ankesaker
Årsaken til den lange saksbehandlingstiden i mange ankesaker antas i hovedsak å være ressurssituasjonen. Jeg har imidlertid også funnet grunn til å stille spørsmål om rutinene for behandling av anker til Trygderetten er hensiktsmessige, sett opp mot tidsbruken. Som beskrevet innledningsvis, skjer behandlingen av ankesaker i tre trinn. Det er dermed minst tre saksbehandlere som må vurdere saken på nytt. Slik jeg oppfatter pensjonskassens svar, er begrunnelsen for denne fremgangsmåten at man ønsker å sikre best mulig kvalitet og rettsikkerhet for brukerne. Denne målsettingen er prisverdig. En så vidt grundig behandling kan imidlertid gå på bekostning av effektiviteten uten at det er gitt at det tilføres tilsvarende verdi i form av økt kvalitet. I foreleggelse herfra ble pensjonskassen bedt om å redegjøre for hvilken betydning denne tretrinnsprosessen har for utfallet av ankebehandlingen. Pensjonskassen ble bedt om å opplyse om hvor stor andel av ankesakene som blir omgjort henholdsvis av enheten som fattet det opprinnelig vedtaket, ankeenheten og den juridiske seksjonen, og hvor lang tid hver av de tre enhetene gjennomsnittlig bruker på å behandle en ankesak.
Pensjonskassen opplyste at den behandler totalt ca. 115 000 pensjonssaker pr. år. Det er bare i omlag 50 til 100 av disse sakene at medlemmet anker. Av disse omgjøres ca. ti prosent helt eller delvis. Pensjonskassen fremhevet at en omgjøring av et opprinnelig vedtak eller at en klage ikke opprettholdes, skyldes svært mange forhold, for eksempel at medlemmets forståelse av regelverket korrigeres eller at ny informasjon blir sendt inn. Pensjonskassen kunne imidlertid ikke gi noe svar på hvor lang saksbehandlingstiden er i henholdsvis enheten som opprinnelig fattet vedtaket, ankeenheten og juridisk seksjon. Etter det jeg forstår, blir det heller ikke registrert på hvilket trinn i prosessen omgjøringene skjer. Det er dermed vanskelig å si noe sikkert om hva hvert trinn betyr for henholdsvis rettssikkerheten og effektiviteten. På denne bakgrunn fremstår det som formålstjenlig om Statens pensjonskasse vurderer om tretrinnsbehandlingen av ankesaker er nødvendig eller om den kan organiseres på en mer effektiv måte, samtidig som hensynet til grundighet og kvalitet ivaretas. I denne sammenhengen bør det også undersøkes om et eller flere av trinnene i ankebehandlingen kan være en «flaskehals».
Jeg ber om å bli orientert om Statens pensjonskasses oppfølging av mine anbefalinger i denne saken.