Sakens bakgrunn og undersøkelsene herfra
På bakgrunn av en klage over lang behandlingstid for et stort antall saker om unntak fra medlemskap i folketrygden, ble flere spørsmål om Nav Internasjonalts behandlingstider i medlemskapssaker tatt opp med Arbeids- og velferdsdirektoratet på generelt grunnlag, i brev herfra 6. november 2013. Saken ble tatt opp av eget tiltak, jf. sivilombudsmannsloven § 5.
I brevet ble det bedt om tilbakemelding på om opplysninger nedtegnet fra en telefonsamtale i forbindelse med undersøkelsen av klagesaken var riktige og dekkende. Opplysningene gjaldt blant annet forventet saksbehandlingstid på inntil ett år, og at all tid ble brukt på å behandle saker, noe som innebar at det ikke ble brukt tid på å innregistrere saker eller på å ta hånd om purringer. Det ble også spurt om hvor store restanser det var i medlemskapssakene, hvordan restansesituasjonen ble fulgt opp, om sakene ble behandlet etter stat, i stedet for etter når de kom inn, og om orienteringer til brukerne om saksbehandlingstiden.
Arbeids- og velferdsdirektoratet redegjorde i brev 12. desember 2013 for saker om unntak fra medlemskap i folketrygden, dvs. saker fra personer som ville vært pliktige medlemmer i folketrygden etter folketrygdloven kapittel 2 dersom de ikke aktivt hadde vært unntatt etter trygdeavtale. Sakene ble inndelt slik at «like saker … f. eks. saker fra samme land, for personer som jobber i samme firma eller som har samme faglige problemstillinger» ble behandlet samtidig. Dette for å håndtere den økende saksmengden effektivt, ettersom området var komplekst og under stadig utvikling, og fordi det i noen tilfeller måtte utvikles nye rutiner. Inndelingen av sakene ble ansett å ha relativt små konsekvenser for brukerne samlet sett; eventuell innbetalt trygdeavgift ville bli refundert dersom det ble gitt unntak fra medlemskapet i folketrygden. Saker der det måtte innhentes ytterligere opplysninger, tok lenger tid enn andre saker. Om orienteringer om saksbehandlingstiden skrev direktoratet:
«Det er … utenlandske trygdemyndigheter som har ansvaret for brukerkontakten. Vi sender derfor ikke foreløpig svar til noen. Forordningen og gjennomføringsforordningen, som er detaljerte på prosedyrene landene i mellom, legger heller ikke opp til at landene skal utveksle saksbehandlingstider og foreløpig svar.
Vi får et stort antall purringer fra trygdemyndighetene i andre land. Vi erfarer at flere land har sakbehandlingsløsninger som sender automatiske purringer, uten at det er begrunnet i et konkret behov. Det er derfor umulig for oss å skille mellom automatiske purringer og purringer som vi burde prioritere.»
Registreringer av attester fra andre stater om medlemskap i trygden der tok normalt få uker, forutsatt at Nav hadde mottatt tilstrekkelige opplysninger. Vikarer fra Manpower bisto med registreringene. Attester som ikke hadde tilstrekkelige opplysninger ble behandlet sammen med andre saker om unntak fra medlemskap i folketrygden.
I et nytt brev herfra, 15. januar 2014, ble det stilt ytterligere spørsmål om restansesituasjonen og saksbehandlingstidene. Det ble bedt opplyst om direktoratet mente at reglene om foreløpig svar i forvaltningsloven § 11 a, jf. folketrygdloven § 21-1, ikke gjaldt for unntakssaker, og om Nav Internasjonalt heller ikke behøvde å orientere brukerne om forsinkelser i behandlingen av disse sakene. Videre ble det spurt om saksbehandlingstiden og unnlatelsen av å svare på purringer fra trygdemyndighetene i andre stater, var i tråd med internasjonale forpliktelser. Til slutt ble det stilt spørsmål om rutinene for journalføring av innkomne dokumenter; særlig hvor dokumentene ble journalført, og hvor raskt det ble gjort. Det ble presisert at foreleggelsen gjaldt medlemskapssaker generelt, og ikke var begrenset til saker om unntak fra medlemskap i folketrygden.
Arbeids- og velferdsdirektoratet opplyste i brev 14. februar 2014 at 74,2 % av søknadene om frivillig medlemskap i folketrygden under utenlandsopphold og søknadene om attester som dokumenterte pliktig medlemskap i folketrygden etter bestemmelser i trygdeavtaler, ble behandlet innen fire uker i 2013. Forvaltningsloven gjaldt for behandlingen av disse sakene.
Det var staten der brukeren skulle være medlem i trygden som behandlet medlemskapssaker. De eneste sakene om unntak fra den norske folketrygden som Nav var med å behandle, gjaldt individuelle unntak etter artikkel 16 i EF-forordning 883/2004. Her gjaldt forvaltningsloven. Nav Internasjonalt hadde imidlertid ikke noe ansvar for brukerkontakt eller veiledning; i EF-forordning 987/2009 artikkel 19 var det angitt at staten der brukeren skulle være medlem i trygden, hadde ansvaret for all brukerkontakt. Slik unngikk man uheldige konsekvenser for brukerne, for eksempel ulik informasjon fra medlemslandet og unntakslandet. Det var fastsatt krav til saksbehandlingstid i forordning 987/2009 artikkel 2, men kravene gjaldt bare mellom statene.
Arbeids- og velferdsdirektoratet mente at etaten oppfylte kravene som ble stilt til saksbehandling og svartid på medlemskapsområdet, med mulig unntak for søknader om individuelle unntak etter artikkel 16 i forordning 883/2004. Om disse sakene skrev direktoratet:
«Utgangspunktet er at etaten har en forpliktelse til å orientere myndigheter i andre land om forventet svartid i søknader om individuelle unntak etter artikkel 16 i grunnforordningen… Arbeids- og velferdsdirektoratet mener … at NAV Internasjonalt må ha en god kommunikasjon med myndighetene i de andre EØS-landene for denne spesifikke kategorien av saker. Etter det vi har fått opplyst fra NAV Internasjonalt har de hatt utfordringer med denne kommunikasjonen etter at ny forordning ble gjeldende sommeren 2012. Dette skyldes delvis den store økningen i mottatte unntaksblanketter, men også at det er feil og mangler i en del av de sakene som mottas fra andre land. NAV Internasjonalt opplyser nå at de per februar 2014 er à jour med saker der det ikke er mangler og feil, og i dialog med andre lands myndigheter om de sakene der de finner feil. …»
Nav måtte veilede personer som henvendte seg om unntak fra medlemskap i den norske folketrygden om at de måtte henvende seg til trygdemyndighetene i landet der de skulle være medlem i trygden. Direktoratet viste her til forordning 987/2009 artikkel 2 tredje ledd.
Dokumenter som gjaldt medlemskap ble skannet inn, og kom til seksjonen i Nav Internasjonalt som journalføringsoppgave i det elektroniske arkivsystemet Gosys. Journalføringen besto i å knytte hvert dokument til riktig sak manuelt. Foreløpig var det ikke utviklet tilfredsstillende elektroniske arkivløsninger for unntakssaker, men direktoratet var i gang med å arbeide for at også unntaksmeldingene kunne skannes inn.
Saken gir grunn til disse merknadene
Sivilombudsmannen har merket seg Arbeids- og velferdsdirektoratets redegjørelser for Nav Internasjonalts behandlingstider i medlemskapssaker. Den alminnelige behandlingstiden for saker der brukeren skal være medlem i den norske folketrygden, synes ikke å gi grunnlag for rettslige innvendinger. Det er likevel grunn til å påpeke at Nav Internasjonalt etter forvaltningsloven § 11 a, jf. folketrygdloven § 21-1, må sende foreløpig svar der behandlingstiden for søknader om medlemskap i folketrygden overstiger en måned, og at Nav Internasjonalt også må sende foreløpig svar dersom behandlingen av anmodninger om attester om medlemskap i folketrygden skulle trekke ut i tid. Skulle behandlingstiden angitt i foreløpig svar bli overskredet, må brukerne få en orientering om ny forventet saksbehandlingstid. – Heller ikke behandlingstiden for registreringer av fullstendig utfylte attester fra andre stater om medlemskap i trygden der synes å gi grunnlag for rettslige innvendinger.
Direktoratet har verken redegjort for behandlingstiden eller restansesituasjonen for saker om unntak fra medlemskap i folketrygden som Nav Internasjonalt skal behandle, ut over å opplyse at det ikke foreligger statistikk for antall saker, og at Nav Internasjonalt i februar 2014 var à jour med saker uten feil og mangler og i dialog med andre staters trygdemyndigheter om saker der det var funnet feil. Ut fra at sakene ikke behandles i den rekkefølge som de er mottatt, men slik at «like saker … f. eks. saker fra samme land, for personer som jobber i samme firma eller som har samme faglige problemstillinger» behandles samtidig, må det antas at behandlingstiden kan variere betydelig.
Normalt behandles forvaltningssaker i tidsrekkefølge etter når de blir mottatt. Sakene kan og bør imidlertid behandles i en annen rekkefølge der saklige og tilstrekkelig tungtveiende grunner tilsier det, forutsatt at saker som må prioriteres særskilt faktisk blir prioritert og at alle sakene blir behandlet uten ugrunnet opphold. Ut fra undersøkelsene her fremstår det som tvilsomt om disse forutsetningene er oppfylt for Nav Internasjonalts saker om unntak fra medlemskap i folketrygden. Unntakssakene har betydning for plikt til å betale trygdeavgift og arbeidsgiveravgift og for rett til ytelser fra andre stater, og lang behandlingstid vil derfor kunne ha alvorlige konsekvenser for enkeltpersoner og bedrifter.
Det er vanskelig å se at bestemmelsene i EF-forordning 987/2009 artikkel 19 om at staten der brukeren skal være medlem i trygden skal orientere om plikter, gi bistand til å overholde formaliteter og utferdige attester om medlemskapet, innebærer at internrettslige regler om orientering om saksbehandlingstid ikke gjelder. En slik tolkning ville ha samsvart dårlig med forordningens artikkel 2 første ledd, som blant annet fastsetter at utvekslinger av opplysninger mellom myndigheter og personer skal være basert på prinsipper om offentlig service, effektivitet, aktiv bistand, hurtig levering og tilgjengelighet. I forskrift om inkorporasjon av trygdeforordningene i EØS-avtalen 22. juni 2012 nr. 585 er det heller ikke fastsatt at bestemmelser i forvaltningsloven kan fravikes. Ombudsmannen legger derfor til grunn at forvaltningsloven § 11 a om foreløpig svar gjelder for Nav Internasjonalts behandling av saker om unntak fra medlemskap i folketrygden, jf. folketrygdloven § 21-1, og at Nav Internasjonalt også må orientere brukerne om forsinkelser i saksbehandlingen.
Arbeids- og velferdsdirektoratet har uttalt at personer som henvender seg til Nav om unntak fra medlemskap i den norske folketrygden, må få veiledning om at de må henvende seg i staten der de skal være medlem i trygden. Det vises til forordning 987/2009 artikkel 2 tredje ledd. Etter bestemmelsen skal imidlertid feilsendte opplysninger, dokumenter og anmodninger «straks» videresendes til rett stat.
I forskrift om offentlige arkiv 11. desember 1998 nr. 1193 § 2-1 er det fastsatt at arkivarbeidet i offentlig organer som hovedregel skal utføres av en arkivtjeneste, og i § 3-5 er det fastsatt at saksdokumenter skal registreres i journalen før de går til saksbehandling. På denne bakgrunnen fremstår det som tvilsomt om det er i tråd med forskriften å overlate journalføringen av innkomne dokumenter til saksbehandlere. Det må også antas at delegering av ansvaret for journalføringen til et større antall personer som primært skal utføre andre arbeidsoppgaver, øker risikoen for forsinkelser og feil. Opplysningene fra undersøkelsen av klagesaken og Arbeids- og velferdsdirektoratets svar på foreleggelsene herfra gir grunn til tvil om innkomne dokumenter er journalført kontinuerlig og om arkivrutinene er forsvarlige. Riksarkivet er derfor orientert om saken, ved oversendelse av kopi av dette brevet. Riksarkivet kan som kjent, etter arkivloven § 7, gi veiledning og føre tilsyn med arkivarbeidet i offentlige organer.
Etter dette bes Nav Internasjonalt om å etablere rutiner for å sende ut foreløpig svar og forsinkelsesmeldinger i medlemskapssaker. Nav Internasjonalt bør også ha oversikt over behandlingstiden for saker om unntak fra medlemskap i folketrygden, og sørge for at alle sakene blir behandlet uten ugrunnet opphold, og at saker som må prioriteres særskilt faktisk blir prioritert. Henvendelser som skal videresendes til andre EØS-stater, må videresendes dit. Nav Internasjonalt må også sørge for at rutinene for journalføring av innkomne dokumenter i medlemskapssaker er forsvarlige og i henhold til gjeldende regler.
Sivilombudsmannen ber om å bli orientert om oppfølgingen av denne uttalelsen, med tilbakemelding senest innen tre måneder.