Sakens bakgrunn
Formålet med besøket i november 2012 var å bli orientert om forholdene ved internatet og særlig om de endringene som hadde funnet sted siden ombudsmannens forrige besøk i oktober 2008. Dette besøket resulterte i en uttalelse datert 26. mars 2010 (sak 2008/1966), der ombudsmannen blant annet uttrykte tvil om enkelte rutiner rettslig sett var holdbare.
Det har vært store endringer ved internatet i perioden mellom besøkene i 2008 og 2012. Etter at det blant annet hadde vært flere branntilløp, uro og høyt sykefravær, stengte Arbeidstilsynet deler av driften ved internatet i en periode i 2010. Politiets utlendingsenhet foretok deretter en gjennomgang av blant annet bygningsmessige forhold, bemanning, kompetansebehov og avdelingsstrukturen ved internatet. Det ble også foretatt en omfattende sikkerhetsanalyse. Bemanningen og belegget ble justert, og både den statiske og dynamiske sikkerheten ble forbedret, med blant annet perimetersikring, personalalarmer, callinganlegg og eget opplæringsprogram for de ansatte. I tillegg var det på tidspunktet for besøket i 2012 tatt i bruk ett nytt modulbygg med enerom for de internerte. Våren 2013 ble enda ett modulbygg tatt i bruk med blant annet egen avdeling for familier og egen avdeling for enslige mindreårige asylsøkere.
Undersøkelsene herfra
Under besøket ble det først gjennomført en innledende samtale med fem representanter for Politiets utlendingsenhet sentralt og lokalt, herunder internatets leder. Helsetjenesten ved internatet var representert ved lege. Møtet ble etterfulgt av en omvisning ved internatets boavdelinger og fellesrom, aktivitetsbygget, sikkerhetsavdelingen og innkomst- og besøksavdelingen.
Besøket og gjennomgangen av den innhentede skriftlige informasjonen ga grunn til videre undersøkelser knyttet til temaene kameraovervåking i en celle på sikkerhetsavdelingen, standarden på badet på sikkerhetsavdelingen, bruken av sikkerhetsavdelingen før uttransportering, tilsynshyppighet på sikkerhetsavdelingen, visitasjonsrutinene, forholdene for barn på internatet, tilgangen til mobiltelefon mv., utforming av interne retningslinjer og informasjon til de internerte om tilsynsrådet for utlendingsinternatet. Spørsmålene som ble stilt i brev herfra 21. februar 2013, ble besvart av Politiets utlendingsenhet i brev 22. mars 2013.
Ny hovedinstruks for utlendingsinternatet trådte i kraft 15. november 2012. I svarbrevet hit skrev Politiets utlendingsenhet at det blant annet som følge av den nye hovedinstruksen var behov for en revisjon av de interne retningslinjene. Det ble varslet at en slik revisjon ville bli gjennomført «i løpet av våren 2013». Til tross for gjentatte henvendelser herfra er det, etter det ombudsmannen kjenner til, fortsatt ikke foretatt noen slik samlet revisjon av de interne retningslinjene.
For øvrig er spørsmålene herfra og svarene fra Politiets utlendingsenhet delvis referert under de konkrete punktene nedenfor.
Ombudsmannens syn på de forholdene som er tatt opp
1. Kameraovervåking i en av cellene på sikkerhetsavdelingen
Under omvisningen i hovedvakta ble det observert og påpekt at et videokamera knyttet til en av cellene på sikkerhetsavdelingen var rettet inn mot toalettområdet, og at den internerte tilsynelatende kunne bli observert fra vaktrommet under toalettbesøk.
I svarbrevet 22. mars 2013 opplyste Politiets utlendingsenhet at dette var blitt midlertidig rettet umiddelbart etter besøket, og at det som en permanent løsning ville bli foretatt en justering av kameravinkelen eller anskaffet et nytt kamera. Det forutsettes at dette nå er gjennomført. I så fall kan dette spørsmålet bero med den redegjørelsen som Politiets utlendingsenhet har gitt.
2. Standarden på badet i sikkerhetsavdelingen
Omvisningen viste også at badet/dusjrommet i sikkerhetsavdelingen var svært nedslitt med blant annet avflasset maling og misfarging i de to dusjkrokene. Det ble i brevet herfra 21. februar 2013 stilt spørsmål om det forelå planer for rehabilitering.
Politiets utlendingsenhet svarte i brevet hit at det etter besøket var gjennomført rehabilitering av badet, og at hygienesituasjonen nå ble ansett tilfredsstillende. De vedlagte bildene viste at forholdene var vesentlig forbedret. Dette punktet gir etter dette heller ikke grunn til ytterligere oppfølging.
3. Bruk av sikkerhetsavdelingen før uttransportering
Statistikk innhentet fra Politiets utlendingsenhet viste at årsaken til 23 % av innsettelsene i sikkerhetsavdelingen i perioden 1. januar – 31. oktober 2012 falt inn under kategorien «For å sikre gjennomføringen av uttransport». For september måned var tallet hele 38 %. Politiets utlendingsenhet ble bedt om å gi en nærmere redegjørelse for bruken av sikkerhetsavdelingen på dette grunnlaget. Det ble stilt spørsmål om bruken av det nye modulbygget, med blant annet enerom for alle, hadde ført til redusert bruk av sikkerhetsavdelingen på det aktuelle grunnlaget. Videre ble Politiets utlendingsenhet bedt om å vurdere bruken opp mot vilkårene i utlendingsinternatforskriften § 10.
I svarbrevet 22. mars 2013 viste Politiets utlendingsenhet innledningsvis til politiets adgang til å plassere utlendingen i særlig sikret avdeling eller sikkerhetscelle etter utlendingsinternatforskriften § 10 når det er strengt nødvendig blant annet for å sikre iverksetting etter utlendingsloven § 90. Det ble erkjent at utformingen av vedtakene om dette ikke hadde vært gode nok, og opplyst at det var innført nye interne retningslinjer for utformingen av slike vedtak for å sikre synliggjøring av den individuelle vurderingen i hvert enkelt tilfelle.
Politiet opplyste at det hadde vært en nedgang i bruken av sikkerhetsavdelingen for å sikre gjennomføringen av uttransport etter åpningen av modulbygget i 2012. I 2011 ble det fattet 242 vedtak på dette grunnlaget, noe som utgjorde 36 % av det totale antall vedtak om overføring til sikkerhetsavdelingen. I 2012 skal tallet ha sunket til 116 vedtak, noe som utgjorde 22 % av vedtakene. Det fremgikk at Politiets utlendingsenhet forventet en ytterligere nedgang både av bruken av sikkerhetsavdelingen generelt og av bruken med denne begrunnelsen etter åpningen av det andre modulbygget i 2013. Statistikk som er gjengitt i årsrapporten for 2013 fra Tilsynsrådet for utlendingsinternatet synes å vise at denne forventningen har slått til.
Det er positivt at det synes å ha vært en markant nedgang i antall vedtak om overføring til sikkerhetsavdelingen generelt, og særlig med begrunnelsen for å gjennomføre uttransport. Ombudsmannen har også merket seg Politiets utlendingsenhets tiltak for å forbedre vedtakene i disse sakene. På bakgrunn av den redegjørelsen Politiets utlendingsenhet har gitt og den utviklingen som har funnet sted, er det ikke grunn til videre oppfølging av dette spørsmålet.
4. Tilsynshyppigheten på sikkerhetsavdelingen
4.1 Undersøkelsene
Tilsynshyppigheten på sikkerhetsavdelingen ble tatt opp også etter besøket i 2008. I den avsluttende uttalelsen 26. mars 2010 ga ombudsmannen blant annet uttrykk for at det var tvilsomt «om et så vidt intenst tilsynsregime som praktiseres ved internatet virkelig er nødvendig og forsvarlig». Minste tilsynsintervall var da 30 minutter for alle på avdelingen. I senere brev hit 18. mai 2011 uttalte Politiets utlendingsenhet at utgangspunktet for tilsyn fortsatt lå fast, men at det «etter helt konkrete vurderinger også kan gis sjeldnere tilsyn». Det ble opplyst å være aktuelt blant annet for utlendinger som er plassert på sikkerhetsavdelingen etter eget ønske, personer som er smittefarlige eller som har en sykdom som tilsier plassering på sikkerhetsavdelingen, men som ikke medfører risiko for utagering, selvskading eller selvmord.
Inntrykket under besøket var at en slik mer individuell tilnærming ikke syntes å ha blitt gjennomført. I internatets interne retningslinjer for tilsyn ved sikkerhetsavdelingen, IR 023 A, heter det at internerte «skal ha minst 30 minutters tilsyn». Dette er gjentatt, med en annen ordlyd, i IR 023 B. Under overskriften «Individbaserte regimer» i førstnevnte retningslinje heter det imidlertid at avdelingsleder «skal også utarbeide personifiserte regimer ut ifra den enkelte innsattes tilstand …».
Politiets utlendingsenhet ble bedt om en nærmere redegjørelse for praksis knyttet til tilsynshyppigheten på sikkerhetsavdelingen.
I sitt svar 22. mars 2013 opplyste Politiets utlendingsenhet at tilsyn hver halvtime fortsatt er hovedregelen, slik det fremkommer i IR 023 A. Videre het det:
«Formålet med gjeldende interne retningslinjer har vært å legge opp til mer individuelle vurderinger og tilpasning av tilsynsfrekvensen. Retningslinjene gir anvisning på tilsynsrutiner for ulike typetilfeller, avhengig av bakgrunnen for bruk av sikkerhetsavdelingen. For eksempel fremgår det at ved fare for selvskading eller fare for liv, bør det føres hyppigere tilsyn enn der den innsatt er plassert på avdelingen etter eget ønske. En mer individuell tilnærming kommer også til uttrykk ved at retningslinjene innleder med ‘Valg av tilsynsnivå vil ofte være påvirket av den enkelte innsattes tilstand eller atferd, med dette menes grunnlaget for plasseringen’, og senere gjentas at ‘[a]tferden og behovene til den enkelte innsatte kan være svært varierende.’ IR 023 B av 1. mars 2012 henviser til ovennevnte IR om tilsyn ved avdeling S.
Utlendinger som settes inn på sikkerhetsavdelingen av eget ønske eller på grunn av for eksempel smittsom sykdom, underlegges som regel færre tilsyn. Det er den enkelte vaktleder som vurderer behovet for og hyppigheten av tilsyn med den innsatte, og dette nedtegnes i vedtaket. I PUs nye dataverktøy UTSYS, som ble tatt i bruk 24. oktober 2012, kan tilsynshyppigheten settes til 5, 10, 15 eller 30 minutter. Tilsyn med lengre intervaller settes i mangel av andre alternativ til ‘ikke satt’. PU vil undersøke muligheten for å kunne registrere flere tilsynsintervaller i datasystemet, både av praktiske grunner, men også fordi det kan bidra til økt bevissthet om individbaserte tilsynsregimer.»
4.2 Ombudsmannens merknader
Politiets intensjon om mer individuelle vurderinger og tilpasning av tilsynsfrekvensen synes ikke å komme til uttrykk i de interne retningslinjene, der det fremkommer klart at tilsyn hver halvtime er hovedregelen. De formuleringene som tas til inntekt for mer individuelle vurderinger, synes i første rekke å omhandle de tilfeller der det vil være aktuelt med hyppigere tilsyn enn det som følger av hovedregelen. Heller ikke datasystemet har vært utformet for å kunne registrere lavere tilsynshyppighet.
Som det fremgår av ombudsmannens uttalelse 26. mars 2010, skiller hovedregelen ved internatet om tilsyn hver halvtime seg fra det som er tilfellet i politiarrestene. Politiarrestforskriftens bestemmelse om tilsyn i § 2-5 har langt på vei samme ordlyd som utlendingsinternatforskriften § 15. Det heter blant annet at internerte «skal ha forsvarlig tilsyn». For politiarrestene har Politidirektoratet i rundskriv 2006/014 «Bruk av politiarrest» i pkt. 5 fastslått at personer som ikke er syke eller ruspåvirket «ikke automatisk [skal] inspiseres hver halvtime, men undergis nødvendig tilsyn etter en konkret og individuell vurdering av den enkelte innsattes behov». En tilsvarende presisering fremkommer ikke i instruksen for utlendingsinternatet.
Det er positivt at Politiets utlendingsenhet mener det bør foretas en individuell vurdering og tilpasning av tilsynsfrekvensen, og at det blir tatt initiativ for å få mulighet til å legge inn lengre tilsynsintervall i datasystemet. For å sikre at Politiets utlendingsenhets intensjon etterleves i praksis, bør det vurderes å endre de interne retningslinjene på dette punktet.
5. Visitasjon
5.1 Undersøkelsene
Det fremkom under besøket at det ble foretatt rutinemessig kroppsvisitasjon ved ankomst (inkvirering) og etter besøk eller annen kontakt med omverdenen mv. Dette fremgikk også av de interne retningslinjene som gjaldt på tidspunktet for besøket og den nye hovedinstruksen. Også etter advokatbesøk gjaldt det en hovedregel om kroppsvisitasjon. Politiets utlendingsenhet opplyste under besøket at det ikke ble foretatt visitasjon etter konsultasjon hos lege eller sykepleier ved internatet. Unntaket fremgikk imidlertid ikke av retningslinjene. Full kroppsvisitasjon – «besiktigelse av naken kropp» etter hovedinstruksen pkt. 7.3.2 – skal som hovedregel også skje «dersom innsatte befinner seg på beboelsesrom når rommet skal undersøkes». I henhold til IR 013 A skal romvisitasjon være uforutsigbar.
Politiets utlendingsenhet ble bedt om å gi en nærmere redegjørelse for det omfattende visitasjonsregimet overfor alle internerte over 18 år, og vurdere dette opp mot kravet i utlendingsinternatforskriften § 6 om forholdsmessighet og § 8 om nødvendighet og skånsomhet. Det ble bedt om en nærmere vurdering av risikoen for innsmugling av uønskede gjenstander opp mot inngrepets art. Videre ble det stilt spørsmål om mindre omfattende og/eller færre undersøkelser i tilstrekkelig grad kunne oppfylle formålet. Det ble bedt om en særskilt redegjørelse for hvorfor det ikke foretas en konkret vurdering av hvor omfattende en visitasjon bør være.
Politiets utlendingsenhet ble også bedt om å vurdere nødvendigheten og forholdsmessigheten av kroppsvisitasjon av for eksempel familier som har bodd lenge i Norge og av alle internerte etter gjennomføringen av besøk. Det ble videre stilt spørsmål om praksisen med bruk av speil ved kroppsvisitasjon var videreført og om det ble benyttet toalett til hygieneformål ved visitasjon av kvinner med menstruasjon. Revisjonen av hovedinstruksen i november 2012 innebar en endring knyttet til kroppsvisitasjon av mindreårige over 15 år. Det ble derfor stilt spørsmål om også de interne retningslinjene var endret på dette punktet.
Avslutningsvis ble Politiets utlendingsenhet bedt om å redegjøre for eventuelle funn av gjenstander ved kroppsvisitasjon med nedhuking over speil og som ikke ville blitt oppdaget ved en visitasjon der for eksempel undertøy beholdes på.
I sin redegjørelse opplyste Politiets utlendingsenhet at formålet med visitasjonsregimet er både hensynet til sikkerhet og orden ved internatet og sikring av bevis knyttet til identifisering av utlendingen. Det ble vist til at internatet har flere likhetstrekk med fengsler, men at det skiller seg fra kriminalomsorgen på særlig tre områder. For det første ble det vist til politiets ansvar for de internertes sikkerhet under oppholdet på internatet, og behovet for tiltak for å unngå uønskede og farlige hendelser. To alvorlige branntilfeller, ett selvmord og flere rømninger/rømningsforsøk siden oppstarten i 2004 ble i denne forbindelse trukket frem. For det andre ble det anført at sammensetningen av de internerte er mer kompleks enn i fengsler. Endelig ble det for det tredje vist til at utlendingene som er frihetsberøvet for å sikre uttransport, ikke har lovlig opphold og dermed heller ikke de samme fremtidsutsiktene som de som er frihetsberøvet i kriminalomsorgen.
Det het videre:
«Ved vedtakelsen av ny hovedinstruks for utlendingsinternatet 15. november 2012 ble internatets visitasjonspraksis endret på flere punkter. Det resulterte i en revidering av de interne retningslinjene om visitasjon av innsatte (IR 012 A) 7. januar 2013, som ble implementert umiddelbart, se vedlegg 6. Hovedregelen er at innsatte skal kroppsvisiteres ved innsettelse på internatet, etter besøk og annen fysisk kontakt med omverdenen, ved overføring til sikkerhetsavdeling, etter spesielle hendelser som tilsier at kroppsvisitasjon bør foretas og dersom innsatte befinner seg i beboelsesrom når rommet skal undersøkes. Utgangspunktet gir etter vårt syn åpning for konkrete vurderinger, og kommer blant annet til uttrykk ved at det er innført høyere terskel for kroppsvisitering av mindreårige.
Av viktige endringer i visitasjonspraksisen nevnes at undersøkelser etter besøk som gjennomføres ‘utelukkende med utlendingens advokat eller prosessfullmektig’ kun skal skje i ‘særlige tilfeller og med særskilt begrunnelse’. Undersøkelse av personer under 18 år er i hovedinstruksen begrenset til ytre visitasjon, og kroppsvisitasjon kan kun gjennomføres dersom det er ‘strengt nødvendig’. Beslutning om kroppsvisitasjon av mindreårige skal treffes av en politiadvokat i PU. Visitasjon av de innsatte skal utføres av personer av samme kjønn.»
Det ble deretter redegjort for risikoen for innsmugling av gjenstander og en del faktiske funn av farlige ting, som skarpe gjenstander, selvlagde tau og verktøy. Videre ble det vist til funn av mer ufarlige gjenstander, blant annet pass og identitetsdokumenter i sko, skjulte rom i bagasjen eller bøker og penger i parykker og bleier. Vedlagt fulgte en rekke bilder av gjenstander som skal være funnet «ved inkvirering og under oppholdet på internatet». Det er ikke opplyst noe om når, i hvilken situasjon (ved ankomst, etter besøk, ved tilfeldig kontroll) og hvor (på kroppen, i klærne, i bagasjen eller i beboelsesrom) de forskjellige gjenstandene er funnet. Politiet opplyste imidlertid at det var funnet «narkotika pakket inn i plast, barberblader, lightere og penger» ved bruk av nedhuking over speil. Det er ikke gitt nærmere opplysninger om hvor ofte dette har skjedd.
Politiet opplyste at det i midten av mars 2013 ble gjort funn av snus, tobakk og to lightere, og at det som en følge av dette midlertidig ble gjeninnført rutinemessige undersøkelser av internerte etter advokatbesøk. Det er ikke opplyst om de aktuelle funnene ble gjort i forbindelse med advokatbesøk, hvordan gjenstandene ble funnet eller varigheten av den midlertidige ordningen.
I svaret opplyste Politiets utlendingsenhet også at det ville bli innført nye rutiner der kvinner som menstruerer får anledning til å benytte et toalett i forbindelse med visitasjon. Når det gjaldt visitasjon av familier ble det opplyst at politiet ville vurdere å lette på de strenge kontrolltiltakene, blant annet under henvisning til at det har vært få alvorlige hendelser knyttet til familier og at de som regel har kort oppholdstid på internatet.
Under henvisning til hovedinstruksen punkt 7.3.3 ga Politiets utlendingsenhet uttrykk for at alle former for undersøkelser, og især kroppsvisitasjon, skal gjennomføres så skånsomt som mulig. Det ble videre vist til den differensierte visitasjonspraksisen knyttet til mindreårige og ved besøk av advokater mv. Videre het det:
«Ytterligere nyansering av visitasjonspraksisen vil bero på konkrete vurderinger og avveininger av risikoen knyttet til vedkommende innsatte og den konkrete situasjonen man står overfor. Dette krever svært gode kunnskaper om den enkelte innsatte idet lettelser i visitasjonsrutinene i stor grad må baseres på tillit. På grunn av den korte oppholdstiden er det sjeldent mulig å bli tilstrekkelig kjent med de innsatte. Med hensyn til politiets ansvar for de innsatte, risikobildet og erfaringer, kan ikke politiet se at det ut fra dagens situasjon vil være tilstrekkelig med mindre omfattende eller færre undersøkelser for å ivareta sikkerheten på internatet.»
Og videre:
«[D]et finnes få andre alternativer for å ivareta sikkerheten på en tilfredsstillende måte enn såkalte statiske kontrolltiltak som visitasjon. I løpet av de senere år har det blitt innført et nytt driftskonsept, deriblant endrede sikkerhetsrutiner, og det har resultert i færre uønskede hendelser, lavere konfliktnivå mellom de innsatte og roligere avdelinger. Politiets utlendingsenhet mener dagens praksis er i overensstemmelse med kravene om forholdsmessighet og nødvendighet i utlendingsinternatforskriften § 6 og § 8.»
5.2 Ombudsmannens merknader
5.2.1 Rettslig utgangspunkt
Full kroppsvisitasjon med besiktigelse av underlivet er et svært inngripende tiltak. Selv om undersøkelsen gjennomføres skånsomt og med respekt for den som undersøkes, vil tiltaket ofte kunne oppleves nedverdigende og ydmykende av den som blir utsatt for det. Det følger av legalitetsprinsippet at en slik integritetskrenkelse som kroppsvisitasjon innebærer, ikke kan utføres i videre utstrekning enn det som følger av hjemmelsgrunnlaget.
Det følger av utlendingsloven § 107 fjerde ledd bokstav a at undersøkelse av utlendingens person, herunder kroppsvisitasjon, kan foretas dersom det er «nødvendig» for å opprettholde ro, orden eller sikkerhet eller for å sikre iverksetting av vedtak (uttransport). Videre kan slike undersøkelser foretas «når det er grunn til å tro» at vedkommende skjuler eller tilbakeholder opplysninger om sin eller en annen utlendings identitet eller oppholdssted. Det fremgår av utlendingsloven § 107 sjette ledd at undersøkelser ikke kan gjennomføres «når det vil være et uforholdsmessig inngrep», og at slike tiltak skal brukes med varsomhet.
Adgangen til undersøkelser mv. er nærmere regulert i utlendingsinternatforskriften §§ 6 og 8. I forskriften § 6 fremgår det at undersøkelser bare kan gjennomføres dersom det «etter sakens art og forholdene ellers ikke vil være et uforholdsmessig inngrep». Videre følger det av forskriften § 8 annet ledd at undersøkelser skal foretas «så skånsomt som forholdene tillater».
Ved forholdsmessighetsvurderingen må graden av integritetskrenkelse som undersøkelsen innebærer, vurderes opp mot alvorligheten (skadepotensiale) ved den risikoen som søkes redusert, og sannsynligheten for at den uønskede hendelsen inntrer dersom undersøkelsen ikke blir gjennomført. Full kroppsvisitasjon er som nevnt et inngripende tiltak. For at dette ikke skal anses «uforholdsmessig», må formålet derfor være å avverge alvorlige hendelser. Det skal for eksempel mer til for å anse en kroppsvisitasjon som forholdsmessig dersom formålet er å avdekke smugling av penger enn dersom formålet er å avdekke stikkvåpen. Graden av integritetskrenkelse vil videre variere ut fra den aktuelle personens bakgrunn, kjønn, alder, sårbarhet, situasjonen mv. Det må med andre ord foretas en konkret vurdering av forhold ved utlendingen og den konkrete risikosituasjonen på det aktuelle tidspunktet.
Nødvendigheten av kroppsvisitasjoner må vurderes opp mot andre gjennomførte og mulige sikkerhetstiltak. Dersom sikkerheten kan ivaretas med andre, mindre inngripende tiltak, kan ikke full kroppsvisitasjon anses «nødvendig». Videre må det aktuelle tiltaket være egnet til å oppnå det ønskede formålet. Også kravet om at undersøkelsen skal foretas «så skånsomt som forholdene tillater», tilsier at det må foretas en konkret og individuell vurdering.
Rettspraksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) viser at rutinemessig og tilfeldig kroppsvisitasjon med undersøkelse av underlivet etter forholdene kan innebære en krenkelse av Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 3 om forbud mot umenneskelig eller nedverdigende behandling. For at kroppsvisitasjon ikke skal anses som en konvensjonskrenkelse, må undersøkelsene være nødvendige for å oppnå et legitimt formål og gjennomføres med tilstrekkelig respekt for menneskelig verdighet. Det vises blant annet til saken Frérot v. France (70204/01) med videre henvisninger. I sakene Lorsé and others v. the Netherlands (52750/99) og Van der Ven v. the Netherlands (50901/99), så retten hen til at de innsatte var omfattet av en rekke andre sikkerhetstiltak og at det ikke forelå overbevisende sikkerhetsbehov for den rutinemessige kroppsvisitasjonen som ble gjennomført. Retten konkluderte i disse sakene med at de rutinemessige kroppsvisitasjonene i kombinasjon med øvrige sikkerhetstiltak utgjorde brudd på EMK artikkel 3.
5.2.2 Den generelle sikkerhetssituasjonen
Opplysningene fra Politiets utlendingsenhet om sikkerhetsrisikoen og de funnene som er gjort, fremstår noe uklare. Det er i liten grad opplyst i hvilke situasjoner de ulike funnene er gjort (ved ankomst, etter besøk, ved tilfeldige undersøkelser e.l.) og hvor (i beboelsesrom, i bagasjen, i klærne, på kroppen mv.). I svaret hit er det heller ikke redegjort nærmere for hvordan Politiets utlendingsenhet vurderer den generelle sikkerhetsrisikoen etter at sikkerheten ved internatet ble forbedret med blant annet perimetersikring, personalarmer, callinganlegg, opplæringsprogram for de ansatte og nye bygninger med blant annet bedre brannsikring og enerom. Den konkrete sikkerhetsvurderingen for internatet er det vanskelig for ombudsmannen å ha noen mening om. Det fremstår likevel klart at risikoen både for branntilløp, vold, selvskading og rømming er en annen nå enn hva den var før de nevnte tiltakene ble gjennomført. Nødvendigheten av kroppsvisitasjon må vurderes opp mot den til enhver tid aktuelle risikosituasjonen.
5.2.3 Visitasjon ved ankomst
Det er forståelig at politiet kan ha begrenset kjennskap til utlendingene ved ankomst, og at dette kan nødvendiggjøre enkelte rutinemessige undersøkelser. Også i forarbeidene til endringen av den dagjeldende utlendingsloven (1988) § 37, som tilsvarer någjeldende utlendingslov § 107, er dette lagt til grunn, jf. Ot.prp. nr. 28 (2006–2007) side 22.
Politiets utlendingsenhet har i redegjørelsen hit vist til forskjellene mellom utlendingsinternatet og fengslene i kriminalomsorgen. Når det gjelder situasjonen ved ankomst, kan det imidlertid være vel så nærliggende å sammenligne forholdene ved internatet med politiarrestene. Ved innsetting i politiarrest er politiet ofte ukjent med den som innbringes. Vedkommende har ofte en bakgrunn med rus og/eller kriminalitet, og fremtidsutsiktene kan være mer usikre enn for de som sitter i fengsel. Til tross for dette er det, etter det ombudsmannen kjenner til, ikke alle politidistrikt som gjennomfører rutinemessige kroppsvisitasjoner ved innsettelse i arrest, men bare gjør dette dersom det på grunn av konkrete omstendigheter er grunn til å tro at arrestanten kan skjule farlige gjenstander på kroppen som ikke kan avdekkes ved vanlig visitasjon (med klærne på). Selv om sikkerhetssituasjonen muligens er noe annerledes i politiarrestene enn ved utlendingsinternatet, fremstår det som noe påfallende at Politiets utlendingsenhet anser det «nødvendig» med et så vidt omfattende visitasjonsregime for alle over 18 år, med mulig unntak for familier, ved ankomst.
Politiet antas å ha en viss anledning til å skaffe seg kunnskap om en del av de som interneres. Det er derfor positivt at Politiets utlendingsenhet i redegjørelsen hit har opplyst at rutinene for slik informasjonsflyt skal bedres. Det forutsettes at disse opplysningene benyttes til å foreta en konkret vurdering av hvor omfattende ankomstundersøkelsen bør være i det enkelte tilfellet.
5.2.4 Visitasjon etter besøk
Selv om de fleste utlendingene har et relativt kort opphold ved internatet, forutsettes det at politiet har noe bedre kjennskap til de internerte etter ankomst enn ved inkvirering. I Ot.prp. nr. 28 (2006–2007) på side 22 heter det at «[u]ndersøkelse av den samme utlendingens person etter ankomst forutsetter imidlertid et mer begrunnet behov». Videre er det omfattende sikkerhetstiltak knyttet til gjennomføringen av besøk. Ordinære besøk skal avklares på forhånd og ID-sjekk mv. gjennomføres, jf. hovedinstruksen pkt. 9.1 og IR 022 F. Besøkende undergis «ytre manuell visitering» av klær, hår og bagasje. Lommer skal tømmes og besøkende skal gå gjennom en metalldetektor. Ytterklær skal tas av. Det er vanskelig å se at det kun er gjenstander av metall som kan avdekkes ved en slik undersøkelse, slik Politiets utlendingsenhet har fremholdt i redegjørelsen hit.
Videre foregår besøket i et stort besøksrom med vakt til stede. Den internerte og den besøkende skal sitte på hver sin side av et lite bord. Besøksvakten skal blant annet føre «kontinuerlig overvåking» av besøket og «kontrollere at gjenstander ikke blir overlevert til innsatte», jf. IR 022 F. Om dette har Politiets utlendingsenhet uttalt følgende i redegjørelsen hit:
«I besøksrommet er det mulig å avvikle inntil fire besøk samtidig, og det er ikke mulig for den som holder vakt å ha full kontroll med hva som for eksempel overleveres og diskret gjemmes i klær og undertøy. Dette er heller ikke målet med vaktholdet.»
Det er ikke opplyst hvor mange besøk som vanligvis gjennomføres samtidig. Politiet har heller ikke opplyst noe nærmere om hvilke funn og hvor mange som er gjort ved kroppsvisitasjon etter gjennomføringen av besøk etter at de ovenfor nevnte sikkerhetstiltakene ble innført.
Ombudsmannen har som nevnt begrenset mulighet til å vurdere sikkerhetsrisikoen, herunder risikoen for innsmugling etter besøk. Det kan likevel settes spørsmålstegn ved om det kan anses nødvendig med rutinemessig kroppsvisitasjon etter alle besøk, særlig sett hen til det omfattende sikkerhetsregimet som allerede foreligger for slike besøk. Det er under enhver omstendighet tvilsomt om fraværet av individuell vurdering av behovet for og forholdsmessigheten av kroppsvisitasjonen er i tråd med regelverket.
5.2.5 Visitasjon etter advokatbesøk mv.
Muligheten til ukontrollert kontakt med en advokat eller annen prosessfullmektig er en viktig forutsetning for ivaretakelse av utlendingens rettssikkerhet. Det er derfor ikke adgang til å føre kontroll med utlendingens besøk, telefonsamtaler eller postsendinger med prosessfullmektigen, jf. utlendingsloven § 107 fjerde ledd siste punktum, jf. utlendingsinternatforskriften § 8 tredje ledd. Adgangen til å visitere utlendingen etter advokatbesøk er imidlertid ikke særskilt regulert i loven eller forskriften. Politiets utlendingsenhet bør likevel merke seg at omfattende sikkerhetstiltak rettet mot utlendingen i tilknytning til advokatbesøk kan innebære en risiko for at enkelte utlendinger avstår fra adgangen til ukontrollert kontakt med prosessfullmektigen. Dette vil i så fall være uheldig fra et rettssikkerhetsmessig ståsted.
Det fremstår som uklart om det fortsatt gjennomføres rutinemessig kroppsvisitasjon etter besøk av utlendingens prosessfullmektig. Som nevnt fremgår det nå av IR 012 A (etter revisjonen 7. januar 2013) at undersøkelser kun skal skje «i særlige tilfeller og med særskilt begrunnelse» dersom besøket gjennomføres utelukkende med utlendingens advokat eller prosessfullmektig. I IR 022 F om besøk heter det imidlertid at den internerte «skal kroppsvisiteres» etter endt advokatbesøk. Det er også uklart om den midlertidige ordningen med kroppsvisitasjon etter advokatbesøk som er omtalt i redegjørelsen hit, fortsatt praktiseres. Politiets utlendingsenhet bes derfor gi en orientering om rutinene som nå følges for visitasjon etter besøk av advokat/prosessfullmektig.
Dersom slik visitasjon gjennomføres, må det også i disse tilfellene foretas en konkret vurdering av nødvendigheten og forholdsmessigheten av tiltaket, og om mindre inngripende tiltak kan være tilstrekkelig. I redegjørelsen hit har Politiets utlendingsenhet vist til at Politidirektoratet mener det kan være hensiktsmessig at man ved utlendingsinternatet legger seg på samme linje som i kriminalomsorgen når det kommer til undersøkelse etter besøk av prosessfullmektig. Dette synes å være naturlig.
Det bes også om tilbakemelding på om det foretas kroppsvisitasjon etter besøk av representant fra offentlig myndighet, herunder diplomatisk eller konsulær representant.
I forbindelse med ombudsmannens besøk i november 2012 ble det opplyst at det ikke foretas kroppsvisitasjon etter konsultasjon hos lege eller sykepleier. Dette fremgår ikke av de interne retningslinjene. Politiets utlendingsenhet bes vurdere om det er behov for å skriftliggjøre dette.
5.2.6 Avsluttende merknader om visitasjon
Det er positivt at Politiets utlendingsenhet har foretatt endringer i hovedinstruksen og de interne retningslinjene for visitasjon av mindreårige, og at det vurderes et lettere kontrollregime for familier. De fleste internerte risikerer imidlertid fremdeles å bli gjenstand for rutinemessig kroppsvisitasjon flere ganger og på uventede tidspunkter.
Det synes ikke som om det foretas en konkret vurdering av behovet for kroppsvisitasjon ved ankomst, etter besøk, etter kontakt med omverdenen eller ved tilfeldig undersøkelse av beboelsesrom mv., jf. lovens krav om nødvendighet og forholdsmessighet. Ved vurderingen av om visitasjon er nødvendig, bør det sees hen til forhold ved den internerte, bakgrunnen for internering, lengden på oppholdet, øvrige sikkerhetstiltak, kjennskap til eventuelt besøkende, antall samtidige besøk i besøksrommet mv. Videre må det vurderes om det for eksempel er forhold ved den enkelte internerte (særlig sårbarhet) som kan medføre at full kroppsvisitasjon må anses uforholdsmessig. Graden av integritetskrenkelse som kroppsvisitasjon innebærer, må vurderes opp mot alvorligheten av de uønskede hendelsene politiet forsøker å unngå. Det må også foretas en konkret vurdering av om en mindre inngripende form for visitasjon kan anses tilstrekkelig i det enkelte tilfellet, for eksempel alminnelig visitasjon utenpå klærne eller ved å beholde undertøyet på.
Politiet må også påse at kontrolltiltaket gjennomføres så skånsomt som forholdene tillater. I denne sammenheng er det positivt at politiet skal ha innført rutiner der kvinner som menstruerer får anledning til å benytte et toalett i forbindelse med visitasjon.
6. Barn på internatet
Det ble under besøket opplyst at oppholdstiden for barn ved internatet, både i følge med familie og som enslige mindreårige asylsøkere, normalt er kort. I redegjørelsen hit har Politiets utlendingsenhet opplyst at det på det tidspunktet ikke var mulig å hente ut statistikk over mindreåriges oppholdstid ved internatet. Dette skulle imidlertid bli mulig når statistikkverktøyet PAL var på plass. Det er på bakgrunn av manuelle tellinger vist til 17 saker der barn hadde vært internert i perioden 24. oktober til 31. desember 2012. For disse var gjennomsnittlig oppholdstid 1,3 døgn (0,6 døgn dersom man ser bort fra ett særlig tilfelle med opphold i 12 døgn). Det bes om tilbakemelding på om statistikkverktøyet nå er på plass.
Det ble i brevet herfra 21. februar 2013 bedt om en kort redegjørelse for aktivitetsmulighetene for barn på internatet. I denne forbindelse ble det vist til at den avdelingen der barn oppholdt seg, enten sammen med familien eller som enslige mindreårige asylsøkere, bare syntes å ha tilgang til aktivitetshuset to timer hver onsdag. Det fremgår av IR 0040 at «barn og mindreårige skal ha mulighet for å delta i lek og fritidsaktiviteter tilpasset barnets alder og modenhet». I redegjørelsen hit har Politiets utlendingsenhet opplyst at det i det nye modulbygget, som nå er på plass, skal være egen aktivitetsfløy og egen luftegård med blant annet sandkasse, huske og muligheter for ballspill. Det skal også være tilgang til egen TV med dvd-spiller, og det legges til grunn at det finnes leker og barnebøker slik som ved den tidligere avdeling F.
Ombudsmannen finner å kunne la undersøkelsen av aktivitetsmulighetene for barn på internatet bero med den redegjørelsen som Politiets utlendingsenhet har gitt. Barns opphold på internatet reiser også flere andre spørsmål. Disse har imidlertid ikke vært gjenstand for undersøkelse i denne saken, og omtales derfor heller ikke i denne omgang.
7. Tilgang til mobiltelefon mv.
7.1 Undersøkelsene
Utlendingenes tilgang til egen mobiltelefon var et tema også ved ombudsmannens besøk til utlendingsinternatet i 2008. I uttalelsen 26. mars 2010 ga ombudsmannen uttrykk for tvil med hensyn til om praksisen med rutinemessig å frata alle internerte telefonen ved ankomst, var i tråd med utlendingsloven § 107 fjerde ledd, jf. sjette ledd og utlendingsinternatforskriften §§ 6 og 8. I brev til ombudsmannen 18. mai 2011 uttalte sjefen for Politiets utlendingsenhet at det var tilstrekkelig hjemmel for praksisen, selv om den kunne hatt et klarere hjemmelsgrunnlag. Videre ble det opplyst at rutinene for fratakelse av mobiltelefoner ville bli endret slik at de internerte i visse situasjoner skulle kunne få utlevert og disponere egen mobiltelefon.
I den nye hovedinstruksen punkt 10.3 fremgår det at mobiltelefoner og andre elektroniske kommunikasjonsmidler ikke kan tas med inn på internatet av hensyn til ro, orden og sikkerhet. Politiet skal imidlertid «legge til rette for at de innsatte skal kunne bruke mobiltelefon på nærmere angitt sted». I de interne retningslinjene IR 022 E heter det imidlertid at «[d]en innsatte skal ikke ha anledning til å berøre sine verdier eller verdiposer fra og med visiteringstidspunktet ved innsettelsen til etter løslatelsestidspunktet».
I redegjørelsen hit opplyste Politiets utlendingsenhet at den nye hovedinstruksen ikke var iverksatt på dette området. Årsaken ble blant annet oppgitt å være at det tok tid å få på plass tilpassinger med hensyn til hvor telefonene kan brukes, ladestasjoner, vakthold og rutiner for når det kan tillates bruk av telefonene. Det ble opplyst at de interne retningslinjene for dette ville bli revidert samtidig med den samlede revisjonen av retningslinjene. Politiet ga også en redegjørelse for de internertes adgang til å ringe med trådløs telefon via telefonsystemet ved internatet. Hovedregelen for dette er at den internerte får ringe fem minutter daglig, men at utvidet ringetid vurderes dersom «særlige grunner» tilsier det. Det kan også opparbeides telefontid ved å gjennomføre aktiviteter som renhold av fellesarealer.
Videre ble det opplyst at de internerte normalt ikke har tilgang til egne musikkspillere, men at langtidsinternerte har blitt gitt anledning til å benytte musikkspillere uten kamerafunksjon. Politiets utlendingsenhet opplyste at det ville bli foretatt en vurdering av om det var behov for en endring av de interne retningslinjene hva gjelder musikkspillere.
7.2 Ombudsmannens merknader
Hjemmelen for å «midlertidig frata og forvare utlendingens penger og andre gjenstander» følger av utlendingsloven § 107 fjerde ledd bokstav b. Kravet om at tiltaket må være «nødvendig» for å opprettholde ro, orden eller sikkerhet og at det ikke skal være «uforholdsmessig» og at tiltaket skal brukes «med varsomhet» etter bestemmelsens sjette ledd, gjelder også her.
Det er forståelig at mobiltelefoner og musikkspillere, særlig de med kamerafunksjon, kan utgjøre en sikkerhetsrisiko og være egnet til å skape uro på internatet. Visse restriksjoner må derfor kunne anses nødvendig. Som ombudsmannen påpekte i uttalelsen 26. mars 2010, må forholdsmessigheten av tiltaket vurderes opp mot øvrige muligheter til å kommunisere. Den gang påpekte ombudsmannen at fri tilgang til for eksempel private telefonsamtaler fem minutter hver dag ikke er en fullgod erstatning for adgangen til å disponere egen telefon. Det er derfor positivt at Politiets utlendingsenhet nå skal legge til rette for at de internerte, under visse omstendigheter, får benytte egen telefon.
8. Utforming av interne retningslinjer
Begrepet «fanger» forekommer flere steder i internatets interne retningslinjer. I redegjørelsen hit har Politiets utlendingsenhet opplyst at dette vil bli endret i forbindelse med revisjonen av de interne retningslinjene. Dette arbeidet ble forespeilet ferdigstilt i løpet av våren 2013. Ombudsmannen ber om at dette arbeidet nå prioriteres, og at de reviderte retningslinjene oversendes så snart de foreligger.
9. Informasjon til de internerte om tilsynsrådet
På bakgrunn av det tilsendte informasjonsmateriellet fra internatet ble det i brevet herfra 21. februar 2013 stilt spørsmål om informasjon om tilsynsrådet for utlendingsinternatet inngår i tilgjengelig informasjonsmateriell til de internerte på ulike språk.
I redegjørelsen hit opplyste Politiets utlendingsenhet at informasjon om tilsynsrådet ikke inngår i informasjonsheftene på ulike språk som deles ut til de internerte, men at informasjonen er omhandlet i et eget hefte til de internerte, som også inneholder informasjon om lov og forskrift. En kopi av informasjonsheftet, som var på engelsk, fulgte vedlagt. Oppslag om tilsynsrådet skal også finnes på aktivitetssenteret, og det ble opplyst at det ble arbeidet med å få informasjonen tilgjengelig på en informasjonskanal på TVene til de internerte.
Det er ikke opplyst om informasjon om tilsynsrådet er tilgjengelig på andre språk enn engelsk. Politiets utlendingsenhet bes påse at informasjon om tilsynsrådet gjøres tilgjengelig på ulike språk.
Oppsummering og avsluttende merknader
Mye har endret seg siden ombudsmannens besøk til utlendingsinternatet i 2008. På bakgrunn av flere alvorlige hendelser har store deler av driften blitt lagt om, og internatet fremstår i dag som mer fengselslignende enn tidligere. Gjennomgangen av driften og sikkerhetstiltakene har ført til færre alvorlige hendelser og et roligere miljø. Også de nye byggene med blant annet enerom og nye enheter for barnefamilier og enslige mindreårige synes å ha ført til roligere forhold. Dette er naturligvis positivt.
På enkelte områder synes likevel hensynet til kontroll og sikkerhet å ha fått for stort gjennomslag på bekostning av hensynet til den enkeltes integritet og rettssikkerhet. Som ombudsmannen påpekte etter besøket i 2008, kan ikke lovgiverens forutsetning om en konkret og individuell vurdering av behovet for kontrolltiltak tilsidesettes gjennom restriktive rutiner. Denne gangen gjelder dette særlig rutinene knyttet til kroppsvisitasjon, der det ikke synes å foretas noen konkret vurdering. Den bedrede sikkerhetssituasjonen ved internatet må hensyntas ved vurderingen av om de konkrete sikkerhetstiltakene anses nødvendige. Det er tvilsomt om rutinene, slik de fremstår i dag, er fullt ut i samsvar med den rettslige reguleringen på området.
Politiets utlendingsenhet bes for øvrig notere seg merknadene knyttet til utformingen av de interne retningslinjene om tilsynshyppigheten ved sikkerhetsavdelingen, de internertes tilgang til mobiltelefoner mv., revisjonen av de interne retningslinjene og informasjon til de internerte om tilsynsrådet for utlendingsinternatet.