Uttalelse
Kommunen utlyste ved årsskiftet 2012/2013 et 100 % driftstilskudd til fysioterapi. Etter at seks søkere hadde vært inne til førstegangsintervju og tre til annengangsintervju, ble det fattet vedtak om tildeling 29. mai 2013. Det ble i vedtaket oppgitt en klagefrist på tre uker, og det kom inn totalt fire klager. Tilbud om tilskuddet ble sendt 20. juni 2013, før klagene var behandlet i kommunens klageutvalg.
Til klageutvalgets behandling av saken skrev rådmannen en saksutredning og innstilling datert 27. august 2013. Klageutvalget behandlet saken i møte 27. august 2013, og fattet vedtak som lød:
«Behandling:
Rådmannens forslag til vedtak enstemmig vedtatt.
Vedtak:
Klagen imøtekommes ikke.»
Klagen til ombudsmannen og ombudsmannens undersøkelser
A klaget til ombudsmannen 21. november 2013 over kommunens og klageutvalgets saksbehandling og kvalifikasjonsvurdering av søkerne.
Etter å ha innhentet og gjennomgått sakens dokumenter, besluttet ombudsmannen å undersøke saken nærmere. I brev 24. april 2014 ble kommunen bedt om å redegjøre for enkelte sider ved saksbehandlingen. For det første ble kommunen bedt om å redegjøre for klageutvalgets begrunnelse for vedtaket. Videre ble det bedt om en redegjørelse for hvilke sider av saken klageutvalget hadde vurdert, og om kommunen mente at klageutvalgets adgang til å prøve vedtak om tildeling av driftstilskudd er begrenset. Kommunen ble også bedt om å opplyse om klageutvalget hadde søknadene med CV-er fra de søkerne som var kvalifisert for tilskuddet, tilgjengelig ved behandling av saken. Dersom det ikke var tilfellet, ble det bedt om kommunens syn på om klageutvalget hadde et tilstrekkelig faktisk grunnlag for å foreta en selvstendig vurdering av klagesaken.
Kommunen svarte i brev 14. mai 2014. Innholdet i kommunens redegjørelse er nærmere omtalt nedenfor. A kom med merknader til redegjørelsen i e-post 3. juni 2014.
1. Rettslig utgangspunkt og ombudsmannens prøving
Tildeling av driftstilskudd til fysioterapeut er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Dette innebærer at saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel IV–VI må følges av kommunen. Loven stiller blant annet krav til forvaltningens utredning av saken, begrunnelse og underretning om vedtaket, retten til å påklage dette mv.
Driftstilskuddet skal tildeles den som er faglig best kvalifisert. Dette fremgikk uttrykkelig av den tidligere kommunehelsetjenesteloven § 4-2 første ledd. At den någjeldende helse- og omsorgstjenesteloven ikke har noen tilsvarende bestemmelse, innebærer ikke noen endring. Det generelle ulovfestede kvalifikasjonsprinsippet må uansett anvendes, se Prop. 91 L (2010–2011) side 164–165.
Den nærmere vurderingen av hvem som alt i alt er best faglig kvalifisert ut fra de behov kommunen har definert i utlysningsteksten, er det vanskelig for ombudsmannen å overprøve fullt ut. Ombudsmannen kan imidlertid undersøke om saksbehandlingen har vært forsvarlig og om kommunens vurdering er i tråd med lovens krav.
Saksbehandleren på rådmannens innstilling 27. august 2013 er oppgitt å være en av kommunens jurister, som også var medlem av kommunens tildelingsutvalg. Saksbehandlerens habilitet ved klagebehandlingen har ikke vært gjenstand for ombudsmannens undersøkelse i denne saken. Det vises likevel til omtalen av habilitetsbestemmelsen i kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav c i tidligere ombudsmannsuttalelser om tildeling av driftstilskudd, herunder uttalelsen i ombudsmannens sak 2012/1960.
2. Saksbehandlingen i klageutvalget
2.1 Klageutvalgets kompetanse
Det følger av forvaltningsloven § 34 annet ledd at klageinstansen kan prøve alle sider av saken. Klageinstansen «skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av ham». Klageinstansen skal vurdere de rettslige, faktiske og skjønnsmessige sidene av saken, og har alltid en plikt til å vurdere om vedtaket er lovlig, jf. Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (5. utgave 2011), side 552 med videre henvisninger.
Kommunen har i redegjørelsen 14. mai 2014 opplyst at den anser klageutvalgets kompetanse i den enkelte saken som «ubegrenset», og har vist til forvaltningsloven § 34. Videre heter det:
«Hvilke sider av saken medlemmene i klageutvalget faktisk har vurdert har ikke rådmannen forutsetninger for å kunne uttale seg om. Uansett kan det her antas at brev fra klager og rådmannens saksutredning kan gi en viss indikasjon på hvilke sider av saken utvalget har prøvd.»
Klageutvalget har ikke gitt noen begrunnelse for sitt vedtak, og det er derfor vanskelig å undersøke hvilke sider av saken som er vurdert der. Ettersom klageutvalget fulgte rådmannens innstilling, er det nærliggende å anta at klageutvalget også har lagt rådmannens vurdering av saken til grunn. I rådmannens innstilling 27. august 2013 heter det blant annet:
«Hvorvidt vedkommende som mottok driftstilskuddet faktisk var bedre personlig egnet enn klager anser rådmannen som vanskelig å vurdere. Dette som følge av at vurderingen vil grunnet sin natur i all hovedsak tilligge forvaltningens frie skjønn. Forutsetningen er at det ved vurderingen ikke blir tatt usaklig hensyn. Rådmannen finner her ingen holdepunkter for at det i denne saken har blitt tatt usaklige hensyn ved vurderingen av klagers personlige egnethet.
…
Etter dette anser rådmannen at tildeling har funnet sted i henhold til gjeldende regelverk for tildeling av driftstilskudd. Vedtaket anses dermed som gyldig.»
Rådmannens vurdering opplyses å være avgrenset mot «forvaltningens frie skjønn», og synes kun å omfatte en ren lovlighetskontroll. Innstillingen gir ikke noen sammenlignende vurdering av hvem av søkerne som var best faglig kvalifisert. Selv om kommunen opplyser til ombudsmannen at klageutvalget prøver saken fullt ut, etterlater rådmannens innstilling i denne saken et klart inntrykk av at klagen ikke ble behandlet i samsvar med forvaltningsloven § 34. Klageutvalgets vedtak er ikke begrunnet, og bidrar ikke til å avklare kommunens forståelse.
2.2 Opplysning av saken for klageutvalget
Det følger av forvaltningsloven § 33 fjerde ledd at «sakens dokumenter» skal sendes klageinstansen. Dette må sees i sammenheng med klageinstansens plikt etter femte ledd til å påse at saken er «så godt opplyst som mulig» før det fattes en avgjørelse, og den tilsvarende bestemmelsen i lovens § 17.
Tildeling av driftstilskudd er en fordeling av et begrenset gode av stor økonomisk betydning for søkerne. Dette legger føringer på hvor grundig saken må opplyses før klageutvalget treffer sin avgjørelse. Videre må klageinstansens utredningsplikt sees i sammenheng med hvilke sider av saken klageinstansen skal vurdere, jf. punkt 2.1 ovenfor.
Av kommunenes redegjørelse 14. mai 2014 fremgår det at klageutvalget hadde tilgang til utvidet søkerliste ved behandling av den aktuelle saken. I tillegg er det vist til «øvrig forelagt dokumentasjon», uten at det er nærmere angitt hvilke dokumenter dette er. Av rådmannens innstilling fremgår det at kommunens vedtak, As klage, kommunens svar til A og e-post fra klager fulgte vedlagt sammen med den utvidede søkerlisten.
A har i e-post hit 3. juni 2014 anført at opplysningene som fremkom om ham i den utvidede søkerlisten var «meget mangelfulle». Ombudsmannen har ikke fått tilsendt søkernes søknader og CV-er. Kommunen har heller ikke kommentert As opplysning om søkerlisten. Slik saken er opplyst, fremstår det uklart om søkerlisten gir et tilstrekkelig bilde av søkernes kvalifikasjoner. Det er derfor usikkert om klageutvalget har oppfylt sin plikt til å opplyse saken, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd.
2.3 Klageutvalgets begrunnelse
Vedtak i klagesaker skal grunngis, jf. forvaltningsloven § 33 første ledd, jf. § 24. Krav til begrunnelsens innhold er gitt i § 25:
«I begrunnelsen skal vises til de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på.
I begrunnelsen skal dessuten nevnes de faktiske forhold som vedtaket bygger på. Er de faktiske forhold beskrevet av parten selv eller i et dokument som er gjort kjent for parten, er en henvisning til den tidligere framstilling tilstrekkelig. I tilfelle skal det i underretningen til parten vedlegges kopi av framstillingen.
De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes. Er det gitt retningslinjer for skjønnsutøvingen, vil i alminnelighet en henvisning til retningslinjene være tilstrekkelig.»
I kommunens brev 14. mai 2014 heter det om begrunnelsen:
«I samsvar med ordinære saksbehandlingsregler for folkevalgte organer har klageutvalget her fattet et vedtak med utgangspunkt i en saksfremstilling og innstilling fra rådmannen. Folkevalgte organ treffer vedtak med alminnelig flertall av de stemmer som avgis. Følgelig har folkevalgte organ generelt ingen tradisjon for å begrunne egne vedtak. Det vises i denne sammenheng særlig til kommunelovens kapittel 6 og 4.»
Som nevnt gjelder forvaltningslovens saksbehandlingsregler for klageutvalgets behandling av enkeltvedtak. Kommunelovens regler om saksbehandlingen i folkevalgte organer inneholder ikke noe unntak fra forvaltningslovens krav til begrunnelse.
Ofte vil kravet til begrunnelse i vedtak fra kommunale klagenemnder være oppfylt ved en henvisning til begrunnelsen i administrasjonens/sekretariatets saksfremstilling. I så fall må det klart fremgå av klageutvalgets vedtak at utvalget slutter seg til begrunnelsen i saksfremstillingen. I denne saken har utvalget vedtatt rådmannens «forslag til vedtak». Formuleringen synes å være en henvisning til avsnittet i rådmannens saksfremstilling med tittelen «Rådmannens forslag til vedtak», hvor det utelukkende står hvilket resultat det innstilles på. Slik vedtaket er formulert, er det vanskelig å se at den øvrige delen av saksfremstillingen kan anses som utvalgets begrunnelse.
Kravet til begrunnelsens innhold er ment å sikre muligheten for kontradiksjon, muligheten for å kontrollere at forvaltningen har oppfylt sin plikt til å opplyse saken tilstrekkelig og partenes behov for å forstå innholdet i vedtaket. I denne saken kan utvalget vanskelig sees å ha gitt noen begrunnelse. Den manglende begrunnelsen etterlater blant annet tvil om hvilke sider av saken klageutvalget har vurdert og om saken var tilstrekkelig opplyst for klageutvalget. Kravene i forvaltningsloven § 24, jf. § 25 er ikke oppfylt.
3. Oppsummering
Kommunale klageutvalg som behandler klager på tildeling av driftstilskudd til fysioterapi, er bundet av forvaltningslovens saksbehandlingsregler om saksutredning, begrunnelse og klage mv.
Samlet sett fremstår X kommunes klageutvalgs behandling av klage på tildeling av driftstilskudd til fysioterapi som lite tillitvekkende, og i strid med forvaltningsloven på flere punkter. Det er tvilsomt om kommunens og klageutvalgets forståelse av utvalgets kompetanse var riktig. Klageutvalgets vedtak kan ikke anses begrunnet, og det er uklart om saken var tilstrekkelig opplyst. Klageutvalget synes heller ikke å ha foretatt noen sammenlignende kvalifikasjonsvurdering av søkerne.
Saksbehandlingsfeilene som er begått, innebærer ikke uten videre at resultatet i klagesaken er feil. Ombudsmannen har ikke grunnlag for å vurdere om tilskuddet ble gitt en annen enn den som var best faglig skikket. Manglene ved saksbehandlingen i klagesaken innebærer imidlertid i seg selv at det er begått en urett mot A. Jeg ber derfor kommunen om å gi ham en beklagelse.
Ombudsmannen ber også kommunen merke seg kritikken i denne saken, og sørge for at de feilene som er påpekt, ikke gjentas.