Uttalelse
Opplysninger om en persons adresse i folkeregisteret kan skjermes mot innsyn ved at opplysningene graderes etter beskyttelsesinstruksen § 4, jf. § 3. Avgjørelser om å unnta personopplysninger fra offentlighet på denne måten (skjerming/sperring av adresse), ble tidligere fattet av skattekontorene. Beslutningene ble da ansett å være vedtak, som blant annet kunne påklages etter bestemmelsene i forvaltningsloven. I forskrift om folkeregistrering § 9-5 første ledd annet punktum het det at skattekontoret kunne «fatte vedtak» om at adressen skulle sperres, og i annet ledd fremgikk det at en slik avgjørelse kunne «påklages til Skattedirektoratet» av den som hadde søkt om sperring. Nærmere saksbehandlingsregler var gitt i Håndbok i folkeregistrering, versjon 1.7 (2011), der det blant annet het:
«Skattekontoret skal i 1. instans ta stilling til søknad om adressesperring og fatte skriftlig vedtak i saken. Avslag må begrunnes og det må opplyses om klageadgang til Skattedirektoratet, kfr. fvl. kap. V, se pkt. 1.5 ʻForvaltningsloven – om vedtak’.»
Forskriftsbestemmelsen ble endret med virkning fra 1. november 2012, og beslutningsmyndigheten lagt til politiet. Dette fremkommer forutsetningsvis av någjeldende forskrift om folkeregistrering § 3-2 nr. 10, som fastslår at skattemyndigheten registrerer adressesperring etter melding fra Kripos, og indirekte av forskriften § 9-5 annet ledd annet punktum.
Politidirektoratet har i forbindelse med undersøkelsene herfra opplyst at beslutninger om sperring av adresse nå fattes av det aktuelle politidistriktet – i samråd med den trusselutsatte. Politidistriktet melder beslutningen inn til Kripos v/Nasjonalt kontaktpunkt for adressesperring. Kripos overprøver ikke beslutningen, men kontrollerer at politidistriktet har fattet en beslutning og foretatt en trusselvurdering som tilsier sperring, og at det foreligger et signert samtykke til sperring og flyttemelding fra den trusselutsatte. Det gis deretter melding fra Kripos til Skattedirektoratet, som foretar den faktiske skjermingen i folkeregisteret. En beslutning om sperring innebærer blant annet at den trusselutsatte må flytte og holde oppholdsstedet hemmelig for omverdenen. Kripos overtar administrasjonen av den trusselutsattes post.
Undersøkelsene herfra
I forbindelse med behandlingen av en konkret klage ble ombudsmannen oppmerksom på at det ikke ble ansett å foreligge klageadgang på avgjørelser om sperring av adresse etter at beslutningsmyndigheten ble overført til politiet i 2012. Spørsmålet om klageadgang ble tatt opp med Politidirektoratet, som ble bedt om å gi en nærmere redegjørelse for sitt syn på om slike beslutninger er å anse som enkeltvedtak som kan påklages. Direktoratet ble særskilt bedt om å redegjøre for om slike avgjørelser er å anse som «bestemmende for rettigheter og plikter» til private personer, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd.
I sitt svar 11. april 2014 viste direktoratet blant annet til at bakgrunnen for å flytte beslutningsmyndigheten fra skatteetaten til politiet, var at sistnevnte instans er nærmere til å vurdere behovet for sperring. På spørsmålet om en beslutning om adressesperre er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, skrev direktoratet følgende:
«Adressesperring etter beskyttelsesinstruksen er ikke i seg selv et gode. Det godet som det her er tale om, er den beskyttelse som adressesperring eventuelt kan gi, hvis man er trusselutsatt. En trusselvurdering omfatter både om vedkommende er utsatt og hva som vil være nødvendige tiltak mot trusselen. Her vil adressesperring bare være ett av flere mulige beskyttelsestiltak som må tilpasses den enkelte ut fra politiets operative vurdering av trusselnivå og personlige egenskaper hos den trusselutsatte. Andre tiltak kan for eksempel være kontaktperson i politidistriktet, tekniske løsninger (bevegelsessensor for lys, alarm, video osv), voldsalarm, besøksforbud og (økt) patruljering. Adressesperring iverksettes gjerne etter at andre tiltak er forsøkt eller i samspill med andre av disse tiltakene. Adressesperring er med andre ord et ledd i politiets beskyttelse av vedkommende.»
Direktoratet konkluderte slik:
«Vi mener at en vurdering av om noen har et beskyttelsesbehov, og hvordan dette behovet bør ivaretas, herunder sperring av adressen etter beskyttelsesinstruksen, ikke er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven.»
Ombudsmannens merknader til saken
Forvaltningsloven gjelder som hovedregel for den delen av politiets virksomhet som ikke utøves i medhold av rettspleielovene, i første rekke straffeprosessloven. En beslutning om bruk av en politimetode vil derfor kunne være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd, dersom vilkårene i bestemmelsen er oppfylt.
Et enkeltvedtak er en avgjørelse som «treffes under utøving av offentlig myndighet» og er «bestemmende» for «rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer», jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a. Det sentrale spørsmålet i denne saken er om sperring av adresse er bestemmende for den trusselutsattes «rettigheter eller plikter» etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b.
Det er klart at en trusselutsatt person ikke har en ubetinget rett til vern mot utlevering av bostedsopplysninger som er registrert i folkeregisteret. Utgangspunktet er at enhver som er bosatt i Norge, plikter å være registrert i folkeregisteret, jf. folkeregisterloven § 1. Opplysninger om bostedsadresse er ikke undergitt taushetsplikt, jf. § 13 første ledd annet punktum, og slike opplysninger kan på visse vilkår utleveres til personer, organisasjoner og offentlige virksomheter. Politiets adgang til å beslutte sperring av adresse, gir ikke den trusselutsatte noen tilsvarende rett til å kreve en slik beslutning dersom visse vilkår er oppfylt.
Uttrykket «rettigheter» i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b må forstås i vid betydning. I denne forbindelse kan det vises til følgende uttalelse fra ombudsmannen i sak 1999/1944, gjengitt i årsmeldingen for 2001 side 85 flg.:
«Loven kan ikke forstås slik at begrepet bare sikter til goder som borgeren har et rettskrav på å få. Det er en misforståelse å oppfatte loven slik. Formuleringen ‘rettigheter og plikter’ kan mest nærliggende forstås som generelle og ubestemte stikkord for beslutninger som regulerer vedkommende borgers rettsstilling på en eller annen måte. Forvaltningsloven brukte tidligere betegnelsen rettsstilling i sin definisjon av enkeltvedtak, og det fremgår av forarbeidene til lovendringen i 1977 at det ikke var tilsiktet noen realitetsendring da formuleringen ble endret til ‘rettigheter og plikter’, jf. Innst. O. nr. 50 (1976 – 77) s. 2 – 3 sammenholdt med Ot.prp. nr. 3 (1976 – 77) s. 54. Avgrensingen av hva som er en rettighet i forvaltningslovens forstand må trekkes etter andre linjer enn hvorvidt forvaltningsorganets skjønn er lovbundet eller diskresjonært. I forhold til spørsmålet om noe er en rettighet etter forvaltningsloven § 2 har det ingen betydning om rettsgodet skal eller kan gis.»
Rettighetsbegrepet i forvaltningsloven § 2 omfatter også de tilfeller der forvaltningen tildeler «goder» som borgerne ikke nødvendigvis har noe rettskrav på. Politidirektoratet argumenterer i redegjørelsen hit med at det ikke er adressesperringen som er et gode, men den beskyttelsen som adressesperringen bidrar til. Ved Politidirektoratets beslutninger om bruk av fiktiv identitet er det også beskyttelse, og ikke retten til bruk av en annen identitet, som er formålet. Ved disse avgjørelsene er det likevel klagerett, jf. politiloven § 14b tredje ledd. I forarbeidene til loven heter det følgende om klageadgangen i slike saker (Ot.prp. nr. 117 (2001–2002) pkt. 8.3.2):
«Dette er en forvaltningsavgjørelse og forvaltningslovens regler gjelder. Adgangen til å påklage et vedtak er en viktig rettssikkerhetsgaranti, og departementet foreslår derfor at Politidirektoratets avgjørelse kan påklages til Justisdepartementet.»
Selv om det er beskyttelse som er målet med sperring av adresse i folkeregisteret, er det på det rene at adressesperring i seg selv medfører rettigheter for den trusselutsatte. Sperringen innebærer at den trusselutsatte sikres at allmennheten, og derved den eller de det søkes beskyttelse mot, ikke får tilgang til de aktuelle opplysningene. At denne rettigheten ikke uttrykkelig fremgår av beskyttelsesinstruksen, som hjemler sperring av adresse, er ikke avgjørende.
Formuleringen «plikter» i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b omfatter forhold som har betydning for handlefriheten, for eksempel påbud og forbud mv. I forbindelse med politiets beslutning om å sperre adressen i folkeregisteret, påtar den trusselutsatte seg blant annet å flytte og å holde oppholdsstedet hemmelig for omverdenen. Dette får også den følgen at eventuelle barn som omfattes av adressesperringen, ikke vil kunne få automatisk skoleopptak og helse- og tannhelsetjenester av det offentlige. Ansvaret for å følge opp dette, pålegges den trusselutsatte. Administrasjon av den trusselutsattes post overtas av Kripos, noe som vanskeliggjør kommunikasjon med omverdenen.
Samlet sett synes virkningene av politiets beslutning om sperring av en persons adresse i folkeregisteret å innebære «rettigheter eller plikter» for den trusselutsatte. En slik beslutning må derfor anses å være et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd. Forvaltningslovens regler i kapittel IV–VI kommer dermed i utgangspunktet til anvendelse.
Politiets behov for løpende vurdering av trusselsituasjonen og beskyttelsesbehovet kan tale for at det ikke er så hensiktsmessig å behandle spørsmålet om adressesperre etter forvaltningslovens regler om enkeltvedtak. Et slikt hensyn er imidlertid ikke tilstrekkelig til å fravike forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak. I NOU 2004: 6 «Mellom effektivitet og personvern – Politimetoder i forebyggende øyemed» er det foreslått at forvaltningslovens bestemmelser ikke skal gjelde for «politiets avvergende, forebyggende eller stansende virksomhet etter [politiloven]» (forslaget § 1-5 første ledd). Begrunnelsen er at en etterlevelse av forvaltningslovens regler ved bruken av slike metoder antas å ville føre til at metodene ikke vil fungere etter sin hensikt. Det er i utredningen lagt til grunn at unntak fra forvaltningslovens regler må hjemles i lov. En slik lovbestemmelse er så langt ikke gitt.
Politidirektoratet har i sin redegjørelse også vist til den generelle adgangen som borgerne har til å påklage politiets arbeid til direktoratet. Denne adgangen kan imidlertid ikke erstatte adgangen til å påklage enkeltvedtak etter forvaltningsloven.
Oppsummering
Utgangspunktet er at forvaltningsloven gjelder for den delen av politiets virksomhet som ikke utøves i medhold av rettspleielovene. En beslutning om adressesperre må anses å være bestemmende for «rettigheter eller plikter» for den beslutningen gjelder, og må dermed anses som enkeltvedtak i henhold til forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Politidirektoratets forståelse av forvaltningslovens enkeltvedtaksbegrep fremstår som for snever. Politiet må ved behandlingen av saker om adressesperre følge bestemmelsene for enkeltvedtak. De vedtak som politidistriktene fatter, kan påklages til Politidirektoratet.